【正文】 寫(xiě)的“吉林省將全面撤銷(xiāo)公安分局和派出所成立警署”一文報(bào)道，吉林基層派出所，多則十?dāng)?shù)人，少則七八人。2003年的數(shù)據(jù)筆者無(wú)法從現(xiàn)有的材料中得到，估計(jì)統(tǒng)計(jì)的預(yù)算外收入為5000億，支出4500億，其中7%用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，85%用于行政性供養(yǎng)費(fèi)用。*行政公務(wù)項(xiàng)目中除去了估計(jì)1500億左右的公安和武裝警察費(fèi)用，如果加上，行政公務(wù)開(kāi)支的比例則為22%。主要是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的比例較高。 總之，美國(guó)各級(jí)政府的預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要的特征，就是老年保障、醫(yī)療保障、教育、低收入補(bǔ)貼、公共福利等服務(wù)型項(xiàng)目，以及消防和治安等社會(huì)管理項(xiàng)目，占其開(kāi)支的大部分。*其他項(xiàng)目包括圖書(shū)館，醫(yī)院，健康，運(yùn)輸，加水傳送和終端機(jī)，停車(chē)設(shè)備，防火，排水設(shè)備，自然資源，公園和娛樂(lè)，警察及設(shè)備，住屋和社區(qū)發(fā)展，固體廢物管理，公眾建筑物，一般債務(wù)利息等等。從中央與地方政府的職能劃分看，州政府完全負(fù)責(zé)失業(yè)救濟(jì)和公共福利支出，負(fù)責(zé)大部分高速公路、監(jiān)獄的支出；火災(zāi)消防完全由市縣鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，排水幾乎由市縣鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，警察和教育基本上由市縣鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)?？梢钥闯觯绹?guó)聯(lián)邦政府支出的45%用于社會(huì)保障和醫(yī)療衛(wèi)生等方面的公共服務(wù)，而用于行政公務(wù)的費(fèi)用只占總支出的10%。因而，美國(guó)政府的財(cái)政開(kāi)支一般不過(guò)多地承擔(dān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和投資企業(yè)的任務(wù)，其各級(jí)政府預(yù)算的性質(zhì)一般為公共服務(wù)和社會(huì)管理型財(cái)政。美國(guó)財(cái)政雖然本質(zhì)上是為統(tǒng)治階級(jí)和資產(chǎn)階級(jí)服務(wù)的，但是由于其公民—政黨—議會(huì)—政府之間形成了一定的制衡關(guān)系，其支出的相當(dāng)比例不得不用于公民社會(huì)保障、教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、城市日常管理、交通、治安等等這樣的為公民服務(wù)的項(xiàng)目，而用于政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)的支出比例并不高。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政的理念和性質(zhì)?？梢钥闯?，由于美國(guó)是成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家，其公共財(cái)政稅收體制已經(jīng)實(shí)行和運(yùn)行了上百年，形成了較為嚴(yán)密的制衡關(guān)系。這種措施顯得比較“溫和”，不會(huì)引起巨大動(dòng)蕩?，F(xiàn)在，這個(gè)數(shù)字為2萬(wàn)美元。從2008年開(kāi)始，大約7800萬(wàn)屬于“嬰兒潮一代”中的美國(guó)人開(kāi)始到了62歲的提前退休年限，將從社會(huì)保障金中領(lǐng)取養(yǎng)老金。 周天勇等著：《中國(guó)政治體制改革》，中國(guó)水利出版社2004年9月版。雖然《預(yù)算法》對(duì)此作了一些規(guī)定，但實(shí)際工作中落實(shí)得很不到位。因此，由各級(jí)人大來(lái)制衡各級(jí)政府預(yù)算，很大程度上流于形式。而在本職工作之余，絕大部分代表是看不到預(yù)算草案的。從人民與人民代表大會(huì)的關(guān)系看，一是人民代表中黨和政府及其黨和政府各部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)干部和官員占相當(dāng)比例（2005年全國(guó)人大代表中各級(jí)黨政、事業(yè)單位負(fù)責(zé)人占代表比例的70%）。在這樣的情況下，政府收支哪里還有公開(kāi)性、透明性可言？周天勇等著：《中國(guó)政治體制改革》，中國(guó)水利出版社2004年9月版。至今還是一個(gè)有爭(zhēng)議的問(wèn)題。有相當(dāng)比例的政府及政府各部門(mén)的收費(fèi)沒(méi)有進(jìn)入預(yù)算收入，這部分經(jīng)費(fèi)支出不明不白。二是從所報(bào)的預(yù)算草案看，分類(lèi)不細(xì)。但實(shí)際上流于形式，而且分類(lèi)粗糙，內(nèi)容不透明。全國(guó)各級(jí)政府和政府各部門(mén)各種名目的收費(fèi)，多達(dá)20000項(xiàng)左右。近多年來(lái)還有盈余，已成為各級(jí)政府財(cái)政內(nèi)或者財(cái)政帳外收入。同時(shí)，這種以行政立法為主導(dǎo)的立法體制由于缺乏制衡，易于使公民利益政府化，國(guó)家利益部門(mén)化，部門(mén)利益被合法化。每次稅改，都是由財(cái)政部和稅務(wù)總局牽頭并主導(dǎo)?！稇椃ā分须m然作了“中華人民共和國(guó)公民有依照法律納稅的義務(wù)”的規(guī)定，而對(duì)稅收的開(kāi)、征、停、減、免以及公平稅負(fù)等卻未予以規(guī)定。甚至象國(guó)鐵和一些地方的國(guó)有電力企業(yè)，其信息也是在網(wǎng)站上公開(kāi)的。如許多地方政府沒(méi)有政府屬下的專(zhuān)門(mén)的預(yù)算編制辦公室，而是由財(cái)政部門(mén)代替。后交參院同類(lèi)委員會(huì)，將在眾院進(jìn)行的聽(tīng)證再在參院重復(fù)進(jìn)行一遍。總統(tǒng)還有通過(guò)其他（包括私人朋友）途徑征詢(xún)對(duì)預(yù)算和稅改方案的看法和意見(jiàn)。首席證人是預(yù)算管理辦公室主任、財(cái)政部長(zhǎng)，依次是預(yù)算管理局局長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)主席、聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)主席，還要有專(zhuān)家（經(jīng)濟(jì)學(xué)家、律師、會(huì)計(jì)師等）和社會(huì)其他有關(guān)方面的證詞。美國(guó)聯(lián)邦的預(yù)算由總統(tǒng)管轄下的行政管理與預(yù)算辦公室（MBO）和財(cái)政部承擔(dān)。涉及美國(guó)稅收和公共預(yù)算的各方關(guān)系機(jī)構(gòu)為：審查批準(zhǔn)稅收、預(yù)算的各級(jí)立法機(jī)構(gòu)，各級(jí)政府及聯(lián)邦政府預(yù)算辦公室，財(cái)政和稅收部門(mén)，納稅人和使用預(yù)算部門(mén)，有關(guān)稅收法院。這樣，預(yù)算就對(duì)政府的財(cái)政收支形成了強(qiáng)有力的約束。當(dāng)然，為了處理好公開(kāi)和保密的關(guān)系，美國(guó)又訂立了《聯(lián)邦政府隱私權(quán)法》，對(duì)國(guó)防、安全等預(yù)算進(jìn)行一定程度上的保密。因此，美國(guó)各級(jí)政府的預(yù)算有以下三個(gè)特點(diǎn)：（1）公開(kāi)透明。政府代公民起草支出方案，編制和提交預(yù)算。美國(guó)將上述兩個(gè)方面的原則具體化，制定了各方面的稅收法律，將事關(guān)全局的重大稅收問(wèn)題以法律形式固定下來(lái)，從而使稅收母法、實(shí)體法、程序法等構(gòu)成有機(jī)整體，其《國(guó)內(nèi)收入法典》在1939年編成后，經(jīng)過(guò)每年的修改，成為世界上最為完備的稅法之一。稅款繳納者必須選舉自己的為自己說(shuō)話的代表進(jìn)入立法機(jī)構(gòu)，稅法必須并且只能由納稅人所選出的代表來(lái)確立和制訂。從征稅方面看，美國(guó)稅收的原則為：（1）納稅人贊同則納稅，納稅人不贊同則不納稅。各種財(cái)政稅收法律的起草、通過(guò)、實(shí)施反映各方的制衡關(guān)系。我們先來(lái)看美國(guó)的財(cái)政稅收立法體制。在社會(huì)主義社會(huì)，公民將自己的一部分權(quán)力和財(cái)力讓渡給國(guó)家后，對(duì)公共權(quán)力是怎樣運(yùn)用的，特別是錢(qián)是怎樣花的，需要有一個(gè)極為透明的制度來(lái)滿(mǎn)足公民作為納稅人的知情和監(jiān)督權(quán)益，這是社會(huì)主義制度下，人民民主的一項(xiàng)最基本的權(quán)益。改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，財(cái)政稅收體制也在相應(yīng)地進(jìn)行改革，需要從過(guò)去的生產(chǎn)建設(shè)型和近幾年形成的吃皇糧型財(cái)政向公共服務(wù)和社會(huì)管理型的財(cái)政稅收體制轉(zhuǎn)型。中美財(cái)政稅收體制比較周天勇 一國(guó)的財(cái)政稅收體制包括立法制衡、支出結(jié)構(gòu)和中央與地方之間的關(guān)系。我們過(guò)去的財(cái)政稅收體制是傳統(tǒng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一個(gè)組成部分，國(guó)家財(cái)政收入的來(lái)源又大多是國(guó)有企業(yè)上交的利潤(rùn)，國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)是財(cái)政的一個(gè)組成部分，企事業(yè)的投資由財(cái)政支出。中美財(cái)政稅收立法及制衡體制比較社會(huì)主義政治文明的重要特征之一是人民當(dāng)家作主。包括預(yù)算法、稅法等等的起草、討論、聽(tīng)證、表決通過(guò)等等，更重要的是也包括當(dāng)年同級(jí)人民代表大會(huì)或者議會(huì)對(duì)年度預(yù)算的編制、討論和批準(zhǔn)通過(guò)，最后作為年度法律來(lái)執(zhí)行。美國(guó)將稅收法典、《預(yù)算法和會(huì)計(jì)法案》等列入法律，也將每年一度的財(cái)政預(yù)算，只要在議會(huì)通過(guò)，也視作為很?chē)?yán)肅的法律。原則上只能由代表選民的代議機(jī)關(guān)實(shí)施，而不能由政府來(lái)代行。（2）納稅人納稅與否，要由其代表表達(dá)。吳艷中：“憲政維度的稅制改革研究”，中經(jīng)網(wǎng)，2004年7月28日。1921年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》（The Budget and Accounting Act ），其包含了兩大最基本的原則：（1）決定錢(qián)怎樣花，是公民的權(quán)力，而不在于政府。預(yù)算批準(zhǔn)后，政府只是預(yù)算的執(zhí)行方面，而公民選舉的議會(huì)監(jiān)督政府執(zhí)行預(yù)算。法律上的這些規(guī)定充分保證了美國(guó)預(yù)算的公開(kāi)性和透明度，便于接受公眾的監(jiān)督。預(yù)算一經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，就具有法律效力，必須不折不扣的執(zhí)行，任何增加剛性開(kāi)支比例和新設(shè)剛性開(kāi)支項(xiàng)目，都必須履行全部預(yù)算立法程序。胡克剛：“美國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)對(duì)我國(guó)預(yù)算制度改革的啟示”，改革研究，2002第7期。美國(guó)眾院中籌款委員會(huì)具體負(fù)責(zé)稅收議案。具體制衡程序和過(guò)程為：（1）政府預(yù)算管理辦公室提出預(yù)算方案，或者社會(huì)上提出要修改以往稅法的動(dòng)議，眾議院籌款委員會(huì)和預(yù)算委員會(huì)就此進(jìn)行聽(tīng)證會(huì)。分別隸屬于國(guó)會(huì)兩院的預(yù)算委員會(huì)和國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室（CBO），前者負(fù)責(zé)預(yù)算的審議并向國(guó)會(huì)提交對(duì)聯(lián)邦政府預(yù)算草案審議的意見(jiàn)；后者主要負(fù)責(zé)為兩院預(yù)算委員會(huì)提供分析材料，進(jìn)行中長(zhǎng)期預(yù)測(cè)。先由眾院籌款委員會(huì)或者預(yù)算委員會(huì)舉行聽(tīng)證會(huì)，進(jìn)行激烈的辯論后，或者否決，或者形成意見(jiàn)較為一致的報(bào)告，報(bào)眾院再由整個(gè)眾院辯論，一般會(huì)通過(guò)。從州和縣市鎮(zhèn)的稅收預(yù)算體制看，沒(méi)有聯(lián)邦一級(jí)復(fù)雜。美國(guó)的稅法、稅收，預(yù)算法及各級(jí)政府的預(yù)算，可以在公共出版物、政府公告、政府網(wǎng)站等信息渠道獲得，是向廣大公民公開(kāi)的。預(yù)算及稅收立法缺陷我國(guó)稅收和財(cái)政立法，就稅收來(lái)看，《憲法》在制衡關(guān)系上存在空白。 （1）行政主導(dǎo)稅收立法從稅法看，在我國(guó)這種涉及公民和法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的立法活動(dòng)權(quán)較為行政主導(dǎo)和較為隨意。在這種實(shí)際上失去制衡的稅收立法體制條件下，行政主導(dǎo)的稅收立法權(quán)的擴(kuò)張直接導(dǎo)致了行政權(quán)力的過(guò)度膨脹。一個(gè)典型的例子就是，全國(guó)的工商管理系統(tǒng)，其經(jīng)費(fèi)不是由財(cái)政部門(mén)來(lái)?yè)芸?，而是自己向工商個(gè)體戶(hù)、私營(yíng)企業(yè)和其他法人收取注冊(cè)登記費(fèi)、工商管理費(fèi)、年檢費(fèi)、各種罰款、個(gè)體工商戶(hù)協(xié)會(huì)費(fèi)、協(xié)會(huì)費(fèi)、訂報(bào)訂刊費(fèi)、辦班收費(fèi)等等來(lái)籌集，供養(yǎng)自己。在政府亂收費(fèi)較為泛濫時(shí)，縣政府及各部門(mén)，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就可頒布紅頭文件，規(guī)定收費(fèi)和罰款項(xiàng)目。 （2）預(yù)算編制和立法流于形式和不透明我國(guó)各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算，規(guī)定由各級(jí)人大審查批準(zhǔn)。審查批準(zhǔn)前，政府已經(jīng)在無(wú)人審查批準(zhǔn)的情況下，支出了近兩到三個(gè)月；從提交人大到審議，只有一個(gè)月的時(shí)間，根本不可能仔細(xì)地進(jìn)行審查。各級(jí)人大雖然有財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，甚至下設(shè)專(zhuān)門(mén)的預(yù)算工作委員會(huì)，然而其組成人員或者是同級(jí)政府中財(cái)政部門(mén)退居二線的領(lǐng)導(dǎo)，與現(xiàn)任的財(cái)政部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)有著密切的關(guān)系；還有一些委員，許多不是經(jīng)濟(jì)、財(cái)政預(yù)算、稅收、法律、會(huì)計(jì)、審計(jì)等方面的專(zhuān)家，程度不同地存在著“門(mén)外漢”審查專(zhuān)業(yè)知識(shí)化程度很高的政府預(yù)算的情況。政府收支規(guī)模到底有多大，沒(méi)有一個(gè)確切的統(tǒng)計(jì)，誰(shuí)也說(shuō)不清楚。 政府收入，預(yù)算外一塊，制度外還有一塊，相當(dāng)一部分收支游離于預(yù)算之外，逃避了人大的監(jiān)督；不僅是人大管不著，就是財(cái)政、審計(jì)部門(mén)也拿它沒(méi)辦法。但是，在他們之間，預(yù)算還沒(méi)有建立起科學(xué)的制衡關(guān)系。平常都在各自的工作崗位上，只是在本職工作之余和開(kāi)人民代表大會(huì)期間，有可能和可以審查預(yù)算。二是由于前述的諸多原因（如預(yù)算執(zhí)行和審查時(shí)間倉(cāng)促和錯(cuò)位不可能詳細(xì)審查預(yù)算，代表不是