【正文】 律法規(guī)的執(zhí)行等方面進(jìn)行監(jiān)督。二、正確定位BT模式項目建設(shè)參與各方的地位按照前述BT模式，對BT模式項目建設(shè)參與各方地位的定位如表531所示。投融資—設(shè)計、施工總承包模式的合同體系如圖531所示；投融資—施工總承包模式的合同體系如圖532所示；投融資—項目管理（代建）模式的合同體系如圖533所示 圖531 投融資—設(shè)計、施工總承包模式合同體系圖金融機(jī)構(gòu)借款合同施工合同 施工單位勘察設(shè)計合同 BT投融資方項目設(shè)計、施工總承包合同 項目投融資合同 項目代建單位（或項目管理企業(yè)）BT主辦方（項目單位）項目“代建”（或項目管理合同）勘察設(shè)計單位監(jiān)理單位項目監(jiān)理合同 由BT投融資—設(shè)計、施工總承包模式、投融資—施工總承包模式、投融資—項目管理（代建）模式的合同體系可見，對于BT項目主辦方（項目單位）來講，采用投融資—項目管理（代建）模式的責(zé)任最少、風(fēng)險最小。從重慶城投公司目前實施的幾個特大型BT項目來看：（1）幾乎都是“為開工而開工”的項目，項目前期準(zhǔn)備工作不充分；（2）由于建設(shè)資金的短缺，項目融資方式采用BT投融資建設(shè)模式，有所創(chuàng)新，但不完善；（3）項目建設(shè)管理中，“管理權(quán)的放棄不等于管理責(zé)任的解除”，對此的認(rèn)識不統(tǒng)一；（4）管理模式在探索，但不完善，且有違規(guī)之處；（5）最大的問題是“缺少資金后勁”?，F(xiàn)行法律法規(guī)嚴(yán)禁而仍然敢為的，不是創(chuàng)新；是置國家或地方政府的規(guī)定而不顧，就有點“膽大妄為”。在BT項目建設(shè)中，工程建設(shè)主體對執(zhí)行國家或地方政府建設(shè)領(lǐng)域法律法規(guī)與創(chuàng)新的關(guān)系的認(rèn)識有一定模糊性。實際上，施工單位是工程產(chǎn)品的直接生產(chǎn)者，工程質(zhì)量是施工出來的，工程進(jìn)度、施工安全是施工單位提供保障的、工程成本是施工單位控制的。委托項目代建（項目管理）主體的項目管理BT投資方BT主辦方必須委托投資主體的項目管理監(jiān)理主體的項目管理建設(shè)項目設(shè)計主體的項目管理施工主體的項目管理項目總承包主體的項目管理圖521 不同主體的項目管理由圖示可見，有的管理主體可以合并，如施工主體和勘察設(shè)計主體可以合并為項目總承包主體；有的管理主體可以分解，如投資主體就可以分解為項目主辦方（最終投資主體）和項目投資方（項目建設(shè)期間的投資主體）；有的主體項目管理可以委托，如投資主體的項目管理就可以委托給項目代建（或項目管理）主體；按照現(xiàn)行法律法規(guī)，有的管理主體必須委托，如監(jiān)理主體——投資主體就必須委托監(jiān)理主體進(jìn)行項目管理。目前已基本形成了系統(tǒng)的建設(shè)管理體系和制度——“項目法人責(zé)任制”、“招標(biāo)投標(biāo)制”、“承包合同制”、“工程監(jiān)理制”、“項目經(jīng)理負(fù)責(zé)制”、“質(zhì)量政府監(jiān)督制”以及現(xiàn)在正推行的“建設(shè)管理代理制”、“工程總承包”、“建設(shè)工程項目管理”等。在其他領(lǐng)域這也許是對的，但在涉及社會公眾利益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中就不一定正確。（2）對于不進(jìn)行施工的BT模式投資建設(shè)單位來說，主要途徑有：①管理費(fèi)的節(jié)余部分；②BT投資單位與項目單位結(jié)算費(fèi)用與施工公開招標(biāo)之間的“價差”。四、認(rèn)識方面的缺陷人們在對工程建設(shè)的認(rèn)識和實踐上，對采用BOT投融資方式引進(jìn)外資或社會資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較采用BT投融資方式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)要深刻，并容易接受得多。但現(xiàn)實情況卻是，在建設(shè)項目管理中，BT項目建設(shè)有關(guān)各方對合同的履行均帶有一定隨意性，很少有切實、全面履行合同的情況。由于用行政手段和方式進(jìn)行管理最有效、最簡單、最容易達(dá)到“立竿見影”的效果，因此就不可避免地傾向于用行政手段和方式來管理項目，特別是有關(guān)各方具有隸屬關(guān)系時尤其如此；BT項目也不例外。（3）投融資管理、項目建設(shè)管理、總承包企業(yè)內(nèi)部管理三者之間界面不清、混為一體。（2）管理方式不規(guī)范、管理規(guī)則不完善。但在BT項目建設(shè)管理實踐中，BT項目投資方常常將其內(nèi)部管理職能和外部管理職能相混淆；將內(nèi)部管理外延化，或?qū)⑼獠抗芾韮?nèi)部化即將按國家法律、法規(guī)規(guī)定的本應(yīng)是外部管理的職能，也納入了BT項目投資方（總承包商）的內(nèi)部管理范疇，其結(jié)果是導(dǎo)致了BT項目建設(shè)管理內(nèi)外不分、責(zé)任不清、管理錯位、權(quán)責(zé)不配。BT項目投資方作為項目的投融資者，除按時、足額籌集項目建設(shè)資金并按時投入項目建設(shè)中外，在項目建設(shè)期中也要對工程項目建設(shè)的質(zhì)量、安全、進(jìn)度、成本費(fèi)用承擔(dān)責(zé)任；這種責(zé)任是從投融資者的角度來講的：如果不能保證項目的工程質(zhì)量，質(zhì)量就不符合《BT投資建設(shè)合同》的約定，BT項目主辦方就不會接收工程；出了重大安全事故，BT項目投資方的聲譽(yù)要受損并要受到政府主管部門的處罰，會造成損失；進(jìn)度拖延，工程不能按時交付，BT項目投資方會有違約風(fēng)險并會增加建設(shè)成本（如投資利息、管理費(fèi)等）；工程成本費(fèi)用不能有效控制將導(dǎo)致項目建設(shè)成本的增加，使利潤降低。要克服合同方面的缺陷，今后的BT項目應(yīng)以多個合同來取代當(dāng)前的單一《BT投資建設(shè)合同》，并應(yīng)對具體事項進(jìn)行明確約定。：“主橋：按施工招標(biāo)文件確定的計費(fèi)原則據(jù)實結(jié)算”。按國務(wù)院《建設(shè)工程勘察設(shè)計合同條例》第八條二、2款：…“并按合同規(guī)定的進(jìn)度和質(zhì)量提交設(shè)計文件（包括概預(yù)算文件、材料設(shè)備清單）” 。（2）責(zé)任不具體。如，誰是項目投融資主體、誰是項目施工主體、誰是項目管理（或項目代建）主體難以分清、有所混淆，這將導(dǎo)致管理權(quán)力不明、責(zé)任不清。因此，從政策層面上來講，單純對BT模式項目的投資額，應(yīng)增加項目建設(shè)期間合理的投資回報和項目管理層次增加（增加了BT項目投資單位的管理）而產(chǎn)生的管理費(fèi)增加部分，這是BT模式健康發(fā)展在經(jīng)濟(jì)政策上的保證；否則，就不可能有規(guī)范化的BT模式。 （4）通過二次招標(biāo)的價格差來取得投資回報。實際上，按照現(xiàn)在所簽的一些BT模式項目建設(shè)合同（或總承包合同），對工程價款的確定留有一定“活口”，這將為BT投資方通過施工超額獲利來補(bǔ)償投資回報留有一定余地。但在BT模式項目中，雖然也可看作是政府特許，但由于一旦項目建好就要移交給BT項目主辦方（項目單位），項目只有建設(shè)期而沒有經(jīng)營期，投資者的投資，除去資金成本（即銀行貸款利息）后沒有合理的投資回報；在國家或地方現(xiàn)行有關(guān)工程造價的計算規(guī)定上，也沒有涉及單純建設(shè)期間的投資回報問題，而只考慮了項目建設(shè)期利息。在信用體系方面的缺失導(dǎo)致社會信用的普遍下降，主要表現(xiàn)在BT項目融資中銀行只相信政府而不相信企業(yè)——相信政府不會破產(chǎn)而企業(yè)有可能破產(chǎn)。項目建設(shè)投融資方式的改變必然會引起項目建設(shè)管理方面的一些變化，即原建設(shè)單位（項目單位、BT項目主辦方）的管理職能要部分轉(zhuǎn)移給BT項目投資單位。經(jīng)開區(qū)實施的BT模式項目建設(shè)手續(xù)基本完善，其原因在于①其BT模式項目是屬于經(jīng)開區(qū)管委會（相當(dāng)于一級政府）直接授權(quán)實施的，經(jīng)開區(qū)管委會下屬建設(shè)行政主管部門除對項目建設(shè)的監(jiān)督外，在辦理有關(guān)項目建設(shè)手續(xù)方面對BT模式項目也給予了一定方便；②要隨時應(yīng)對有關(guān)部門對項目建設(shè)情況的檢查，不遵守有關(guān)建設(shè)程序不行；③項目規(guī)模相對較小、投資額相對較少；④工程的復(fù)雜程度、難易程度相對較低；⑤工程項目管理相對簡單一些。這將可能影響監(jiān)理的獨(dú)立性和公正性。監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)資質(zhì)，并不得與被監(jiān)理工程的施工、設(shè)備材料供應(yīng)單位有隸屬關(guān)系或其他利害關(guān)系。（3）對于承包方式來講，重慶石板坡長江大橋正橋加寬工程、重慶朝天門長江大橋工程、重慶魚洞長江大橋工程為BT模式投資建設(shè)總承包（包括設(shè)計、施工、項目管理）；重慶菜園壩大橋BT1標(biāo)段工程類似于施工總承包；經(jīng)開區(qū)金山大道為施工承包；重慶菜園壩大橋BT2標(biāo)段、經(jīng)開區(qū)B14道路及排水工程的BT投資單位僅投融資和進(jìn)行項目管理，不承擔(dān)施工。無論采用那種承包方式和管理方式，BT模式項目建設(shè)參與各方必須遵守現(xiàn)行國家和地方政府有關(guān)工程建設(shè)法律法規(guī)的規(guī)定，在建設(shè)程序上、建設(shè)行為上不違規(guī)（法）。當(dāng)事人對墊資利息沒有約定的，承包人請求支付利息的，不予支持。市城市建設(shè)投資公司逐步發(fā)展成為以城市橋梁道路建設(shè)為特色的政府投資主體。二、（四）強(qiáng)化政府投資項目的月約束機(jī)制，實行專業(yè)化管理，提高建設(shè)效率，降低建設(shè)成本，在已經(jīng)試點的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗，完善措施，加快推行政府投資項目建設(shè)管理代理制。政府投資項目的監(jiān)理費(fèi)由市財政部門直接撥付。第七條政府投資項目由建設(shè)單位或項目法人或法人籌備組（以下簡稱項目單位）向市發(fā)展改革主管部門提出立項申請。代理費(fèi)經(jīng)財政部門和發(fā)展計劃主管部門審定后，計入項目總投資。第十一條項目單位與中標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，依法簽訂建設(shè)管理代理合同并報市發(fā)展計劃行政主管部門、市建設(shè)行政部門和市財政部門等有關(guān)行政部門備案。第五條實行代理制的公益性項目，其項目建成后的使用單位在建設(shè)期間是被代理人，負(fù)責(zé)提供建設(shè)條件和外部環(huán)境，其項目建設(shè)管理代理機(jī)構(gòu)（以下簡稱代理機(jī)構(gòu)）是代理人，受被代理人的委托實施建設(shè)管理行為。建設(shè)部、國家計委、財政部《關(guān)于嚴(yán)格禁止在工程建設(shè)中帶資承包的通知》建設(shè)[1996]347號四任何建設(shè)單位都不得以要求施工單位帶資承包作為招標(biāo)投標(biāo)條件，更不得強(qiáng)行要求施工單位將此類內(nèi)容寫入工程承包合同。第十四條[禁止行為]項目管理企業(yè)不得有下列行為：（一）與受委托項目的施工以及建筑材料、構(gòu)配件和設(shè)備供應(yīng)企業(yè)有隸屬關(guān)系或其他利害關(guān)系；（二）在受托工程項目中同時承擔(dān)工程施工任務(wù)；…。四、（四）工程總承包企業(yè)可以接受業(yè)主委托，按照合同約定承擔(dān)工程項目管理業(yè)務(wù)，但不應(yīng)在同一個工程項目上同時承擔(dān)工程承包和工程項目管理業(yè)務(wù)，也不應(yīng)與承擔(dān)工程總承包或者工程項目管理業(yè)務(wù)的另一方企業(yè)有隸屬關(guān)系或者其他利害關(guān)系。建設(shè)部《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》（2003年2月13日）二、（一）工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定對工程項目的勘察、設(shè)計、采購、施工、試運(yùn)行（竣工驗收）等實行全過程或若干階段的承包。二、（五）放寬社會資本的投資領(lǐng)域，允許社會資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。表511 采用BT模式進(jìn)行工程項目建設(shè)的法律、法規(guī)依據(jù)表法律、法規(guī)條（款）內(nèi) 容 摘 要《合同法》（1999年3月15日）第二百七十二條發(fā)包人可以與總承包人訂立建設(shè)工程合同《招標(biāo)投標(biāo)法》（1999年8月30日）第三條…進(jìn)行下列工程建設(shè)項目，包括項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進(jìn)行招標(biāo)：（一）大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目；…《建筑法》（1997年11月1日）第二十四條提倡對建筑工程實行總承包，…第三十四條工程監(jiān)理單位與被監(jiān)理工程的承包單位以及建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備供應(yīng)單位不得有隸屬關(guān)系或者其他利害關(guān)系《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》國發(fā)[2004]20號一、（二）…，按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔(dān)風(fēng)險”的原則，落實企業(yè)投資自主權(quán)。各級政府要創(chuàng)造條件，利用特許經(jīng)營、投資補(bǔ)助等多種方式，吸引社會資本參與有合理回報和一定投資回報能力的公益性事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。四、（三）打破行業(yè)界限，允許工程勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等企業(yè)，按照有關(guān)規(guī)定申請取得其他相應(yīng)資質(zhì)。建設(shè)部《建設(shè)工程項目管理試行辦法》建市[2004]200號，生效日期：20041201第七條…，施工企業(yè)不得在同一工程從事項目管理和工程承包業(yè)務(wù)。監(jiān)理單位應(yīng)按照“公正、獨(dú)立、自主”的原則，開展工程建設(shè)監(jiān)理工作，公平地維護(hù)項目法人和被監(jiān)理單位的合法權(quán)益。第四條實行代理制的公益性項目，發(fā)展計劃行政主管部門應(yīng)當(dāng)在審批項目建議書或可行性研究報告時予以明確。代理機(jī)構(gòu)不得在自己代理建設(shè)管理的項目中，承擔(dān)勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工等工作。第十六條建設(shè)管理代理費(fèi)由項目單位按照代理合同的約定支付。《重慶市政府投資項目管理辦法》市政府令第161號（2004年1月1日起執(zhí)行）第二條本辦法所稱政府投資項目，是指使用財政性資金，以及用財政性資金作為還款來源或還款擔(dān)保的借貸性資金投資建設(shè)的基礎(chǔ)性和公益性項目。監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)資質(zhì)，并不得與被監(jiān)理工程的施工、設(shè)備材料供應(yīng)單位有隸屬關(guān)系或其他利害關(guān)系。…“誰投資、誰決策、誰受益、誰擔(dān)風(fēng)險”。三、（一）政府投資主體是負(fù)責(zé)政府資產(chǎn)保值增值，有效管理政府資產(chǎn)，發(fā)揮政府對公益性、基礎(chǔ)性項目投資骨干作用的政府全資的大型國有企業(yè)。當(dāng)事人對墊資沒有約定的，按照工程欠款處理。在BT模式項目建設(shè)管理中，必須實行招投標(biāo)制、承包合同制、工程監(jiān)理制；推行采用工程總承包方式進(jìn)行項目建設(shè)，推行采用“代理制”或由專業(yè)化的工程項目管理企業(yè)來進(jìn)行項目管理。（2）對于招投標(biāo)的執(zhí)行情況來看，實施的BT模式項目中的BT投資方選擇基本上都采用了招投標(biāo)方式，菜園壩大橋BT第1標(biāo)段由于客觀原因用施工中標(biāo)單位通過談判來作為的BT投資單位，因此認(rèn)為其基本合規(guī)。（6）項目管理欄，大部分BT模式項目在項目管理上是不合規(guī)的，主要與①《建筑法》第三十四條：“…工程監(jiān)理單位與被監(jiān)理工程的承包單位以及建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備供應(yīng)單位不得有隸屬關(guān)系或者其他利害關(guān)系”；②建設(shè)部《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》四、（四）款：“工程總承包企業(yè)可以接受業(yè)主委托，按照合同約定承擔(dān)工程項目管理業(yè)務(wù)， 但不應(yīng)在同一個工程項目上同時承擔(dān)工程承包和工程項目管理業(yè)務(wù)，也不應(yīng)與承擔(dān)工程總承包或者工程項目管理業(yè)務(wù)的另一方企業(yè)有隸屬關(guān)系或者其他利害關(guān)系”；③建設(shè)部《建設(shè)工程項目管理試行辦法》第七條：“施工企業(yè)不得在同一工程項目從事項目管理和工程承包業(yè)務(wù)”；④《重慶市政府公益性項目建設(shè)管理代理制暫行辦法》第九條：“代理機(jī)構(gòu)不得在自己代理建設(shè)管理的項目中，承擔(dān)勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工等工作”； 第十四條：“招標(biāo)聘請監(jiān)理公司對建