【正文】 節(jié)約財(cái)政資金方面效果非常明顯，但同時(shí)存在效率不高等問題。　　集中采購與分散采購相結(jié)合的組織形式，也就是集中采購與分散采購并存，發(fā)揮各自的優(yōu)勢。其弊端主要是，容易滋生官僚習(xí)氣，采購效率不高；難以滿足用戶多樣性的需求；采購周期較長等。集中采購機(jī)構(gòu)的職能是受采購人委托開展采購活動，實(shí)際上是一個(gè)代理機(jī)構(gòu)，不具備政府采購的行政管理職能。一個(gè)部門統(tǒng)一組織本部門、本系統(tǒng)采購活動，也稱為集中采購。其中，提高財(cái)政資金使用效益的方式很多，如采取公開招標(biāo)采購方式，通過競爭降低價(jià)格提高質(zhì)量。屬于中央預(yù)算的政府采購項(xiàng)目，其集中采購目錄由國務(wù)院確定并公布；屬于地方預(yù)算的政府采購預(yù)算項(xiàng)目，其集中采購目錄由省、自治區(qū)和直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布。目前，由于部門預(yù)算沒有向社會公開，供應(yīng)商掌握不到各個(gè)部門的預(yù)算情況，但可以事先向財(cái)政部門或者各部門的財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)詢問。二是要嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算開展采購活動，不得擅自改變資金用途，也不得超標(biāo)準(zhǔn)采購?！　☆A(yù)算是經(jīng)過法定程序批準(zhǔn)的資金計(jì)劃，具有法律效力。否則，采購人應(yīng)當(dāng)調(diào)整采購需求，或者調(diào)整本部門的支出預(yù)算，總之要自求平衡，按照采購合同約定履行付款義務(wù)。因此，經(jīng)常發(fā)生截留、挪用采購資金的行為，無預(yù)算采購、重復(fù)采購、盲目采購、超標(biāo)準(zhǔn)采購等現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致政府確定的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，采購質(zhì)量得不到保證，采購資金的使用效益低下，還容易滋生腐敗?！　≌少忢?xiàng)目必須按照人大批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。目前，我國正在改革預(yù)算編制方法，細(xì)化預(yù)算項(xiàng)目，實(shí)行部門預(yù)算制度，科學(xué)核定預(yù)算定額，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。　　政府采購資金主要來源于財(cái)政性資金，部門預(yù)算中就包含政府采購預(yù)算內(nèi)容。三是為了有效地全過程監(jiān)督政府采購行為，也必須要編制政府采購預(yù)算。明確政府采購要納入預(yù)算，政府采購活動應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照預(yù)算規(guī)定的用途和核定的金額執(zhí)行。消除地區(qū)封鎖，打破行業(yè)壟斷，建立全國政府采購大市場，破除政府采購市場分割的格局，要靠改革的深化和法制的健全，這需要一個(gè)時(shí)間過程。三是自本法實(shí)施后，要逐步打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，消除供應(yīng)商自由進(jìn)入各地區(qū)、各行業(yè)政府采購市場的障礙。這種局面極不利于全國政府采購市場的形成，限制了生產(chǎn)要素的自由流動，不能形成充分競爭，難以實(shí)現(xiàn)實(shí)行政府采購制度的目的。二是實(shí)行行業(yè)壟斷。由于在這個(gè)市場里，采購資金主要來自國家預(yù)算資金（納稅人繳納的稅金），按照財(cái)政收入取之于民、用之于民的原則，政府采購活動必須公開、公正、公平地開展，將政府采購形成的商業(yè)機(jī)會公平地給予每一個(gè)納稅人（包括供應(yīng)商），不得采取歧視性措施，剝奪他們應(yīng)有的權(quán)利。　　要理解本條的立法目的，首先要明確政府采購市場的含義?！　】杀日毡痉ㄒ?guī)定的貨物和服務(wù)的非招標(biāo)采購方式，規(guī)定政府采購工程實(shí)行非招標(biāo)的采購方式、程序及管理要求，全面規(guī)范政府采購工程的采購行為。財(cái)政部門要加強(qiáng)對工程建設(shè)資金使用的管理，要利用預(yù)算管理和支付手段等有利條件，督促政府采購工程采用招標(biāo)投標(biāo)方式，促進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)法的貫徹實(shí)施。政府采購的監(jiān)督管理環(huán)節(jié)與過程要多于和寬于招標(biāo)投標(biāo)。具體講，政府采購工程實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)的，在執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定的同時(shí)，要按照本法規(guī)定，嚴(yán)格預(yù)算管理，加強(qiáng)信息管理，如在政府采購監(jiān)督管理部門指定的媒體上公告有關(guān)信息，落實(shí)政府有關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會政策目標(biāo)，采購國內(nèi)貨物、工程和服務(wù)，加強(qiáng)采購合同管理，如采購合同按期提交政府采購監(jiān)督管理部門備案，支付采購資金，接受有關(guān)方面的監(jiān)督管理等。　　執(zhí)行中應(yīng)注意的問題　　自我國政府采購開始試點(diǎn)工作以來，政府采購工程在推行政府采購時(shí)，由于與招標(biāo)投標(biāo)法以及現(xiàn)行管理體制缺乏必要銜接，遇到的困難和問題很多，工作難以開展。這些規(guī)定說明，貨物和服務(wù)采用招標(biāo)采購方式的，可以執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定，但不是強(qiáng)制性的。因此，工程采購在執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)規(guī)定的同時(shí)，還要按本法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。招標(biāo)投標(biāo)法只能規(guī)范部分采購流程，不能規(guī)范其余環(huán)節(jié)，而其余環(huán)節(jié)也應(yīng)當(dāng)加以規(guī)范。　　按照政府采購制度的要求，對政府采購工程的規(guī)范，還要考慮到下列情況：一是工程采購項(xiàng)目全部采用招標(biāo)方式有困難，客觀上存在不必要招標(biāo)、來不及招標(biāo)、不能招標(biāo)等情況，但同樣應(yīng)有相應(yīng)的采購方式予以規(guī)范。 　　 政府采購工程還應(yīng)當(dāng)執(zhí)行本法規(guī)定。具體含義如下：　　 政府采購工程首先要執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定。按照我國的立法慣例，關(guān)于政府采購工程，本法有規(guī)定的應(yīng)當(dāng)執(zhí)行本法規(guī)定，本法沒有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定。因此，本條的立法目的是專門解決政府采購工程招標(biāo)投標(biāo)與招標(biāo)投標(biāo)法的關(guān)系。為了避免在招標(biāo)投標(biāo)上發(fā)生矛盾和不銜接，有必要在本法中對此作出專門規(guī)定。要將公開招標(biāo)作為主要采購方式，采購過程和各項(xiàng)采購決定都要做到公開透明，從根本上消除暗箱操作行為。這種格局難以實(shí)現(xiàn)公平競爭，也妨礙了充分競爭，阻礙了全國政府采購大市場的形成和發(fā)展，限制了政府采購制度優(yōu)越性的發(fā)揮。本法實(shí)施后，采購人要嚴(yán)格按照本法規(guī)定，采購國內(nèi)貨物、工程和服務(wù)。根據(jù)WTO的規(guī)則以及國際慣例，政府采購市場開放是對等的，不是單邊開放。堅(jiān)持誠實(shí)信用原則，能夠增強(qiáng)公眾對采購過程的信任。 　　誠實(shí)信用原則。公正原則要求政府采購要按照事先約定的條件和程序進(jìn)行，對所有供應(yīng)商一視同仁，不得有歧視條件和行為，任何單位或個(gè)人無權(quán)干預(yù)采購活動的正常開展。公平競爭是指政府采購的競爭是有序競爭，要公平地對待每一個(gè)供應(yīng)商，不能有歧視某些潛在的符合條件的供應(yīng)商參與政府采購活動的現(xiàn)象，而且采購信息要在政府采購監(jiān)督管理部門指定的媒體上公平地披露。　　公平原則是市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要法則，是政府采購的基本規(guī)則。公開透明要求政府采購的信息和行為不僅要全面公開，而且要完全透明。在這些原則中，公平競爭是核心，公開透明是體現(xiàn)，公正和誠實(shí)信用是保障。目前我國尚未簽署WTO《政府采購協(xié)議》，也未與其他任何國際組織或國家簽署有關(guān)政府采購市場開放的多邊或雙邊協(xié)議、協(xié)定或條約。其中，國民待遇原則是指締約國之間相互保證給以對方的自然人（公民）、法人（企業(yè)）在本國境內(nèi)享有與本國自然人、法人同等的待遇。　　在法律中明確政府采購的原則是國際慣例。要通過實(shí)際效果，增強(qiáng)推行政府采購的吸引力，帶動其他采購機(jī)構(gòu)尤其是國有企業(yè)自覺按照本法精神開展采購活動，為盡快修改本法、全面規(guī)范政府采購行為創(chuàng)造條件。因此，除預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金外，還有哪些資金屬于財(cái)政性資金，可由省級以上財(cái)政部門根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定和財(cái)政管理體制作出具體規(guī)定。還有些項(xiàng)目如課題研究等，采購主體是政府機(jī)構(gòu)，但由企業(yè)承辦，也應(yīng)當(dāng)受本法規(guī)范。如政府采購工程，原來都是由有關(guān)部門自行采購，自規(guī)定工程項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目法人制后，大多數(shù)政府工程項(xiàng)目改由法人承辦?！　?要依法界定政府采購項(xiàng)目。國際慣例中的采購方式更為豐富，包括BOT等。　?、?在國際慣例中，限額標(biāo)準(zhǔn)的功能不是確定法律適用范圍的標(biāo)準(zhǔn)，通常是用來區(qū)分招標(biāo)與不招標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)。 　?、?采購項(xiàng)目的金額是界定政府采購項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)之一。國際慣例中資金來源不作為標(biāo)準(zhǔn)。由于我國還處于市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)完善階段，政府職能事權(quán)劃分尚不清晰，政府行為和市場行為界定不清，適用范圍也就難以明確界定。　　本法所稱服務(wù)，是指貨物和工程之外的采購項(xiàng)目。　　本條所稱貨物，是指各種形態(tài)和各種類型的物品，包括有形和無形物品（如專利），固體、液體或氣體物體，動產(chǎn)和不動產(chǎn)。三是采購的方式不僅是購買，還包括租賃、委托、雇用等?！　?采購形式范圍。前者實(shí)行集中采購，后者實(shí)行分散采購?！　“凑毡痉ㄒ?guī)定，采購人用財(cái)政性資金組織采購活動，是否適用本法，還要視具體項(xiàng)目而定。本法所稱的使用財(cái)政性資金的含義是“全部或部分用財(cái)政性資金進(jìn)行采購的”，即采購人的采購項(xiàng)目只要含財(cái)政性資金，都要執(zhí)行本法規(guī)定。按照本法規(guī)定，采購人按照本法規(guī)定開展采購活動的采購項(xiàng)目，其項(xiàng)目資金應(yīng)當(dāng)為財(cái)政性資金。本法規(guī)定的采購人不包括國有企業(yè)，主要是考慮到企業(yè)是生產(chǎn)經(jīng)營性單位，其購買行為在某種意義上屬于生產(chǎn)行為（為制造某產(chǎn)品而購買，不是消費(fèi)性的），其資金來源多元化，企業(yè)作為市場主體應(yīng)當(dāng)按照市場規(guī)律自主經(jīng)營，所以，無論從理論上還是實(shí)際操作上都不宜將企業(yè)納入政府采購范圍。　　本法規(guī)定的采購人是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，不包括國有企業(yè)。三是對因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購，不適用本法。 　　 例外規(guī)定　　鑒于政府采購客觀上存在一些特殊情況，本法在確定適用范圍時(shí)，在其他條款中作了必要的例外規(guī)定。所以，一旦開放，其影響是全國性的，因此，必須統(tǒng)一規(guī)則，并適用于各級政府的政府采購當(dāng)事人。二是政府采購政策必須統(tǒng)一?！　「鶕?jù)第二條規(guī)定，在中華人民共和國境內(nèi)發(fā)生的政府采購活動，統(tǒng)一按照本法規(guī)定進(jìn)行。本法適用范圍排除了企業(yè)采購，但今后的發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)是與國際慣例相銜接。 　　本法在確定適用范圍時(shí)，充分借鑒了國際法有關(guān)規(guī)定，并結(jié)合我國實(shí)際作了研究。采購實(shí)體范圍主要指公共部門，這是確定政府采購范圍的前提條件。歐盟《政府采購指令》規(guī)定的適用實(shí)體范圍是指各成員的政府機(jī)構(gòu)和公用事業(yè)公司。從國際通行規(guī)定看，對政府采購一直沒有一個(gè)通用的定義，通常是用法律形式確定依法規(guī)范的范圍。同時(shí)可以延長利用采購手段保護(hù)國內(nèi)企業(yè)的時(shí)間。持寬范圍的意見是，不僅包括貨物和服務(wù)采購，還要包括工程采購?！　∶鞔_法律的調(diào)整范圍，是本法最基本、最重要，也是最核心的內(nèi)容，它直接涉及本法的適用范圍和管理力度。本法所稱貨物，是指各種形態(tài)和種類的物品，包括原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等。 　　　　適用范圍 　　本法第二條對此作出了規(guī)定，即在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行的政府采購適用本法。同時(shí)，為懲處腐敗提供了法律依據(jù)和手段?！　∮捎谡少忢?xiàng)目多，規(guī)模大，其采購合同成為各供應(yīng)商的競爭目標(biāo)，所以，在具體采購活動中，經(jīng)常出現(xiàn)采購人將政府行為與商業(yè)行為混淆的現(xiàn)象。而其他當(dāng)事人因有求于采購機(jī)構(gòu)，處于被動地位?！　≌少彯?dāng)事人的合法權(quán)益?！　?維護(hù)國家利益和社會公共利益。國際經(jīng)驗(yàn)表明，實(shí)行政府采購后，采購資金的節(jié)約率一般都在10%以上，其中工程項(xiàng)目的節(jié)支幅度最高，有的項(xiàng)目達(dá)到了50%?！　?提高政府采購資金的使用效益。政府采購資金都是財(cái)政性資金，采購過程實(shí)際上是財(cái)政支出的使用過程，從硬化預(yù)算約束，加強(qiáng)財(cái)政支出管理，提高財(cái)政資金使用效益的要求出發(fā)，必然要求采購行為規(guī)范。如果缺乏法律規(guī)范和剛性約束，則這種雙重性在實(shí)際采購中常常被混淆，所以出現(xiàn)了一些部門憑借手中的權(quán)利，凌駕于市場規(guī)則之上，從而損害了正常的市場秩序和政府采購制度?！　∫?guī)范政府采購行為是建立我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和依法行政機(jī)制的需要?！　∥覈ㄟ^政府采購的立法，將政府采購納入法制化管理，維護(hù)政府采購市場的競爭秩序，并依法實(shí)現(xiàn)政府采購的各項(xiàng)目標(biāo)，最終建立起適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要并與國際慣例接軌的政府采購制度。實(shí)踐表明，推行政府采購制度在提高財(cái)政支出管理水平、節(jié)約財(cái)政資金、規(guī)范政府采購行為、促進(jìn)廉政建設(shè)等方面效果比較顯著。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府采購是通過計(jì)劃進(jìn)行管理。雖然在政府采購立法宗旨的表述上不盡相同，但基本精神和內(nèi)容是一致的?！　∫?guī)定立法宗旨是立法的基本要求，每部法律都有其特定的立法目的。著眼于政府采購的本質(zhì)意義并結(jié)合不斷發(fā)展的實(shí)踐，盡可能準(zhǔn)確、全面地解釋立法宗旨和含義，并針對具體實(shí)施提供可供借鑒的國際國內(nèi)成功經(jīng)驗(yàn)?！　≌少彿▽ξ覈少徶贫鹊慕⒁约罢少徆ぷ髯鞒隽吮容^全面的規(guī)定，但這些規(guī)定主要是框架性和原則性的，必須準(zhǔn)確把握其精神和具體含義才能正確地貫徹實(shí)施。實(shí)施的前提是知法，只有知法才能更好地執(zhí)法和守法。隨著政府采購工作的深入開展、迫切需要通過立法予以進(jìn)一步推動和規(guī)范。我國自1996年開展政府采購試點(diǎn)工作以來，推行政府采購在加強(qiáng)財(cái)政支出管理、提高財(cái)政支出使用效益以及促進(jìn)廉政建設(shè)等方面均起到了積極作用，取得較好效果?！　》芍卦趯?shí)施。政府采購的各當(dāng)事人也要認(rèn)真學(xué)習(xí)政府采購法，增強(qiáng)依法參加政府采購和依法保護(hù)自己合法權(quán)益的意識。同時(shí)，為了使讀者進(jìn)一步了解和認(rèn)識有關(guān)規(guī)定，還將立法過程中遇到的不同觀點(diǎn)和認(rèn)識作了介紹?！　×⒎康摹　∶鞔_制定本法的目的。從國際上看，凡是市場經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國家，政府采購的歷史就比較悠久，法律和制度就比較完善。我國與世界其他各國一樣，歷來就存在政府采購行為。為此，從1996年起，一些地區(qū)開始按照國際上通行做法開展政府采購試點(diǎn)工作，財(cái)政部也陸續(xù)頒布了《政府采購管理暫行辦法》等規(guī)章制度，以推動和規(guī)范政府采購試點(diǎn)工作。因此，迫切需要加強(qiáng)我國政府采購的立法工作。 　　 規(guī)范政府采購行為。政府從事管理時(shí)，是代表國家履行管理職責(zé)，而在采購交易時(shí)，作為采購的一方，又是市場的參與者。 　　規(guī)范政府采購行為也是提高依法理財(cái)水平的客觀要求。要通過這些規(guī)則，將政府采購納入法制化軌道，實(shí)行政府采購的法制化和規(guī)范化管理，改變原來政府采購行為無法可依、自由、分散、隨意采購的局面，有效解決或抑制現(xiàn)行采購中存在的各種問題和弊端，維護(hù)政府形象。推行政府采購制度，制定法律規(guī)范，就是使財(cái)政管理不僅重預(yù)算，也要重視支出分配及其使用，將財(cái)政監(jiān)督管理延伸到使用環(huán)節(jié)，從貨幣形態(tài)延伸到實(shí)物形態(tài)，增強(qiáng)財(cái)政履行分配職能的力度和水平，保證政府采購資金按預(yù)算目標(biāo)使用，做到少花錢，多辦事，辦好事，從而降低采購成本，提高財(cái)政資金的使用效益。因此可見，我國政府采購的潛力非常大，建立健全政府采購法制，可以充分發(fā)揮政府采購的積極效應(yīng)，有利于提高財(cái)政資金的使用效益。因此，要通過制定本法，將政府采購的政策性作用法律化，為政府發(fā)揮政府采購的宏觀調(diào)控作用、維護(hù)國家利益和社會公共利益提供法律依據(jù)和保障。但是，在實(shí)際工作中，由于采購人都是政府采購單位，處于強(qiáng)勢，容易出現(xiàn)政府采購人將政府行為和行政權(quán)限帶到交易活動中，個(gè)別采購人甚至受利益的驅(qū)動，出現(xiàn)欺詐、錢權(quán)交易、不按合同履約等行為，給一方或多方當(dāng)事人造成損失，造成事實(shí)上的不平等。 　　促進(jìn)廉政建設(shè)。政府采購納入法制范圍內(nèi)后，強(qiáng)化了對采購行為的約束力，增強(qiáng)了有效地抑制政府采購中各種腐敗現(xiàn)象滋生的可行性，進(jìn)而有助于上述措施和決定的落實(shí)，凈化交易環(huán)境，使政府采購成為名副其實(shí)的“陽光下的交易”，從源頭上抑制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，促進(jìn)廉政建設(shè)。在實(shí)踐中，各個(gè)方面的行為必須做到有利于立法宗旨的實(shí)現(xiàn)，本法中有規(guī)定的要按照規(guī)定執(zhí)行，本法中沒有規(guī)定或者規(guī)定不夠明確的，在采取具體措施時(shí)不得違背