【正文】 發(fā)揮公益林產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)作用 。 公益林保護(hù)使廣大公眾 、 相關(guān)單位和個(gè)人受益 ， 具有受益者的福利增加顯著大于受損者的福利減少的特征 ；國內(nèi)外專家研究結(jié)果也表明公益林的生態(tài)效益大于經(jīng)濟(jì)效益 。公益林生態(tài)效益屬于正外部性，理論上要按照 “ 誰受益，誰付費(fèi)（或誰補(bǔ)償） ” 和 “ 誰受損，誰受償 ” 原則，增加公益林生產(chǎn)者的邊際收益，使之等于社會(huì)邊際收益。 外部性是指某人或某單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)其他人或單位所產(chǎn)生的非市場(chǎng)性的有利或有害影響，前者稱為外部經(jīng)濟(jì)，后者稱為外部不經(jīng)濟(jì)。 ? 公共物品的特性 ？？ 公地的悲劇 ， 搭便車 。 運(yùn)用公共物品和外部性理論分析公益林生態(tài)補(bǔ)償 ? 弗里德曼給公共物品所下的定義是： “ 我主張將它定義成這樣一種物品 ， 它一旦生產(chǎn)出來 ， 生產(chǎn)者就無法決定誰來得到它 。 上層決策者的凈收益對(duì)制度供給將起著至關(guān)重要的作用 。 ? 第三 ， 公眾態(tài)度 。 制度從潛在安排轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)安排的關(guān)鍵就是新制度的預(yù)期實(shí)施成本大小 。我國憲法 、 森林法以及其他的法律 、 政策都強(qiáng)調(diào)改善生態(tài)環(huán)境的重要性 ， 特別是森林法還規(guī)定設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金 。需求規(guī)模的擴(kuò)大提高了公益林生態(tài)補(bǔ)償制度的需求強(qiáng)度。 目前技術(shù)狀況使人們對(duì)政府公益林補(bǔ)償制度的需求更強(qiáng)烈 。 技術(shù)變化決定制度結(jié)構(gòu)及其變化 ， 技術(shù)發(fā)展水平及其變化對(duì)制度變遷的影響是多方面的 ， 例如技術(shù)進(jìn)步降低了交易費(fèi)用 （ 如美國公路收費(fèi) ） 并使原先不起作用的某些制度起作用 。 ” 《 中華人民共和國森林法實(shí)施條例 》 第十五條規(guī)定：“ 防護(hù)林和特種用途林的經(jīng)營者 ， 有獲得森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臋?quán)利 。 于是 ， 也會(huì)產(chǎn)生公益林生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫刃枨?。 諾思認(rèn)為 ，企業(yè)家總想創(chuàng)新制度來利用那些生產(chǎn)要素價(jià)格不高的要素和產(chǎn)品 ， 節(jié)約利用那些生產(chǎn)要素價(jià)格較高的產(chǎn)品 。 ? 因?yàn)?森林具有特殊性 ， 它是分布在廣闊的山野中 ， 許多農(nóng)民就住在其中 ， 如果沒有依靠他們的自覺行動(dòng) ， 要禁止他們采伐公益林 ， 尤其是自用材或薪材 ， 實(shí)施成本將是巨大的 。因此，有必要利用誘致性制度變遷的優(yōu)點(diǎn)，來彌補(bǔ)強(qiáng)制性制度變遷的不足。不是在充分宣傳政策的基礎(chǔ)上，說服林主自愿將其森林納入公益林，其結(jié)果是政策可以在強(qiáng)大的政府推動(dòng)下在短期內(nèi)迅速展開，也就是說，從短期來看，對(duì)于保護(hù)公益林起著重要作用。兩類制度變遷的優(yōu)勢(shì)不同 ， 誘致性制度變遷是一種自發(fā)性的制度變遷 ， 主要依據(jù)一致性同意原則和經(jīng)濟(jì)原則 ， 因此制度變遷的阻力較??；而強(qiáng)制性制度變遷的優(yōu)勢(shì)在于 ， 它能以最短的時(shí)間和最快的速度推進(jìn)制度變遷 ， 它能以強(qiáng)制力和 “ 暴力潛能 ” 等方面的優(yōu)勢(shì)降低制度變遷的成本 （ 盧現(xiàn)祥 ， 1996） 。 ? 非正式制度對(duì)于實(shí)際的制度變遷 （ 改革 ） 過程具有重要影響 ， 實(shí)際制度變遷過程總是正式制度變化和非正式制度變化的統(tǒng)一和互動(dòng)的過程 （ 盧現(xiàn)祥 ，1996） 。正式制度是人們自覺地、有意識(shí)地創(chuàng)造出的一系列法規(guī)、政策和規(guī)則，從憲法、各種成文法和不成文法到各種政策規(guī)定、實(shí)施細(xì)則，最后直到個(gè)別交易活動(dòng)的個(gè)別契約。 2022年 11月 23日，財(cái)政部和國家林業(yè)局宣布，森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金將從即日起在全國 11個(gè)省、自治區(qū) 658個(gè)縣、 24個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，當(dāng)年中央財(cái)政投入 10億元人民幣，共涉及 2億畝國家重點(diǎn)公益林 ； 2022年從非天保工程區(qū)選擇 4億畝先期納入中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金實(shí)施范圍，每年中央財(cái)政撥款 20億元，每年每畝還是 5元 。該方案克服了上一個(gè)方案籌集資金少，征收成本高等方面的缺陷。 ? 1997年，中央批準(zhǔn)的政府性基金（收費(fèi)）收入2128億元，扣除農(nóng)、林、水、教育等需要重點(diǎn)扶持的事業(yè)方面的基金收入，可作為計(jì)征基礎(chǔ)的基金收入約為 1500～ 1600億元，按 3%征收比例，一年預(yù)計(jì)可以征收 45～ 48億元。其次，征管操作難度大，涉及由稅務(wù)部門代扣代交，實(shí)施起來稅務(wù)部門難度大，征收的交易成本十分高 。方案中指明，森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金屬于政府性專項(xiàng)基金，納入財(cái)政預(yù)算管理，?？顚Ｓ?。（中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(huì)林草問題課題組，2022）。（ 4）風(fēng)景名勝點(diǎn)、森林公園、自然保護(hù)區(qū)、旅游渡假村、城市園林、綠化公園的門票加價(jià) 10%，作為森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金。征收年限暫定為三年 。對(duì)公益林的經(jīng)濟(jì)扶持離不開當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)、文化和經(jīng)濟(jì)等條件，因此，有必要根據(jù)我國具體國情和林情開展研究，建立我國森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度。 ? 國外生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐主要通過 公共支付體系 、 交易體系和自主協(xié)議 進(jìn)行；公共支付體系具體政策手段包括財(cái)政補(bǔ)助 、 稅收減免和建立林業(yè)基金 。, Ville Ovaskainen and Olli Saastamoinen， 2022） 從國家和地區(qū)角度測(cè)算 ， 森林保護(hù)的總效益超過其機(jī)會(huì)成本 。工程已累計(jì)完成投資 ，其中國家投資完成 ，國家投資所占比重 %。 “ 三北 ” 第四期工程自 2022年實(shí)施 4年來 ， 已累計(jì)完成建設(shè)任務(wù) ， 其中累計(jì)完成造林面積 頃 ， 累計(jì)完成新封山育林面積 ， 累計(jì)完成的建設(shè)任務(wù)已占工程規(guī)劃建設(shè)總?cè)蝿?wù)的 %； 4年來 ， 累計(jì)完成投資 ， 長(zhǎng)江流域等 5項(xiàng)防護(hù)林第二期工程實(shí)施以來 ， 已累計(jì)完成造林面積 ， 完成二期規(guī)劃造林任務(wù)的 %。 （三）京津風(fēng)沙源治理工程 京津風(fēng)沙源治理工程主要通過退耕還林、禁牧、小流域治理等措施，盡快恢復(fù)北京周圍地區(qū)的林草植被，解決首都的風(fēng)沙危害問題。 要為退耕農(nóng)民進(jìn)行再就業(yè)免費(fèi)培訓(xùn) ，使農(nóng)民更容易找到新的職業(yè) ， 不再依賴退耕地為生 。 （ 2） 退耕使下游地區(qū)也受益 ， 所以 ， 下游地區(qū)要給予退耕地一定的補(bǔ)償 ， 可以采用對(duì)口支援或地區(qū)間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式解決 。 在歐共體國家 ， 農(nóng)場(chǎng)主具有耕地的完整產(chǎn)權(quán) ， 是退耕造林還是繼續(xù)耕種糧食 ， 以及選擇什么樹種 ，完全由農(nóng)場(chǎng)自己決定 ， 政府只是通過稅收和補(bǔ)貼政策影響農(nóng)場(chǎng)投資的預(yù)期收益 ， 從而引導(dǎo)農(nóng)場(chǎng)選擇退耕還林 。對(duì)于水土流失地區(qū)的私人造林，經(jīng)營者 凡與政府簽定合同 的，能夠遵守在一定的時(shí)間內(nèi)不砍伐林木的規(guī)定，聯(lián)邦政府支持其造林的 全部資金和管護(hù)費(fèi) ，但如違約，經(jīng)營者要退還全部資助款。 美國退耕還林 1980年開始，美國進(jìn)行了全國范圍的水土流失調(diào)查，發(fā)現(xiàn)85%的水土流失發(fā)生在 15%的區(qū)域。 （ 4） 國家和農(nóng)民的目標(biāo)不一致 農(nóng)民關(guān)心自己未來的生存問題 ， 關(guān)心國家補(bǔ)助的長(zhǎng)期性 ，關(guān)心轉(zhuǎn)業(yè)的途徑 。中國地理?xiàng)l件復(fù)雜，土壤條件不同，糧食產(chǎn)量差別很大。 ? 2022又決定再補(bǔ)助 8年 （ 生態(tài)林 ） 、 5年 （ 經(jīng)濟(jì)林 ） 、 2年（ 草 ） ， 以后不再補(bǔ) 。 ? 第二 ， 現(xiàn)金補(bǔ)助 。 退耕還林 簡(jiǎn)介（續(xù)） ? 第一 ， 國家給予退耕農(nóng)民 糧食補(bǔ)助 。 （ 2） 提高生態(tài)效益和社會(huì)效益 （ 3） 天然林保護(hù)資金的投資效應(yīng) 產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng) 天然林保護(hù)政策實(shí)施后出現(xiàn)的問題 （ 1）林農(nóng)收入減少，合法權(quán)益得不到保障 （ 2）林區(qū)財(cái)政收入減少 （ 3）影響了林區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展 （ 4） 公平問題 （ 5）收入減少， “ 天保 ” 工程資金又未完全到位，使森工企業(yè)資金短缺 （ 6）森工企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)重，銀行貸款困難 （ 7）森工企業(yè)社會(huì)負(fù)擔(dān)重，富余人員問題 （ 8）補(bǔ)償問題 政策建議 （ 1）加大對(duì) “ 天保 ” 工程投入，確保 “ 天保 ” 工程資金及時(shí)、足額到位 （ 2）解決森工企業(yè)社會(huì)負(fù)擔(dān)問題 （ 3）實(shí)施轉(zhuǎn)產(chǎn)分流 （ 4）提高天然林區(qū)的 “ 造血 ” 功能 （ 5）調(diào)整林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) （ 6）受益省份也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)天然林保護(hù)工程的配套資金 （ 7）對(duì)天然林的所有者進(jìn)行補(bǔ)償 （二）退耕還林工程 退耕還林 簡(jiǎn)介 1999年 ， 四川 、 陜西 、 甘肅三省率先開展了退耕還林試點(diǎn)工作 ， 從此拉開了退耕還林試點(diǎn)工作的序幕 。 天然林保護(hù)政策的正面效應(yīng) （ 1） 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整效應(yīng) 工程實(shí)施以前，大部分重點(diǎn)天然林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，以林業(yè)企業(yè)為主，而且，這些林業(yè)企業(yè)絕大部分以初級(jí)加工為主。 一次性安置費(fèi)補(bǔ)助 ， 長(zhǎng)江 、 黃河工程區(qū)按職工上年平均工資的 3倍；內(nèi)蒙古 、 大興安嶺每人 元 ， 吉林 、 黑龍江每人 元 。 （ 2） 職工 養(yǎng)老 保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌費(fèi)補(bǔ)助 職工養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌費(fèi)補(bǔ)助 ， 長(zhǎng)江 、 黃河工程區(qū)按在職職工應(yīng)發(fā)工資總額的一定比例予以補(bǔ)助；東北 、 內(nèi)蒙古按不同省份標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助 ， 每人每年吉林 1450元 ， 黑龍江 1500元 ，內(nèi)蒙古 1595元 。 基本建設(shè)投資 主要用于封山育林 、 飛播造林 、 人工造林和種苗基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 、 森林防火及其它項(xiàng)目建設(shè) 。 一 、 林業(yè)六大工程建設(shè) （一）天然林資源保護(hù)工程 707531萬元（ 2022年） （二）退耕還林工程 2421851 （三）京津風(fēng)沙源治理工程 370248 （四）三北及長(zhǎng)江流域 等 重點(diǎn)防護(hù)林工程 180120 （五）野生動(dòng)植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程 57841 （六）重點(diǎn)地區(qū)速生豐產(chǎn)林用材林基地建設(shè)工程 6531 二 、 公益林生態(tài)補(bǔ)償 （ 一 ） 公益林生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撗芯颗c實(shí)踐動(dòng)態(tài) （ 二 ） 公益林生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摲治? （ 三 ） 公益林生態(tài)補(bǔ)償資金的籌資 （ 四 ） 公益林生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的分配 （ 五 ） 公益林生態(tài)補(bǔ)償?shù)?范圍 、 方式 、 對(duì)象 三 、 福建省公益林建設(shè)及補(bǔ)償 一、林業(yè)六大工程建設(shè) （一）天然林資源保護(hù)工程 天然林保護(hù)政策簡(jiǎn)介 中國天然林保護(hù)工程主要解決天然林的 休養(yǎng)生息和恢復(fù)發(fā)展問題 。林業(yè)經(jīng)濟(jì)研究專題 主講教師：陳欽 中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定 (2022年 6月 25日 ) ? 經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展迫切要求我國林業(yè)有一個(gè)大轉(zhuǎn)變。我國林業(yè)正處在一個(gè)重要的變革和轉(zhuǎn)折時(shí)期，正經(jīng)歷著由以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主的歷史性轉(zhuǎn)變。 除大興安嶺 林業(yè)集團(tuán)公司國家全額補(bǔ)助外 ， 其它省 (自治區(qū) 、 直轄市 )中央補(bǔ)助 80%， 地方配套20%。 森林管護(hù)費(fèi)補(bǔ)助 ， 長(zhǎng)江 、 黃河工程區(qū)每人管護(hù) 5700畝 ， 每人每年 1萬元 ；東北 、內(nèi)蒙古專業(yè)隊(duì)管護(hù) ， 每人每年 1萬元；個(gè)體承包管護(hù) ， 每人每年 2022元 。同時(shí) ， 通過法律公證 ， 解除 與企業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系 ， 不再享受失業(yè)保險(xiǎn) 。 （ 6） 地方財(cái)政減收補(bǔ)助等 。此外，在天然林保護(hù)資金的扶持下，轉(zhuǎn)產(chǎn)項(xiàng)目的產(chǎn)品加工層次也隨之提高，促進(jìn)了林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。 2022年 9月 ， 國務(wù)院頒布 《 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好退耕還林試點(diǎn)工作的若干意見 》 ， 對(duì)退耕還林政策做了補(bǔ)充規(guī)定 ， 主要涉及糧食和現(xiàn)金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn) 、 補(bǔ)助年限 、 種苗補(bǔ)助方式 ， 并且對(duì)退耕還林的林種比例做了補(bǔ)充規(guī)定 。 糧食補(bǔ)助年限 ，先按經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助 5年 ， 生態(tài)林補(bǔ)助 8年計(jì)算 ， 到期后可根據(jù)農(nóng)民實(shí)際收入情況 ， 需要補(bǔ)助多少年再繼續(xù)補(bǔ)助多少年 。 ? 第三 ， 國家向退耕農(nóng)民無償提供種苗 ， 種苗費(fèi) 按照建設(shè)生態(tài)林標(biāo)準(zhǔn)每畝 50元 ， 由國家提供給種苗生產(chǎn)單位 。這導(dǎo)致農(nóng)民不愿意將需要退耕的優(yōu)等地納入退耕范圍，或者先退劣等地；而不需要退耕的劣等地，農(nóng)民設(shè)法將其納入退耕范圍， 有的劣等地在偏遠(yuǎn)地區(qū)，沒有退耕還林，農(nóng)民可能也是輪耕或很少耕種 。 一些地方已經(jīng)出現(xiàn)農(nóng)民收到的糧食質(zhì)量欠佳問題 ， 如何監(jiān)督糧食部門撥給農(nóng)民的糧食質(zhì)量等級(jí)問題 ， 是否存在糧食部門獲取不合理的利益 ？為什么財(cái)政部門不把資金直接撥給退耕農(nóng)民 ， 讓農(nóng)民自己到市場(chǎng)上購買糧食 。 如果未來價(jià)格下跌 ， 可能出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)林增產(chǎn)不增收現(xiàn)象 ，甚至虧本 。 1990年美國再次進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)十年的治理已大見成效，而且當(dāng)?shù)剞r(nóng)民受益后對(duì)水土流失的治理已形成了一定的組織。 上述政策能夠?qū)崿F(xiàn)退耕還林目標(biāo)的前提是明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和合理的制度安排 。 政策建議 （ 1） 對(duì)于退耕農(nóng)民開辦的產(chǎn)業(yè) ， 或者以安置退耕農(nóng)民為主的企業(yè) ， 要給予低息 、 貼息貸款 ， 扶持他們發(fā)展 。 （ 4） 免費(fèi)再就業(yè)培訓(xùn) 。 要為農(nóng)民推銷經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)品建立市場(chǎng)化服務(wù)體系 。 （四）三北及長(zhǎng)江中下游地區(qū)等重點(diǎn)防護(hù)林工程 “三北 ” 及長(zhǎng)江流域等重點(diǎn)防護(hù)林體系建設(shè)工程是我國涵蓋面最大的防護(hù)林體系建設(shè)工程 ， 由 三北防護(hù)林四期 、 長(zhǎng)江流域防護(hù)林二期 、 沿海防護(hù)林二期 、 珠江流域防護(hù)林二期 、平原綠化二期和太行山綠化二期 6個(gè)工程組成 ， 主要目的是解決 “ 三北 ” 地區(qū)的防沙治沙問題和其他區(qū)域各不相同的生態(tài)問題 。自 2022年該工程正式啟動(dòng)實(shí)施以來， 新建自然保護(hù)區(qū) 763處，相當(dāng)于過去 50年建設(shè)數(shù)量的 %， 總數(shù)達(dá)到 1672處，面積 ，占國土面積的 %，涵蓋了我國 85%的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型、85%的野生動(dòng)物種類和 65%的高等植物