【正文】 土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的一系列政策和改革，使土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)開(kāi)始形成?！　?989年下半年開(kāi)始，房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入低潮；1990年下半年至1991年上半年，逐漸恢復(fù)；1991年下半年開(kāi)始，隨著全國(guó)政治穩(wěn)定、社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好轉(zhuǎn)，迅速回升?！　?．“房地產(chǎn)熱”的形成和表現(xiàn)　　1992年春鄧小平發(fā)表視察南方重要談話，同年10月黨的十四大明確我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。1992年底，全國(guó)共有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司12000多家，是1991年底的3倍。（3）房地產(chǎn)市場(chǎng)十分活躍，價(jià)格大幅上漲。（4）土地出讓大幅度增長(zhǎng)，是1991年前出讓土地總量的11倍。1992年初，國(guó)內(nèi)外一些實(shí)力雄厚的大公司要求到海南注冊(cè)，至1993年8月，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)達(dá)到10000家以上。　　2．房地產(chǎn)過(guò)熱的危害和治理　　1992~1993年房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資過(guò)熱，不僅加劇了鋼材、水泥、木材等建筑材料的供需矛盾，帶動(dòng)了其價(jià)格較猛上漲，而且由于擠占了過(guò)多的建設(shè)資金，致使一些國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目資金不足。　　1993年下半年以后，隨著宏觀調(diào)控各項(xiàng)措施的落實(shí)，全國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的增長(zhǎng)速度明顯放緩?！　?993年11月，黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，提出要規(guī)范和發(fā)展房地產(chǎn)市場(chǎng)，實(shí)行土地使用權(quán)有償有限期出讓制度，對(duì)商業(yè)性用地使用權(quán)的出讓，要改變協(xié)議批租方式，實(shí)行招標(biāo)、拍賣。加快城鎮(zhèn)住房制度改革，控制住房用地價(jià)格，促進(jìn)住房商品化和住房建設(shè)的發(fā)展。1998年底，；；停緩建工程603宗，原規(guī)劃報(bào)建面積1631萬(wàn)m2；積壓房地產(chǎn)占?jí)旱馁Y金有一半以上是金融資產(chǎn)，其中工、農(nóng)、中、建4家國(guó)有商業(yè)銀行在海南積壓房地產(chǎn)上的資金有430多億元，如果再加上非國(guó)有商業(yè)銀行的其他金融機(jī)構(gòu)、其他企業(yè)的投資、施工企業(yè)的墊資、材料款以及預(yù)交的購(gòu)房款等，估計(jì)占?jí)旱馁Y金有800多億元?！　∪?、市場(chǎng)調(diào)整時(shí)期（1994~1997年）　　1994年繼續(xù)1993年下半年的宏觀調(diào)控?！　?．房地產(chǎn)市場(chǎng)的變化　　1994年1月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于繼續(xù)加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資宏觀調(diào)控的通知》，并派調(diào)查組分赴各地監(jiān)督檢查貫徹落實(shí)情況。隨著經(jīng)濟(jì)由熱轉(zhuǎn)冷，房地產(chǎn)市場(chǎng)也沉寂下來(lái)，商品房和商品住宅的價(jià)格迅速回落，并由高于GDP增長(zhǎng)的狀況轉(zhuǎn)變?yōu)榈陀贕DP增長(zhǎng)的狀況（）。新建住宅面積也增長(zhǎng)緩慢，；?！　≡谠摲ǖ钠鸩莺蛯徸h過(guò)程中，各方面對(duì)一些問(wèn)題有不同意見(jiàn)，爭(zhēng)議的問(wèn)題主要有以下幾個(gè)：房地產(chǎn)管理體制、是否規(guī)定“房地產(chǎn)權(quán)利主體一致的原則”、集體所有的土地能否出讓、是否規(guī)定土地使用權(quán)的劃撥方式、土地使用權(quán)的出讓方式、私有房屋用地是否規(guī)定視同劃撥方式取得、土地使用權(quán)的使用期限、以出讓方式取得的土地使用權(quán)期滿后該土地上的地上物如何處理、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)期限、是否規(guī)定對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)進(jìn)行資質(zhì)審查、對(duì)預(yù)售商品房的條件限制、預(yù)購(gòu)商品房的再轉(zhuǎn)讓、房屋租賃及其租期、房地產(chǎn)登記發(fā)證等。（3）國(guó)家實(shí)行房地產(chǎn)成交價(jià)格申報(bào)制度。此后，根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》，我國(guó)房地產(chǎn)方面的行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件等加快制定和完善，房地產(chǎn)法規(guī)體系逐步形成和健全。提出住房制度改革要堅(jiān)持配套、分階段推進(jìn)。在住房資金方面，首次提出全面推行住房公積金制度；發(fā)展住房金融和住房保險(xiǎn)，建立政策性和商業(yè)性并存的住房信貸體系。為推動(dòng)房改，加快城市住宅建設(shè)及解危、解困等，1995年1月，國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組提出國(guó)家安居工程實(shí)施方案，國(guó)家安居工程從1995年開(kāi)始實(shí)施，國(guó)家安居工程住房直接以成本價(jià)向中低收入家庭出售，并優(yōu)先出售給無(wú)房戶、危房戶和住房困難戶，不售給高收入家庭。　　1．培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的提出　　1996年，為應(yīng)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)的不景氣，開(kāi)始提出和尋找新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)?！　?．培育住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的政策措施　　1998年4月，中國(guó)人民銀行下發(fā)《關(guān)于加大住房信貸投入，支持住房建設(shè)與消費(fèi)的通知》，指出“為促進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革，把住宅業(yè)培育為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，中國(guó)人民銀行決定進(jìn)一步加大住房信貸投入，支持住房建設(shè)和消費(fèi)?！薄　?998年是房改取得關(guān)鍵性突破的一年?！　榱伺浜蠂?guó)家房改，有效啟動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)，積極培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，1999年7月，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)出《關(guān)于調(diào)整房地產(chǎn)市場(chǎng)若干稅收政策的通知》，規(guī)定對(duì)個(gè)人購(gòu)買并居住超過(guò)一年的普通住宅，銷售時(shí)免征營(yíng)業(yè)稅；個(gè)人購(gòu)買自用普通住宅，暫減半征收契稅；對(duì)居民個(gè)人擁有的普通住宅，在其轉(zhuǎn)讓時(shí)暫免征收土地增值稅。同時(shí)，商品房竣工面積增長(zhǎng)更加迅速，%。自1998年下半年開(kāi)始，國(guó)家下達(dá)了三批經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)計(jì)劃，投資規(guī)模1703億元。2002年底以前，北京市進(jìn)行了5次廉租住房搖號(hào)配租，998戶家庭主要以租金補(bǔ)貼方式獲得配租資格。個(gè)人購(gòu)房成為住房市場(chǎng)需求的主力，也帶動(dòng)了個(gè)人住房信貸的快速發(fā)展?！　?　　停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化，特別是大力發(fā)展住房金融等，改變了城鎮(zhèn)居民的住房消費(fèi)觀念，加快了住房商品化進(jìn)程，使住房需求得到釋放，房地產(chǎn)市場(chǎng)規(guī)模迅速擴(kuò)大。從2003年下半年開(kāi)始，政府從嚴(yán)把土地、信貸兩個(gè)閘門入手控制房地產(chǎn)投資過(guò)快增長(zhǎng)。2003年初，我國(guó)出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)過(guò)熱跡象。18號(hào)文同時(shí)也關(guān)注“房地產(chǎn)價(jià)格和投資增長(zhǎng)過(guò)快”，要求“堅(jiān)持加強(qiáng)宏觀調(diào)控，努力實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)總量基本平衡，結(jié)構(gòu)基本合理，價(jià)格基本穩(wěn)定”。房地產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、帶動(dòng)力強(qiáng)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資過(guò)快增長(zhǎng)產(chǎn)生了對(duì)鋼材、水泥等建筑材料的大量需求，帶動(dòng)了其價(jià)格上漲。　　 　　建立健全土地調(diào)控政策。”此舉被業(yè)內(nèi)稱為“8?31大限”。11月，財(cái)政部、國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行發(fā)出《關(guān)于調(diào)整新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)政策等問(wèn)題的通知》，將新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)提高一倍?！　√岣邍?guó)內(nèi)企業(yè)投資門檻。　　限制海外熱錢進(jìn)入商品房流通領(lǐng)域。　　此外，2004年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴(yán)格拆遷管理的通知》，要求認(rèn)真落實(shí)中央宏觀調(diào)控政策措施，合理確定拆遷規(guī)模和建設(shè)規(guī)模，確保2004年全國(guó)房屋拆遷總量比2003年有明顯減少，凡拆遷矛盾和糾紛比較集中的地區(qū)，除保證經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房項(xiàng)目等之外，一律停止拆遷?！　?．穩(wěn)定和抑制住房?jī)r(jià)格　　停止住房實(shí)物分配以后，住房?jī)r(jià)格一直是社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題，住房?jī)r(jià)格上漲過(guò)快直接影響城鎮(zhèn)居民家庭住房條件的改善，影響金融安全和社會(huì)穩(wěn)定，甚至影響整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。相比前幾年3%~5%的漲幅，房?jī)r(jià)上漲明顯過(guò)快（）。特別在2005年第一季度，一些地區(qū)的住房?jī)r(jià)格形成了快速攀升的態(tài)勢(shì)。對(duì)住房?jī)r(jià)格上漲過(guò)快，控制措施不力的地區(qū)，要追究有關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。“新國(guó)八條”的正式文件形式是國(guó)務(wù)院辦公廳隨后于5月9日下發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于做好穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格工作意見(jiàn)的通知》。10月，國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)出《關(guān)于實(shí)施房地產(chǎn)稅收一體化管理若干問(wèn)題的通知》，強(qiáng)調(diào)對(duì)二手房交易征收個(gè)人所得稅。特別是2006年初，深圳、北京、廣州等城市房?jī)r(jià)大幅度上漲，中低收入人群難以承受，增加了社會(huì)不穩(wěn)定因素。該《通知》要求各地區(qū)特別是城市人民政府切實(shí)負(fù)起責(zé)任，把調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、控制住房?jī)r(jià)格過(guò)快上漲納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作的目標(biāo)責(zé)任制。2006年7月，建設(shè)部等三部門發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步整頓規(guī)范房地產(chǎn)交易秩序的通知》。2007年同年6月，商務(wù)部、國(guó)家外匯管理局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)、規(guī)范外商直接投資房地產(chǎn)業(yè)審批和監(jiān)管的通知》，加強(qiáng)了外商投資房地產(chǎn)企業(yè)的審批和監(jiān)管?！贝撕箅m然三番五次強(qiáng)調(diào)，但由于種種原因，廉租住房制度建設(shè)一直未落到實(shí)處。11月19日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在新加坡發(fā)表講話說(shuō)：“如果提起人民生活，我最為關(guān)注的是住房問(wèn)題。根據(jù)24號(hào)文要求，解決城市低收入家庭住房困難的配套政策陸續(xù)出臺(tái)。絕大多數(shù)城市進(jìn)一步建立健全了廉租住房制度，改進(jìn)和規(guī)范了經(jīng)濟(jì)適用住房制度，廉租住房保障資金逐步得到落實(shí)，廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)用地的供應(yīng)有了保證。第二節(jié)同時(shí)，為了解決城鎮(zhèn)中低收入家庭買不起市場(chǎng)價(jià)商品住房問(wèn)題，開(kāi)發(fā)建設(shè)了政府指導(dǎo)價(jià)的經(jīng)濟(jì)適用住房；為了解決城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭的住房問(wèn)題，建立了廉租住房制度。房改成敗曾一度成為爭(zhēng)論的熱點(diǎn)問(wèn)題，至今對(duì)其評(píng)價(jià)仍然褒貶不一。總體而言，土地使用制度改革是較成功的，它改變了過(guò)去那種“行政劃撥，無(wú)償、無(wú)限期、無(wú)流動(dòng)的土地使用制度”，在土地使用權(quán)與土地所有權(quán)分離理論創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，在不改變城市土地國(guó)有的情況下，建立起了土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，并且為國(guó)家特別是城市政府開(kāi)辟了一個(gè)重要財(cái)源，土地使用權(quán)出讓收入甚至成了一些城市財(cái)政收入的主要部分，使城市政府有動(dòng)力、有能力來(lái)改善城市基礎(chǔ)設(shè)施，改變城市面貌?！　《?、改革發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)　　住房制度和土地使用制度改革中積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)，包括：　　1．改革要有動(dòng)力。收取土地使用費(fèi)和土地使用權(quán)有償出讓的改革，是為了收回城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、加快城市建設(shè)而提出的，特別是城市政府在嘗到了土地使用權(quán)有償出讓帶來(lái)的大量收入的“甜頭”下，迅速而普遍地推行了這項(xiàng)改革。這種成功不僅與高層的決心、有改革的動(dòng)力相關(guān)，也是抓住了當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)居民有了一定的經(jīng)濟(jì)積累、消費(fèi)結(jié)構(gòu)明顯升級(jí)、改善住房條件欲望強(qiáng)烈，同時(shí)商品住房空置較多、價(jià)格不高這一有利時(shí)機(jī)。但當(dāng)時(shí)在原有理論框框和思維模式下，形成了兩種對(duì)立的觀點(diǎn)?！　?．改革要處理好利益關(guān)系。　　5．改革要先試點(diǎn)。對(duì)舊的制度的弊病，改革的必要性和迫切性，改革將帶來(lái)的好處和前景，以及改革的有關(guān)措施和方案等，在可能的情況下要進(jìn)行大力宣傳和解釋，加以引導(dǎo)，這樣可以使人們理解改革，從而普遍接受和支持改革。例如，1994年海南、廣西北海等地房地產(chǎn)泡沫破滅后，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)基本上消失了。房地產(chǎn)制度改革和市場(chǎng)發(fā)展存在的問(wèn)題　住房制度改革、土地使用制度改革和房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展中，也存在一些問(wèn)題。因此，在住房商品化和社會(huì)化的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)解決好低收入住房困難家庭的住房問(wèn)題。在這種利益驅(qū)使下，一些城市政府早期盡量多賣地，甚至被戲稱為吃掉了子孫飯；后來(lái)盡量少供地，或明或暗地支持甚至助推房?jī)r(jià)上漲，抬高地價(jià)。近年來(lái)即使根據(jù)有關(guān)情況制定了土地供應(yīng)計(jì)劃，但往往執(zhí)行不到位。加上中國(guó)幅員遼闊，地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)育程度、干部素質(zhì)、老百姓思想覺(jué)悟等差異很大。此外，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策措施過(guò)多、過(guò)細(xì)、面面俱到、相互銜接不夠、變化也過(guò)快。但在住房制度改革和土地使用制度改革中，都較少考慮縮小這種差距。住房分配貨幣化，像以前依靠所在單位來(lái)解決住房一樣，仍然依靠所在單位來(lái)解決住房補(bǔ)貼所需的資金?！　‘?dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展中還有許多具體問(wèn)題，例如，房地產(chǎn)價(jià)格特別是住房?jī)r(jià)格上漲過(guò)快，房地產(chǎn)交易行為不夠規(guī)范，房地產(chǎn)市場(chǎng)服務(wù)體系尚不健全，房地產(chǎn)市場(chǎng)規(guī)則尚不完善等。土地使用制度改革尚不徹底，還帶有較濃厚的舊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，有一些如何與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相嫁接的深層次問(wèn)題需要解決?！　∫?、建立科學(xué)合理的住房供應(yīng)體系　　要堅(jiān)持住房市場(chǎng)化的基本方向，同時(shí)考慮住房是生活必需品但價(jià)值大、總有一部分家庭租買不起的情況，對(duì)過(guò)去與住房供應(yīng)體系相關(guān)的各類住房及其政策進(jìn)行一次大梳理，科學(xué)劃分住房類別和不同收入家庭，在此基礎(chǔ)上建立科學(xué)、合理、清晰、適應(yīng)較長(zhǎng)遠(yuǎn)需要、相對(duì)穩(wěn)定的住房供應(yīng)體系。廉租住房除了要解決好建設(shè)所需的資金和土地問(wèn)題，還要解決好工程質(zhì)量，建成后的分配、維護(hù)、管理和退出機(jī)制，以及建設(shè)、分配等過(guò)程中的反腐問(wèn)題。現(xiàn)在許多耕地農(nóng)民棄耕，許多可以用作建設(shè)的土地農(nóng)民不能用。因此，許多土地占有者寧可“我不能用，也不讓你用”，土地低效利用和浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重?！　×硗?，現(xiàn)行土地使用權(quán)出讓市場(chǎng)看似市場(chǎng)，但由于“賣方”是政府獨(dú)家壟斷，使得該市場(chǎng)被嚴(yán)重扭曲，不能隨著商品房市場(chǎng)的變化而變化，造成房地產(chǎn)市場(chǎng)不應(yīng)有的起落?，F(xiàn)今房地產(chǎn)市場(chǎng)規(guī)模之大，使得其異常起落，足以影響金融安全以至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。但在實(shí)際中不可能這么理想，因?yàn)榧热皇鞘袌?chǎng)，就會(huì)有波動(dòng)?！　≡诜康禺a(chǎn)市場(chǎng)秩序方面，無(wú)疑需要整頓和規(guī)范。要充分發(fā)揮行業(yè)組織的自律管理作用?！　×硗?，要大力培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)?！　∷摹⒓訌?qiáng)房地產(chǎn)基礎(chǔ)調(diào)查和科研工作　　1．開(kāi)展房屋普查。住房基本狀況不清，是當(dāng)前住房建設(shè)和房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作的重大困難，使制定政策措施缺乏依據(jù)，沒(méi)有針對(duì)性?！　?．培養(yǎng)和扶持一支高素質(zhì)房地產(chǎn)科