【正文】 政府、項(xiàng)目公司與融資方簽訂的直接介入?yún)f(xié)議對融資方的介入權(quán)予以明確約定。 如果項(xiàng)目公司以項(xiàng)目資產(chǎn)或其他權(quán)益（例如運(yùn)營期的收費(fèi)權(quán)）、或社會資本以其所持有的與項(xiàng)目相關(guān)的權(quán)利（例如其所持有的項(xiàng)目公司股權(quán)）為擔(dān)保向融資方申請融資，融資方在主張其27 擔(dān)保債權(quán)時可能會導(dǎo)致項(xiàng)目公司股權(quán)以及項(xiàng)目相關(guān)資產(chǎn)和權(quán)益的權(quán)屬變更。為此，PPP項(xiàng)目合同中通常會明確約定項(xiàng)目全生命周期內(nèi)相關(guān)資產(chǎn)和權(quán)益的歸屬，以確定項(xiàng)目公司是否有權(quán)通過在相關(guān)資產(chǎn)和權(quán)益上設(shè)定抵質(zhì)押擔(dān)保等方式獲得項(xiàng)目融資，以及是否有權(quán)通過轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目公司股份（關(guān)于股權(quán)變更的限制，請見本章第十節(jié)）以及處臵項(xiàng)目相關(guān)資產(chǎn)或權(quán)益的方式實(shí)現(xiàn)投資的退出。具體項(xiàng)目中是否需要項(xiàng)目公司提供此類保函、保函金額多少，主要取決于以下因素： （1）在投標(biāo)階段是否已經(jīng)要求項(xiàng)目公司提供其他的保函； （2）是否有其他激勵項(xiàng)目公司滿足前提條件的機(jī)制，例如項(xiàng)目期限或付費(fèi)機(jī)制的設(shè)臵； （3）項(xiàng)目公司不能達(dá)成前提條件的風(fēng)險和后果； （4）政府方因項(xiàng)目無法按時實(shí)施所面臨的風(fēng)險和后果； 25 （5）按時達(dá)成前提條件對該項(xiàng)目的影響；等等。 2. 經(jīng)濟(jì)賠償。 24 如果雙方約定的上述任一前提條件在規(guī)定的時間內(nèi)未滿足，并且另一合同方也未同意豁免或延長期限，則該合同方有權(quán)終止項(xiàng)目合同。 5. 其他前提條件。 常見的安排是：項(xiàng)目公司已根據(jù)項(xiàng)目合同中有關(guān)保險的規(guī)定（請見本章第十四節(jié)）購買保險，且保單已經(jīng)生效，并向政府方提交了保單的復(fù)印件。 在遵守我國法律法規(guī)的前提下，按照一般的風(fēng)險分配原則，該項(xiàng)條件通常應(yīng)由對履行相關(guān)審批程序最有控制力且最有效率的一方負(fù)責(zé)滿足，例如： （1）如果項(xiàng)目公司可以自行且快捷地獲得相關(guān)審批，則該義務(wù)可由項(xiàng)目公司承擔(dān)； （2）如果無政府協(xié)助項(xiàng)目公司無法獲得相關(guān)審批，則政府方有義務(wù)協(xié)助項(xiàng)目公司獲得審批； （3）如果相關(guān)審批屬于政府方的審批權(quán)限，則應(yīng)由政府方負(fù)責(zé)獲得。 22 完成融資交割是PPP項(xiàng)目合同中最重要的前提條件，只有確定項(xiàng)目公司及融資方能夠?yàn)轫?xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營提供足夠資金的情況下，項(xiàng)目的順利實(shí)施才有一定保障。 對項(xiàng)目公司而言，在項(xiàng)目開始實(shí)施前賦予其一定的時間以完成項(xiàng)目的融資及其他前期準(zhǔn)備工作，并不會影響項(xiàng)目期限的計算及項(xiàng)目收益的獲取。只有這些前提條件被滿足或者被豁免的情況下，PPP項(xiàng)目合同的全部條款才會生效。常見的延期事由包括： 1. 因政府方違約導(dǎo)致項(xiàng)目公司延誤履行其義務(wù)； 2. 因發(fā)生政府方應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險（關(guān)于通常由政府方承擔(dān)的風(fēng)險，請見本章第一節(jié)）導(dǎo)致項(xiàng)目公司延誤履行其義務(wù)； 3. 經(jīng)雙方合意且在合同中約定的其他事由。需要特別注意的是，項(xiàng)目的實(shí)際期限還會受制于提前終止的規(guī)定。 19 2. 根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)作方式和付費(fèi)機(jī)制的不同，項(xiàng)目合作期限的規(guī)定方式也不同，常見的項(xiàng)目合作期限規(guī)定方式包括以下兩種： （1）自合同生效之日起一個固定的期限（例如，25年）； （2）分別設(shè)臵獨(dú)立的設(shè)計建設(shè)期間和運(yùn)營期間，并規(guī)定運(yùn)營期間為自項(xiàng)目開始運(yùn)營之日起的一個固定期限。 通常上述合作范圍是排他的，即政府在項(xiàng)目合作期限內(nèi)不會就該P(yáng)PP項(xiàng)目合同項(xiàng)下的全部或部分內(nèi)容與其他任何一方合作。常見的解釋包括：標(biāo)題僅為參考所設(shè)，不應(yīng)影響條文的解釋；一方、雙方指本協(xié)議的一方或雙方，并且包括經(jīng)允許的替代該方的人或該方的受讓人；一段時間(包括一年、一個季度、一個月和一天)指按公歷計算的該時間段；“包括”是指“包括但不限于”；任何合同或文件包括經(jīng)修訂、更新、補(bǔ)充或替代后的該合同或文件；等等。 PPP項(xiàng)目合同引言部分還可能會簡要介紹項(xiàng)目雙方的合作背景以及雙方簽訂該P(yáng)PP項(xiàng)目合同的目的等。 在PPP項(xiàng)目合同最開始一般會明確該合同的簽署日期，該日期通常會影響PPP項(xiàng)目合同部分條款的生效時間。 3. 通常由雙方共擔(dān)的風(fēng)險：自然不可抗力。 14 具體PPP項(xiàng)目的風(fēng)險分配需要根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，以及各方的風(fēng)險承受能力，在談判過程中確定，在實(shí)踐中不同PPP項(xiàng)目合同中的風(fēng)險分配安排可能完全不同。 三、 風(fēng)險分配 (一) 風(fēng)險分配原則。 項(xiàng)目公司是社會資本為實(shí)施PPP項(xiàng)目而專門成立的公司，通常獨(dú)立于社會資本而運(yùn)營。 政府方是指簽署PPP項(xiàng)目合同的政府一方的簽約主體（即合同當(dāng)事人）。 12 第二章 PPP項(xiàng)目合同的主要內(nèi)容 第一節(jié) PPP項(xiàng)目合同概述 PPP項(xiàng)目合同是PPP項(xiàng)目的核心合同，用于約定政府與社會資本雙方的項(xiàng)目合作內(nèi)容和基本權(quán)利義務(wù)。 五、 保險合同 由于PPP項(xiàng)目通常資金規(guī)模大、生命周期長，負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施的項(xiàng)目公司及其他相關(guān)參與方通常需要對項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營等不同階段的不同類型的風(fēng)險分別進(jìn)行投保。 在項(xiàng)目貸款合同中一般會包括以下條款：陳述與保證、前提條件、償還貸款、擔(dān)保與保障、抵銷、違約、適用法律與爭議解決等。以政府付費(fèi)的供電項(xiàng)目為例，政府的電力主管部門或國有電力公司通常會事先與項(xiàng)目公司簽訂電力購買協(xié)議，約定雙方的購電和供電義務(wù)。除上述一般10 性條款外，原料供應(yīng)合同通常還會包括“照供不誤”條款，即要求供應(yīng)商以穩(wěn)定的價格、穩(wěn)定的質(zhì)量品質(zhì)為項(xiàng)目提供長期、穩(wěn)定的原料。 (三) 原料供應(yīng)合同。個案中，運(yùn)營維護(hù)事務(wù)的外包可能需要事先取得政府的同意。因此，為了有效轉(zhuǎn)移項(xiàng)目建設(shè)期間的風(fēng)險，項(xiàng)目公司通常會與承包商簽訂一個固定價格、固定工期的“交鑰匙”合同，將工程費(fèi)用超支、工期延誤、工程質(zhì)量不合格等風(fēng)險全部轉(zhuǎn)移給承包商。 項(xiàng)目公司一般只作為融資主體和項(xiàng)目運(yùn)營管理者而存在，本身不一定具備自行設(shè)計、采購、建設(shè)項(xiàng)目的條件，因此可能會將部分或全部設(shè)計、采購、建設(shè)工作委托給工程承包商，簽訂工程承包合同。 股東協(xié)議除了包括規(guī)定股東之間權(quán)利義務(wù)的一般條款外，還可能包括與項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)的特殊規(guī)定。股東協(xié)議通常包括以下主要條款：前提條件、項(xiàng)目公司的設(shè)立和融資、項(xiàng)目公司的經(jīng)營范圍、股東權(quán)利、履行PPP項(xiàng)目合同的股東承諾、股東的商業(yè)計劃、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股東會、董事會、監(jiān)事會組成及其職權(quán)范圍、股息分配、違約、終止及終止后處理機(jī)制、不可抗力、適用法律和爭議解決等。 在項(xiàng)目初期階段，項(xiàng)目公司尚未成立時，政府方會先與社會資本（即項(xiàng)目投資人）簽訂意向書、備忘錄或者框架協(xié)議，以明確雙方的合作意向，詳細(xì)約定雙方有關(guān)項(xiàng)目開發(fā)的關(guān)鍵權(quán)利義務(wù)。例如分包合同的履行出現(xiàn)問題，會影響到總承包合同的履行，進(jìn)而影響到PPP項(xiàng)目合同的履行。 在PPP項(xiàng)目合同體系中，各個合同之間并非完全獨(dú)立、互不影響，而是緊密銜接、相互貫通的，合同之間存在著一定的“傳導(dǎo)關(guān)系”，了解PPP項(xiàng)目的合同體系和各個合同之間的傳導(dǎo)關(guān)系，有助于對PPP項(xiàng)目合同進(jìn)行更加全面準(zhǔn)確的把握。 九、 其他參與方 除上述參與方之外，開展PPP項(xiàng)目還必須充分借助投資、法律、技術(shù)、財務(wù)、保險代理等方面的專業(yè)技術(shù)力量，因此PPP項(xiàng)目的參與方通常還可能會包括上述領(lǐng)域的專業(yè)機(jī)構(gòu)。 4 七、 產(chǎn)品或服務(wù)購買方（部分項(xiàng)目適用） 在包含運(yùn)營內(nèi)容的PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司通常通過項(xiàng)目建成后的運(yùn)營收入來回收成本并獲取利潤。但根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)、風(fēng)險分配以及運(yùn)營商資質(zhì)能力等不同，專業(yè)運(yùn)營商在不同項(xiàng)目中所承擔(dān)的工作范圍和風(fēng)險也會不同。 對于規(guī)模較大的項(xiàng)目，承包商可能會與分包商簽訂分包合同，把部分工作分包給專業(yè)分包商。根據(jù)項(xiàng)目規(guī)模和融資需求的不同，融資方可以是一兩家金融機(jī)構(gòu)，也可以是由多家銀行或機(jī)構(gòu)組成的銀團(tuán)，具體的債權(quán)融資方式除貸款外，也包括債券、資產(chǎn)證券化等。 項(xiàng)目公司是依法設(shè)立的自主運(yùn)營、自負(fù)盈虧的具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)營實(shí)體。本指南所稱的社會資本是指依法設(shè)立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，包括民營企業(yè)、國有企業(yè)、外國企業(yè)和外商投資企業(yè)。 一、 政府 根據(jù)PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式和社會資本參與程度的不同，政府在PPP項(xiàng)目中所承擔(dān)的具體職責(zé)也不同。本指南僅對PPP項(xiàng)目合同通常所包含的具有共性的條款和機(jī)制作原則性介紹，并不能適用所有PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)和個性需求。 2 根據(jù)上述法律規(guī)定以及《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)[2014]45號）、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2014]60號）、《財政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號）、《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南的通知》（財金[2014]113號）有關(guān)要求,結(jié)合國內(nèi)外PPP實(shí)踐，編制本指南，以幫助PPP項(xiàng)目各參與方全面系統(tǒng)地認(rèn)識PPP項(xiàng)目合同，指導(dǎo)合同的訂立和履行。PPP項(xiàng)目合同是整個合同體系的基礎(chǔ)和核心，政府方與社會資本方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系以及PPP項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)、風(fēng)險分配機(jī)制等均通過PPP項(xiàng)目合同確定，并以此作為各方主張權(quán)利、履行義務(wù)的依據(jù)和項(xiàng)目全生命周期順利實(shí)施的保障。在PPP項(xiàng)目中，除項(xiàng)目合同外，項(xiàng)目公司的股東之間，項(xiàng)目公司與項(xiàng)目的融資方、承包商、專業(yè)運(yùn)營商、原料供應(yīng)商、產(chǎn)品或服務(wù)購買方、保險公司等其他參與方之間，還會圍繞PPP項(xiàng)目合作訂立一系列合同來確立和調(diào)整彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，共同構(gòu)成PPP項(xiàng)目的合同體系。因此，我國PPP項(xiàng)目合同相關(guān)法律關(guān)系的確立和調(diào)整依據(jù)，主要是現(xiàn)行的民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法和社會法，包括《民法通則》、《合同法》、《預(yù)算法》、《政府采購法》、《公司法》、《擔(dān)保法》、《保險法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《民事訴訟法》、《仲裁法》、《行政訴訟法》、《會計法》、《土地管理法》、《建筑法》、《環(huán)境保護(hù)法》等。 PPP項(xiàng)目兼具長期性、復(fù)雜性與多樣性，項(xiàng)目所處地域、行業(yè)、市場環(huán)境等情況的不同，各參與方合作意愿、風(fēng)險偏好、談判能力等方面的差異，最終表現(xiàn)為合同內(nèi)容上的千差萬別。 4 目 錄 第一章 總 則 1 第一節(jié) PPP項(xiàng)目主要參與方 1 第二節(jié) PPP項(xiàng)目合同體系 5 第二章 PPP項(xiàng)目合同的主要內(nèi)容 12 第一節(jié) PPP項(xiàng)目合同概述 12 第二節(jié) 引言、定義和解釋 16 第三節(jié) 項(xiàng)目的范圍和期限 18 第四節(jié) 前提條件 21 第五節(jié) 項(xiàng)目的融資 26 第六節(jié) 項(xiàng)目用地 28 第七節(jié) 項(xiàng)目的建設(shè) 33 第八節(jié) 項(xiàng)目的運(yùn)營 38 第九節(jié) 項(xiàng)目的維護(hù) 46 第十節(jié) 股權(quán)變更限制 49 第十一節(jié) 付費(fèi)機(jī)制 54 第十二節(jié) 履約擔(dān)保 57 第十三節(jié) 政府承諾 61 第十四節(jié) 保 險 64 第十五節(jié) 守法義務(wù)及法律變更 68 第十六節(jié) 不可抗力 71 第十七節(jié) 政府方的監(jiān)督和介入 75 第十八節(jié) 違約、提前終止及終止后處理機(jī)制 81 第十九節(jié) 項(xiàng)目的移交 88 第二十節(jié) 適用法律及爭議解決 93 5 第二十一節(jié) 合同附件 97 第三章 不同付費(fèi)機(jī)制下的核心要素 102 第一節(jié) 政府付費(fèi) 102 第二節(jié) 使用者付費(fèi) 112 第三節(jié) 可行性缺口補(bǔ)助 117 第四章 不同行業(yè)下的特定條款 119 第一節(jié) 公共交通項(xiàng)目 119 第二節(jié) 公用設(shè)施項(xiàng)目 125 第三節(jié) 社會公共服務(wù)項(xiàng)目 133 1 第一章 總 則 第一節(jié) PPP項(xiàng)目主要參與方 PPP項(xiàng)目的參與方通常包括政府、社會資本方、融資方、承包商和分包商、原料供應(yīng)商、專業(yè)運(yùn)營商、保險公司以及專業(yè)機(jī)構(gòu)等。 二、 社會資本方 本指南所稱社會資本方是指與政府方簽署PPP項(xiàng)目合同的社會資本或項(xiàng)目公司。但在PPP實(shí)踐中，社會資本通常不會直接作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體，而會專門針對該項(xiàng)目成立項(xiàng)目公司，作為PPP項(xiàng)目合同及項(xiàng)目其他相關(guān)合同的簽約主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體實(shí)施。 三、 融資方 PPP項(xiàng)目的融資方通常有商業(yè)銀行、出口信貸機(jī)構(gòu)、多邊金融機(jī)構(gòu)（如世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等）以及非銀行金融機(jī)構(gòu)（如信托公司）等。一般而言，承包商要承擔(dān)工期延誤、工程質(zhì)量不合格和成本超支等風(fēng)險。 五、 專業(yè)運(yùn)營商（部分項(xiàng)目適用） 根據(jù)不同PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式的特點(diǎn)，項(xiàng)目公司有時會將項(xiàng)目部分的運(yùn)營和維護(hù)事務(wù)交給專業(yè)運(yùn)營商負(fù)責(zé)。例如在燃煤電廠項(xiàng)目中，為了保證煤炭的穩(wěn)定供應(yīng)，項(xiàng)目公司通常會與煤炭供應(yīng)商簽訂長期供應(yīng)協(xié)議。同時，由于項(xiàng)目風(fēng)險一旦發(fā)生就有可能造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，因此PPP項(xiàng)目對保險公司的資信有較高要求。其中，PPP項(xiàng)目合同是整個PPP項(xiàng)目合同體系的基礎(chǔ)和核心。 其次，在合同履行階段，合同關(guān)系的傳導(dǎo)方向可能發(fā)生逆轉(zhuǎn)。PPP項(xiàng)目合同是其他合同產(chǎn)生的基礎(chǔ)，也是整個PPP項(xiàng)目合同體系的核心。 二、 股東協(xié)議 股東協(xié)議由項(xiàng)目公司的股東簽訂，用以在股東之間建立長期的、有約束力的合約關(guān)系。在這種情形下，政府與其他股東相同，享有作為股東的基本權(quán)益，同時也需履行股東的相關(guān)義務(wù)，并承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險。 三、 履約合同 (一) 工程承包合同。 由于工程承包合同的履行情況往往直接影響PPP項(xiàng)目合同的履行，進(jìn)而影響項(xiàng)目的貸款償還和收益情況。 根據(jù)PPP項(xiàng)目運(yùn)營內(nèi)容和項(xiàng)目公司管理能力的不同，項(xiàng)目公司有時會考慮將項(xiàng)目全部或部分的運(yùn)營和維護(hù)事務(wù)外包給有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)運(yùn)營商，并與其簽訂運(yùn)營服務(wù)合同。因此，項(xiàng)目公司應(yīng)優(yōu)先選擇資信狀況良好、管理經(jīng)驗(yàn)豐富的運(yùn)營商，并通過在運(yùn)營服務(wù)合同中預(yù)先約定風(fēng)險分配機(jī)制或者投保相關(guān)保險來轉(zhuǎn)移風(fēng)險，確保項(xiàng)目平穩(wěn)運(yùn)營并獲得穩(wěn)定收益。 在原料供應(yīng)合同中，一般會包括以下條款：交貨地點(diǎn)和供貨期限、供貨要求和價格、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和驗(yàn)收、結(jié)算和支付、合同雙方的權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任、不可抗力、爭議解決等。根據(jù)PPP項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制的不同，項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)的購買者可能是政府，也可能是最終使用者。其中，項(xiàng)目貸款合同是最主要的融資合同。本指南僅就PPP項(xiàng)目合同中所涉及的與融資有關(guān)的條款和內(nèi)容進(jìn)行了闡述，有關(guān)PPP項(xiàng)目融資的規(guī)范指導(dǎo)和系統(tǒng)介紹，請參見另行編制的PPP融資專項(xiàng)指南。 六、 其他合同 在PPP項(xiàng)目中還可能會涉及其他的合同，例如與專業(yè)中介機(jī)構(gòu)簽署的投資、法律、技術(shù)、財務(wù)、稅務(wù)等方面的咨詢服務(wù)合同。 一、 合同主體 PPP項(xiàng)目合同通常由以下兩方簽署： (一) 政府方。 (二) 項(xiàng)目公司。 除上述核心條款外，PPP項(xiàng)目合同通常還會包括其他一般合同中的常見條款，例如著作權(quán)