【正文】 主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)彌補稅費改革帶來的地方財政缺口。今年取消農業(yè)稅造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更加雪上加霜，沒有足夠的資金來履行社會公共職能，直接影響到農村公益事業(yè)的長足發(fā)展。一方面在上級轉移支付力度不夠的情況下，原缺口不僅沒有縮小，而且加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難，影響鄉(xiāng)級政權其他職能的履行；另一方面教師未來工資標準提高的負擔也有可能累加在鄉(xiāng)財政，所以鄉(xiāng)財政的困難可能更大。實際上中小學危房改造的支出現(xiàn)狀，基本上是由縣、鄉(xiāng)，甚至村共同負責。顯性債務有銀行存款、農金會或其他基金貸款、統(tǒng)籌中借款和其他；隱性債務一般有欠發(fā)工資。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的成因主要是①分稅制下“財權上收，事權下移”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸沉淀了大量債務；②要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成自上而下的各種達標升級和“一票否決”任務而不得不加重農民負擔，高息借貸；③個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負責人為了得到升遷或保住烏紗帽，不顧本身條件，超越財政承受能力，大興木土，搞一些所謂的“政績工程”、“形象工程”，以致債臺高筑。取消農業(yè)稅后，如果沒有上級大力度的轉移支付，債務更是無法化解。國家與農民之間的分配關系：由“多取少予”轉為“多予少取”改革以前，國家通過統(tǒng)購統(tǒng)銷、價格剪刀差等政策從農業(yè)攫取剩余，來支持勞動力低成本下的工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，這一時期，國家與農民的分配關系表現(xiàn)為“多取少予”。③“兩工”，即義務工和積累工，是農民以勞務的形式向鄉(xiāng)村政府和組織提供的社會負擔。在改革后很長一段時期里，財政體制、行政管理體制、考核機制等的不完善以及中央財政轉移支付制度建設滯后等，使改革前固有的公共產品和服務供給上城鄉(xiāng)二元結構和差距得以延續(xù)甚至強化。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善和公共財政制度的不斷健全，轉移支付制度不斷調整和完善，以實現(xiàn)公共服務均等化目標的轉移支付比重不斷提高。改革以來，在彌補縣鄉(xiāng)財政缺口方面一直沒有建立起有效的、穩(wěn)定的制度安排，盡管近年來中央財政明顯加大了對農村的轉移支付。現(xiàn)行政府層級間行政管理體制的一個重要特征是上級政府對下級政府具有強制性的行政權威，政府層級間的關系通過領導人任命制等制度表現(xiàn)為強烈的領導與被領導關系，即便是具有自治性質的村級組織也是如此。不完善的政府層級間行政管理體制是導致改革以來農民負擔長期居高不下、制度外財政膨脹、鄉(xiāng)村債務規(guī)模擴大、農村公共產品和服務供給不足與過度供給并存，等等問題的重要原因之一?！耙桓母铩保侵父母铿F(xiàn)行村提留征收使用辦法。云南省2002年選擇蒙自、江川、瀾滄三個縣做試點, 2003年全省推開。2005年，在全省范圍內全面免征農業(yè)稅及其附加，取消除煙葉以外的農業(yè)特產稅，并對2003年已經收取的“三提五統(tǒng)”進行全面清退，對農民各種稅費尾欠暫緩征收?！叭∠?，是指取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農村教育集資等專門向農民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資；取消屠宰稅；取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務工。上級政府或行政部門往往利用其行政權威，通過各種方式和手段強制性地表示上級政府和領導人的政策偏好或政策目標，而在要求下級政府完成各項任務的同時，上級政府往往并不給予相應的財政支持。改革后至1994年實行分稅制財政體制前，財政分權的程度不斷擴大，按地方財政收入占全部財政收入比重，分權程度已經達到了很高的水平。財政缺口的定義是居民對公共產品和服務需求的財政支出與財政資源之間的差額。同時，這種改善也得益于轉移支付制度的調整和完善。公共產品和服務的供給：從城鄉(xiāng)分割初步走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建國以來，我國長期實行的是城鄉(xiāng)分割并向城市傾斜的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，改革開放后的相當長時期里這種狀況并未得到根本改觀。改革以后，農民直接承擔的稅費包括：①農業(yè)稅、農業(yè)特產稅、屠宰稅等。由財政稅收制度所反映的國家與農民之間的分配關系由“多取少予”轉變?yōu)椤岸嘤枭偃　?，公共產品和服務供給由城鄉(xiāng)分割初步走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。我國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府45462個，全國每四○個農民養(yǎng)活一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，平均為1：40，可見財政負擔的沉重。據(jù)國家統(tǒng)計局抽樣調查，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債2000—2200億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)400萬元。鄉(xiāng)村債務負擔沉重，化解的難度增大鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債是當前全國農村面臨的突出問題。取消農業(yè)稅前這些開支實際上已經難以調減，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負擔，現(xiàn)在沒有了農業(yè)稅，缺口立刻呈現(xiàn)，資金更是沒有了著落。農村義務教育經費嚴重不足為了解決教師工資的按時足額發(fā)放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校教師工資從2001年起直接由縣財政通過教師工資專戶統(tǒng)一進行，這有效解決了教師工資的拖欠問題，但并未解決基礎教育投入不足的問題。而當前縣級財政又普遍困難，難以擠出財力安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移支付，由于受到財力約束，制約了基層政權功能的有效發(fā)揮，也影響到了政府工作的主動性和積極性。農村稅費改革取消了“非規(guī)范收入”，再加上政策內的減收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政勢必留下較大的資金缺口。據(jù)河南省調查了解，農村稅費改革以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的常規(guī)收入一般是三部分：一是財政部門收取的農業(yè)稅費部分，主要以農業(yè)稅為主體；二是地稅收入，包括地方工商稅收和企業(yè)所得稅，個人所得稅等；三是國稅收入（增值稅）的留存部分。學校經費捉襟見肘，義務教育投入不足農村學校實行了“一費制”，取消了教育集資，使得農村教育基礎性工作所需資金投入嚴重不足?；鶎邮杖肷跷?，機構正常運轉困難大部分鄉(xiāng)村集體財力微薄，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只剩下為數(shù)極少的工商稅，取消了原先納入財政預算和財政財務開支的稅費項目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力極少。三、存在的問題任何改革都不是一帆風順的。2004年3月5日，溫家寶同志在全國人大二次會議開幕的時候作政府工作報告中談到2004年的主要任務時說，要鞏固和加強農業(yè)基礎地位，實現(xiàn)農民增收和農業(yè)增產。“農村稅費改革”政策的出臺規(guī)范了對農民的征稅，為“減輕農民負擔”做了制度性的保證。大多數(shù)農民知道中國目前有“農村稅費改革”這項措施，并對農村稅費改革的內容有一定了解。農村稅費改革的主要內容概括為：“三個取消，兩個調整，一項改革”三個取消是：取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費、農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資，取消屠宰稅，逐步取消勞動積累工和義務工。在此基礎上，分類處理，逐步化解。在項目實施過程中，要有村民代表直接參與管理監(jiān)督，財務開支和勞務使用情況及時向村民公布。二是國家要繼續(xù)加大對農村的財政轉移支付力度，確保鄉(xiāng)村基層組織正常運轉。，加大財政轉移支付力度。農村稅費改革取消村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌和教育集資后，鄉(xiāng)村兩級失去償還債務的資金來源，償債能力明顯削弱，加上財政轉移支付補助資金不足，鄉(xiāng)村債務化解困難，個別地方甚至逐年增加。如有的村外出勞力多，村民會議或村民代表會議難以召集；有的村會議開成了，但因意見不統(tǒng)一，方案難以通過；也有的村即便“議”成了，資金也難以收齊，影響農村公共事業(yè)發(fā)展。稅費改革后，財政轉移支付資金有限，村干部報酬、辦公等經費明顯不足，一些集體收入薄弱的村，村干部報酬無法完全兌現(xiàn)，正常的辦公費用開支也無法保證。一是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）機構正常運轉問題突出。，是我國農村繼土地制度改革、實行家庭承包經營之后的又一重大改革，是黨中央、國務院從根本上減輕農民負擔、規(guī)范分配關系，加快解決“三農”問題做出的重大決策。在現(xiàn)行行政管理體制下，下級政府的實際可支配財力以及支出職責基本上由上級政府確定，這就非常容易導致下級政府收入與支出之間的背離，下級政府的支出職責常常超出其財力，政府層級越低，這種背離的程度越大，很難按公共財政的原則來配置政府間的支出職責。（四）財政體制：受制于政府層級間行政管理體制改革前，我國基本上采取的是“統(tǒng)收統(tǒng)支”集權型的財政體制。（三）縣鄉(xiāng)財政缺口的彌補：缺乏有效、穩(wěn)定的制度安排我國大多數(shù)農村地區(qū)財政資源匱乏，而且人口眾多、基礎薄弱以及對公共產品和服務的需求巨大，因此，作為為農村社會經濟發(fā)展以及農民提供公共產品和服務主要承擔者的縣鄉(xiāng)政府存在著嚴重的財政缺口。另一方面，農村公共產品和服務供給狀況改善的根本原因在于黨的執(zhí)政理念發(fā)生了重要變化，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的科學發(fā)展觀來制定社會經濟發(fā)展政策。④各種形式的集資、收費、攤派。改革初期，國家?guī)状未蠓忍岣咿r產品收購價格，統(tǒng)購統(tǒng)銷制度也逐步取消。三、對農村財稅制度改革以及若干問題的簡要評價在不斷的調整和改革中，我國已初步建立起與社會主義市場經濟制度相適應、體現(xiàn)構建和諧社會理念的農村財政稅收制度。農村稅費改革的主要內容概括為：“三個取消，兩個調整，一項改革”。同時，國家決定從2004年起取消除煙葉外的農業(yè)特產稅。農村稅費改革試點的一項重要內容就是對農業(yè)稅和農業(yè)特產稅進行調整。1994年，我國對稅收體制進行了重大改革，農林特產稅也進行了相應改革和調整，原農林特產稅與原產品稅和原工商統(tǒng)一稅中的農林牧水產品稅目合并，改為農業(yè)特產農業(yè)稅。這種變化表明，1994年以提高財政集中程度為特征的分稅制財政體制改革同樣波及到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在全國和地方財政中地位的變化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度建立后，財政規(guī)模不斷擴大。實行這一體制的主要目的是要提高中央財政占全國財政收入的比重，以此提高中央政府對經濟和社會發(fā)展的宏觀調控能力。~1993年：包干制財政體制為主1994年之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制基本上隨著中央與地方財政管理體制的變化而變化。從1983年開始，我國農村正式開始建立鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)財政的工作。1982年，全國人大《關于中華人民共和國憲法修正草案的報告》提出