【正文】 股企業(yè)資產(chǎn)增值速度相對緩慢；從企業(yè)國有資產(chǎn)增值結(jié)構(gòu)角度看，少數(shù)企業(yè)國有資產(chǎn)增值規(guī)模大、速度快，大多數(shù)企業(yè)國有資產(chǎn)增值規(guī)模小、速度慢，多半數(shù)企業(yè)國有資產(chǎn)增值速度不穩(wěn)；從國有企業(yè)管理角度看，國有企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)取向不明朗，存在著不分國有企業(yè)所處國民經(jīng)濟戰(zhàn)略定位，片面強調(diào)國有資產(chǎn)增值的傾向。政府向企業(yè)投資，不僅要保持原有投資的完整，而且要通過企業(yè)經(jīng)營活動力求超出原有投資的價值。2004年后，我國國有企業(yè)改革模式雖然基本定型，但是國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革任務(wù)尚沒完成，多數(shù)大型國有及國有控股企業(yè)雖然實行了國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革，但產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)并非完全合理，部分企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)處在漸進變化過程中，部分國有獨資企業(yè)需要轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，部分國有獨資公司需要國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換。根據(jù)《企業(yè)財務(wù)通則》規(guī)定，國有及國有控股企業(yè)應(yīng)接受國家審計機關(guān)的財務(wù)審計。 財務(wù)信息真實、公允。審計機關(guān)經(jīng)憲法授權(quán)，代表國家評價國有企業(yè)財務(wù)信息的可靠性、公允性和財務(wù)收支的真實性、合法性，不僅可以提高國有資產(chǎn)經(jīng)營的透明度，而且可以維護國家權(quán)益、利益，同時還能據(jù)以判斷國有企業(yè)效益狀況、領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟責(zé)任履行程度。 三、新時期國有企業(yè)審計目標(biāo) 國有企業(yè)審計目標(biāo)作為國家審計主體行為目的的預(yù)期結(jié)果，是經(jīng)營性國有資產(chǎn)審計關(guān)系在特定經(jīng)濟環(huán)境中的具體體現(xiàn)。國家審計機關(guān)除了針對審計發(fā)現(xiàn)的問題提出建議，促進國有企業(yè)改善管理、提高經(jīng)濟效益外，還通過審計為國有企業(yè)改革、發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境。1998至2004年，國有企業(yè)所有權(quán)轉(zhuǎn)換，引發(fā)了國有資產(chǎn)管理體制的改革，其核心是政府公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能的分離。承包經(jīng)營責(zé)任是對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟責(zé)任審計的起點。為了促進國有企業(yè)改革深化，國有企業(yè)效益審計圍繞保護國家利益，在財務(wù)收支基礎(chǔ)上，結(jié)合國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任，側(cè)重監(jiān)督國有企業(yè)保值增值和國有資產(chǎn)質(zhì)量。1983至1992年，國家實行利改稅，同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和私人企業(yè)迅猛發(fā)展，外資企業(yè)迅速崛起，使相當(dāng)一批國有企業(yè)陷入虧損，國家財政收入不容樂觀；實行承包經(jīng)營制，刺激了企業(yè)生產(chǎn)，扭轉(zhuǎn)了國家財政滑坡局面，但因為包贏不包虧，導(dǎo)致了國有企業(yè)重當(dāng)期生產(chǎn)、輕長期投入的“短期行為”。隨著國有企業(yè)改革深化，國家審計工作重點的轉(zhuǎn)移，國有企業(yè)財務(wù)收支審計從合規(guī)性審計擴大到真實性審計，側(cè)重于摸清家底，評價資產(chǎn)、負(fù)債、損益是否真實，為評價國有資產(chǎn)保值增值奠定了基礎(chǔ)。1983至1992年，國有企業(yè)改革圍繞擴大經(jīng)營權(quán)、調(diào)整利潤分配實行了利改稅、承包經(jīng)營制。 （四）審計機關(guān)對國有企業(yè)審計職能作用不斷擴大。 監(jiān)督范圍不同。國有企業(yè)不僅是國民經(jīng)濟的重要組成部分，影響和控制國民經(jīng)濟的發(fā)展，而且是政府協(xié)調(diào)宏觀經(jīng)濟運行的手段，政府宏觀經(jīng)濟部門通過產(chǎn)業(yè)政策、國有資本經(jīng)營預(yù)算支出、稅收政策、價格政策和貨幣政策引導(dǎo)國有企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略和投融資方向，不僅可以適時調(diào)整國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，而且可以解決市場經(jīng)濟引發(fā)的宏觀經(jīng)濟運行起伏問題，進而保持宏觀經(jīng)濟良性運行。政府以宏觀經(jīng)濟管理者身份對國有企業(yè)實施宏觀監(jiān)督管理，以市場管理者身份對國有企業(yè)市場行為進行管制，是政府履行經(jīng)濟管理職能的具體體現(xiàn)，從屬政府社會經(jīng)濟管理范疇，政府與國有企業(yè)的關(guān)系是社會經(jīng)濟管理與被管理的關(guān)系。政府部門對國有企業(yè)實施宏觀監(jiān)督管理、市場管制和微觀監(jiān)督管理，是公眾第一代理人或是公眾第一代理人授權(quán)機構(gòu)對公眾第二代理人實施的監(jiān)督管理。 我國審計機關(guān)雖然隸屬于政府領(lǐng)導(dǎo)，但根據(jù)憲法授權(quán)對國有企業(yè)實施審計，與政府對國有企業(yè)實施的其它外部監(jiān)督相比，監(jiān)督本質(zhì)關(guān)系不同，并對其它國有企業(yè)外部監(jiān)督可以進行再監(jiān)督。法定審計指審計機關(guān)根據(jù)法律規(guī)定對國有獨資企業(yè)、國有獨資公司、國有控股企業(yè)等國有企業(yè)進行審計，主要包括：財務(wù)收支真實、合法和效益審計，國有資本經(jīng)營預(yù)算資金上交、使用情況的審計，國有產(chǎn)權(quán)變更情況的審計，對經(jīng)營目標(biāo)（經(jīng)濟目標(biāo)，政府特定經(jīng)營業(yè)務(wù)目標(biāo)）實現(xiàn)情況的審計，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟責(zé)任審計。國有企業(yè)外派監(jiān)事會對政府出資企業(yè)的監(jiān)督具體包括：檢查國有獨資企業(yè)和國有獨資公司貫徹執(zhí)行有關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)章制度的情況，驗證其財務(wù)會計報告的真實性、合法性，檢查其經(jīng)營效益、利潤分配、國有資產(chǎn)保值增值、資產(chǎn)運營等情況，檢查其負(fù)責(zé)人的經(jīng)營行為，并對其負(fù)責(zé)人經(jīng)營管理業(yè)績進行評價，提出獎懲、任免建議。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門對其出資企業(yè)的監(jiān)督管理主要有直接監(jiān)督管理、間接監(jiān)督管理和政策引導(dǎo)。社會性管制偏重于處理競爭領(lǐng)域中國有企業(yè)行為對消費者和社會造成的不健康和不安全問題，具體包括：對引發(fā)健康和衛(wèi)生問題的管制，對引發(fā)安全問題的管制，對引發(fā)公害和環(huán)境問題的管制。政府以市場經(jīng)濟管理者的身份，根據(jù)法律規(guī)定，規(guī)范、制約競爭領(lǐng)域中國有企業(yè)市場行為或間接改變其經(jīng)營決策，主要包括：縱向行業(yè)性行政機關(guān)諸如煤炭工業(yè)局、石油化工局、交通部、鐵道部、文化部、體育局等實施的直接性經(jīng)濟監(jiān)督，其中包括證券監(jiān)督管理委員會對國有控股公司、國有參股公司上市實施的證券市場行為監(jiān)督管理；商務(wù)部門和司法機關(guān)實施的間接性監(jiān)督；橫向行業(yè)性行政機關(guān)諸如商務(wù)部、環(huán)境保護局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局等實施的社會性監(jiān)督。國家發(fā)展和改革部門對國有企業(yè)經(jīng)營決策的引導(dǎo)和調(diào)節(jié)主要包括：通過制定和執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策、價格政策及檢查政策執(zhí)行，提出國民經(jīng)濟重要產(chǎn)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃及外資利用和境外投資的戰(zhàn)略，向國有企業(yè)預(yù)示國民經(jīng)濟發(fā)展趨勢，對非競爭領(lǐng)域中國有企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略和投資方向進行引導(dǎo)；通過控制和平衡重要商品總量、調(diào)整進出口總量、制定和調(diào)整重要商品價格，影響、調(diào)整市場經(jīng)濟變量取值，進而影響競爭領(lǐng)域中國有企業(yè)的經(jīng)營戰(zhàn)略和投資方向。 （二）我國國有企業(yè)外部監(jiān)督結(jié)構(gòu)。實行企業(yè)所有權(quán)和控制權(quán)分離、承擔(dān)有限責(zé)任是現(xiàn)代公司制度兩大特征。在投入或消耗既定的條件下，產(chǎn)出或結(jié)果越多效率越高，反之效率越低；或是在產(chǎn)出或結(jié)果既定的條件下，投入或消耗越少效率越高，反之效率越低。例如：濫用行政壟斷權(quán)力，支配市場，制定壟斷價格，實行不合理的價格歧視，對消費者提供差別服務(wù)；通過壟斷價格、差別價格，變消費者部分剩余為企業(yè)利潤，轉(zhuǎn)移并彌補不同生產(chǎn)、服務(wù)領(lǐng)域的利潤等。國家授權(quán)專門機構(gòu)監(jiān)督國有企業(yè)經(jīng)營信息，既可以直接降低逆向選擇和道德風(fēng)險，也能據(jù)以獎懲國有資產(chǎn)經(jīng)營者，減少國有企業(yè)經(jīng)營中的機會主義行為。在此種委托代理關(guān)系中，由于委托人與代理人利益上的不一致產(chǎn)生了兩對矛盾：政府政治目標(biāo)、社會目標(biāo)與國有企業(yè)經(jīng)濟目標(biāo)的矛盾；政府政治目標(biāo)、社會目標(biāo)與政府官員個人利益目標(biāo)的矛盾。 （一）國有企業(yè)外部監(jiān)督的必要性。在建立、發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟中，雖然國有企業(yè)從一般性競爭領(lǐng)域逐漸退出，國有企業(yè)營利觀念逐步增強，但目前國有企業(yè)所在行業(yè)對國家的戰(zhàn)略意義不明確，國有企業(yè)所承擔(dān)的公共責(zé)任目標(biāo)不明朗，存在著不分國有企業(yè)所在領(lǐng)域、承擔(dān)公共責(zé)任大小，一律強調(diào)利潤回報和國有資產(chǎn)增值的傾向。在英國、法國，政府掌握國有企業(yè)的目的不僅在于彌補市場經(jīng)濟缺陷、維護國家安全，還在于營利。與民營企業(yè)單一營利的經(jīng)營目標(biāo)相比，國有企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)的特征是實現(xiàn)公共利益目標(biāo)和營利目標(biāo)共存，并因為國有企業(yè)所在領(lǐng)域、存在價值不同其經(jīng)營目標(biāo)具體取向不同。韓國、日本企業(yè)的引進技術(shù)和消化吸收費用的比例是1∶5到1∶8，而我國大中型國有工業(yè)企業(yè)引進技術(shù)和消化吸收費用比例則為1∶。但在全球競爭的環(huán)境中，與市場經(jīng)濟成熟國家企業(yè)相比，我國國有企業(yè)整體規(guī)模還不夠大、不夠強，管理粗放，企業(yè)自主創(chuàng)新、吸收引進技術(shù)能力弱，國際化程度低。 而我國，在計劃、封閉經(jīng)濟體制下，國有企業(yè)規(guī)模參差不一：既有革命根據(jù)地延續(xù)下來的少量公有企業(yè)，也有沒收的占當(dāng)時全國工業(yè)資本66%左右的官僚資本轉(zhuǎn)化而來的國營企業(yè)，還有對民族資本經(jīng)營的各行各業(yè)大大小小的工商業(yè)進行社會主義改造轉(zhuǎn)制而來的國營企業(yè)；既有在社會主義建設(shè)中國家投資新建的大中型國有企業(yè)，也有在“大躍進”和“文化大革命”中由合作工廠、合作商店以及城市街辦企業(yè)等集體經(jīng)濟“升級”而來的國營企業(yè)，還有各地興辦的諸多“五小”國營企業(yè)。 美國、英國和俄羅斯等國家認(rèn)為：發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟可以降低企業(yè)交易成本，但經(jīng)濟規(guī)模發(fā)展到具有行業(yè)壟斷地位時，企業(yè)會因為缺少競爭壓力而導(dǎo)致生產(chǎn)效率下降，因而國有企業(yè)應(yīng)保持適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟規(guī)模，而不是無限制地擴大經(jīng)濟規(guī)模。而我國，在計劃經(jīng)濟管理體制下，國有企業(yè)不僅提供公共產(chǎn)品，而且提供私人產(chǎn)品。 ——既提供公共產(chǎn)品，也提供私人產(chǎn)品。2002年底，中央政府直接控制的國有獨資、國有控股企業(yè)97家，涉及子公司1509家，這些企業(yè)主要分布在能源、運輸、基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)（電信、鐵路和郵政服務(wù)）。弗朗西斯1979年末，英國率先實行國有企業(yè)民營化，先將盈利的處于有戰(zhàn)略性競爭領(lǐng)域的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、處于可競爭領(lǐng)域的基礎(chǔ)服務(wù)企業(yè)推向股票市場，然后出售具有自然壟斷性質(zhì)的基礎(chǔ)服務(wù)產(chǎn)業(yè)及在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)中衰落企業(yè)的股票。民營企業(yè)主要分布在市場機制作用有效的一般性競爭領(lǐng)域，與之相比，國有企業(yè)在市場經(jīng)濟體制下傳統(tǒng)分布領(lǐng)域特征是市場機制失效的非競爭性和戰(zhàn)略性競爭領(lǐng)域，主要包括基礎(chǔ)服務(wù)部門、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。但由于我國國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革不是一次性整體出售企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，而是通過股權(quán)多元化方式逐步降低國有股比例，并從小型企業(yè)向大型企業(yè)依次地推進，因而，在國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換的企業(yè)中，一些企業(yè)實行了非國有化，而相當(dāng)多的企業(yè)國有股正在減持中，至今仍為國有及國有絕對控股。1988至2003年，進行股份制試點，發(fā)展證券市場，建立市場經(jīng)濟體制，推進現(xiàn)代企業(yè)制度，使國有企業(yè)經(jīng)營機制和產(chǎn)權(quán)開始變換和轉(zhuǎn)移。國有股份公司占多數(shù)，國有企業(yè)實行經(jīng)理制，國有獨資公司和國有股份實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的公司治理機制。與民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)相對稱，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)特征為公眾所有，國家代表公眾擁有，政府代表國家履行出資人職能，但國家對國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)擁有形式不同，并導(dǎo)致國有企業(yè)經(jīng)營機制不同。 而我國是以公有制為基礎(chǔ)、由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)為市場經(jīng)濟的國家，處在工業(yè)化的中期階段，城市化水平不高，堅持國有企業(yè)對國民經(jīng)濟的控制力和影響力，不僅是確立社會主義市場經(jīng)濟基礎(chǔ)的需要，而且是推進工業(yè)化、城市化的要求，同時也是參與國際競爭的需要。國有企業(yè)在市場經(jīng)濟國家中占國民經(jīng)濟比重因其市場經(jīng)濟基礎(chǔ)、生產(chǎn)力現(xiàn)代化程度不同而不同。在“國家變小，企業(yè)變大”的趨勢下，政府投資或控制具有國際競爭力的大型企業(yè)集團，從事全球運作，以維護國家安全。政府在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域建立國有企業(yè)，通過營造經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)環(huán)境，穩(wěn)定市場、抑制通貨膨脹，推進技術(shù)革新、提高科技水平，以保持宏觀經(jīng)濟有效運行。政府建立國有企業(yè)，通過稅收補貼形式，使國有企業(yè)為老百姓提供價格相對低廉的公共產(chǎn)品和服務(wù)，以緩解收入分配不公問題，促進社會公平發(fā)展。市場經(jīng)濟效率至上的基本原則，導(dǎo)致優(yōu)勝劣汰，使財富不斷地流向擁有稀缺生產(chǎn)資源的生產(chǎn)者手中。另外，公共產(chǎn)品所在領(lǐng)域往往需要發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，必須進行巨大投資。 解決公共產(chǎn)品的提供問題。外部性問題的正面效應(yīng)，意味著其他組織或個人因為一個組織或個人的生產(chǎn)活動獲取收益，但不需要付費。從而扭曲了市場價格，使稀缺資源流動產(chǎn)生錯誤信號，導(dǎo)致了資源不合理地分配；影響了整個行業(yè)技術(shù)水平的提高、國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。 盡管國際社會對市場經(jīng)濟條件下國有企業(yè)存在的價值存在著不同的聲音，政府管理國有企業(yè)也存在著一定的局限性，但主流觀點及市場經(jīng)濟國家現(xiàn)存事實說明：政府與市場相輔相承地推動著經(jīng)濟向前發(fā)展，國有企業(yè)是政府履行經(jīng)濟職能的有效手段，其存在的價值在于彌補市場經(jīng)濟缺陷，維護國家安全。我國國有企業(yè)改革舉世矚目，是我國經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，經(jīng)過二十多年的改革，到2004年改革模式基本定型，并從解決迫在眉睫的問題進入到理性的改革階段，改革措施主要包括：進行國有企業(yè)公司制、股份制改造，推行現(xiàn)代企業(yè)制度，對壟斷行業(yè)引進競爭機制，建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，等。在本報告研究過程中，曾到一些審計機關(guān)進行了調(diào)研，聽取了有關(guān)人員的意見；在收集資料過程中，得到了審計署圖書館楊小麗、張浩、馬謐幫助，在此深表謝意。 本報告還認(rèn)為：審計機關(guān)對國有企業(yè)審計目標(biāo)是經(jīng)營性國有資產(chǎn)審計關(guān)系在特定經(jīng)濟環(huán)境中的具體體現(xiàn)，其實現(xiàn)方式是國家審計主體條件和客體環(huán)境在一定的歷史階段中相互影響的結(jié)果。經(jīng)過二十多年的改革，到2004年改革模式基本定型，從解決迫在眉睫的問題進入到理性的改革階段。我國國有企業(yè)改革是國家經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，舉世矚目。 本報告認(rèn)為：國有企業(yè)在市場經(jīng)濟體制下是實現(xiàn)政府特定目標(biāo)的經(jīng)營性組織，其存在價值在于彌補市場經(jīng)濟缺陷、維護國家安全；國有企業(yè)以超市場力量存在的形式及非完整的市場行為，模糊了政府與市場的經(jīng)濟發(fā)展作用界限，引發(fā)了許多現(xiàn)實問題，對國有企業(yè)實施外部監(jiān)督是國家、政府在市場經(jīng)濟體制下克服國有企業(yè)局限性的必然選擇；我國國有企業(yè)改革模式雖然基本定型，但由于改革路徑的依賴性及產(chǎn)權(quán)改革的漸進性，面對國際競爭，與市場經(jīng)濟發(fā)展國家相比，不僅具有社會主義市場經(jīng)濟基礎(chǔ)為公有制的特點，而且呈現(xiàn)出市場成熟度、國際化程度低的特點，同時還存在著經(jīng)濟管理體制轉(zhuǎn)軌及轉(zhuǎn)軌時期的痕跡；盡管我國審計機關(guān)隸屬于政府領(lǐng)導(dǎo)，但經(jīng)憲法授權(quán)，代表國家對國有企業(yè)進行監(jiān)督，對其他國有企業(yè)外部監(jiān)督可以實行再監(jiān)督。因為國有企業(yè)發(fā)展快，變化大，加之研究水平有限，報告中觀點不一定成熟，懇請大家給予指正。巨大的歷史反差，使國有企業(yè)存在價值、效率高低和外部監(jiān)督等問題成為近三十多年來世界性的話題。 （一）國有企業(yè)存在價值的一般探討。占據(jù)壟斷地位后，企業(yè)卻依靠壟斷價格獲取高額壟斷利潤；為減弱競爭，壟斷企業(yè)之間通過達成協(xié)議，彼此確定產(chǎn)量、銷量和銷售地區(qū)；為維持壟斷地位，企業(yè)不再將資金用于提高產(chǎn)品質(zhì)量和技術(shù)含量，而是千方百計地阻止競爭對手的出現(xiàn)；為了維持較高的壟斷價格，企業(yè)常常限制產(chǎn)量，使消費者蒙受損失。市場經(jīng)濟外部性問題，是指一個組織或個人的生產(chǎn)活動給其他組織和個人生產(chǎn)活動帶來的無法以價格計算的影響。政府建立國有企業(yè)，通過補貼政策，將解決外部性問題的費用轉(zhuǎn)入企業(yè)內(nèi)部成本或銷售收入，以解決市場經(jīng)濟中存在的外部性問題。公共產(chǎn)品的非排它性是指由于缺少技術(shù)手段，沒有辦法對公共產(chǎn)品使用者進行收費，因而任何人只要想要，就不會被排除在外。 緩解收入分配不公，促進社會公平。而過大的貧富差距則導(dǎo)致公眾需求不足，進而使經(jīng)濟增長緩慢，甚至?xí)拐麄€社會陷入動蕩。由于這一調(diào)節(jié)過程時間長，并滯后于市場中最新供給情況的變化，所以導(dǎo)致了生產(chǎn)過剩