【正文】 保（政府）BT項目投資建設合同（政府—BT項目公司）貸款擔保（項目投資方—銀行）設計協(xié)議（項目公司—設計單位）施工總承包合同（項目公司—施工單位）監(jiān)理協(xié)議（項目公司—監(jiān)理公司）回購承諾生效條件貸款協(xié)議（項目公司—銀行）圖31 施工二次招標型BT 模式 直接施工型BT 模式直接施工型BT 模式項目的運作方式：BT項目發(fā)起方通過法定程序(包括招投標和非招投標方式)選定項目投資方作為BT 項目主辦人，由項目投資方設立具有法人資格的BT項目公司并由其作為建設單位對BT 項目進行融資、建設和管理，但在選定投資方的同時，明確項目的主要施工任務由投資方（或其指定的下屬單位）承擔。該模式的運作與施工二次招標型BT 模式基本一致，差別在于一是施工承包商不用單獨招標；二是監(jiān)理由項目公司和業(yè)主共同委托管理或者直接由業(yè)主委托管理，而不是單獨由項目公司委托管理。②BT項目發(fā)起方直接和項目投資方簽署B(yǎng)T 投資建設合同及工程總承包合同，投資方不組建項目公司。施工同體型BT 模式適用于工程技術(shù)較為復雜、投資規(guī)模比較大，且要求業(yè)主具有一定的工程建設管理經(jīng)驗或資質(zhì)的工程項目。同年，上海市政府首先在延安中路高架橋干道西段項目采用了BT模式，該工程總投資10元億人民幣?！?這對BT融資建設模式給予了政策上的積極倡導。北京地鐵奧運支線是北京地鐵十號線的支線，是舉辦2008年奧運會配套公用設施的重點工程項目，也是通往2008年奧運會主會場及奧林匹克森林公園的主要交通通道。采用BT模式建設奧運支線是對現(xiàn)有建設管理體制的改革和創(chuàng)新，有利于逐步建立和完善工程建設管理的市場化競爭機制，有利于在地鐵項目建設中引進先進技術(shù)和管理方法，有利于提高項目運作效率和質(zhì)量，有利于改善政府投資公共項目的融資現(xiàn)狀。然而，由于承接項目過多，使得該企業(yè)資金周轉(zhuǎn)失靈，資金鏈斷裂，導致了幾家銀行同時追債上門的尷尬局面，同時，該企業(yè)也受到了侵吞國家資產(chǎn)的質(zhì)疑。作為新型的一種投融資建設方式，BT模式實現(xiàn)了基礎設施項目投資主體多元化，并拓寬了基礎設施項目建設的資金來源渠道，對我國加快建設和改善基礎設施起到了重要的推進作用。因此，缺少相關(guān)法律法規(guī)的約束和管制，使得我國BT項目在實際操作中缺乏規(guī)范性，也在一定程度上對我國建筑業(yè)市場的秩序造成影響。一種觀點認為，BT模式不同于帶資承包。二者都是政府將公共項目的特許建設權(quán)交付私營機構(gòu)，并由承包商墊資進行項目建設，工程完工后移交給政府。目前，大致存在三種說法：即政府所有權(quán)說，項目公司所有權(quán)說，非完全所有權(quán)說。非完全所有權(quán)說認為項目公司對項目資產(chǎn)的所有權(quán)是一種非完全意義上的所有權(quán)，其行使須受到政府的限制，例如項目公司除了可以直接對項目的融資貸款進行項目資產(chǎn)設定抵押外，無權(quán)進行項目租賃，也不具備將項目資產(chǎn)用作其他債務的抵押物等權(quán)利[4]。BT項目牽涉到的產(chǎn)權(quán)特許及交割問題，有關(guān)項目談判、簽約、履行及違約的仲裁與處理問題，外匯、利潤、稅收及其它條款、條件的執(zhí)行手續(xù)、渠道與擔保等問題，更強調(diào)專門的法律性。BT 模式的終極目的在于解決基礎和公用設施不足與財政公共建設資金短缺的矛盾，其實質(zhì)在于基礎設施和公用事業(yè)的民營化。對于政府投資項目而言，由于使用資金的財政性特征，都必須經(jīng)過必要的審批程序才能開始建設，項目法人制度、項目資本金制度、招投標制度、工程監(jiān)理制度的要求更加嚴格，以防止出現(xiàn)各種問題—這是由政府投資的特殊性及政府所扮演的角色所決定的。所以我們應當換一種思路來思考，力求選擇一種折中的方式解決這一問題，即“共同所有權(quán)”模式。 我國BT項目投資方的市場現(xiàn)狀對于BT項目的主要參與人——BT項目投資人而言，若同時具備資金優(yōu)勢與建設能力，往往更能通過BT建設融資模式獲得較高的項目建設及投資利潤。[4] 民營企業(yè)作為我國經(jīng)濟的重要組成部分，民營企業(yè)近年來在基礎設施建設領域發(fā)揮了重要作用。 外資企業(yè)由于BT項目擁有政府財政作為保障，投資收益比較穩(wěn)定，投資風險也相對較低，因此吸引了大量的國外資金投入到基礎設施項目建設當中。根據(jù)不同的需要、不同的角度，按不同的標準將風險進行分類，①按風險后果劃分可分為純粹風險和投機風險；②按風險來源劃分可分為自然風險、人為風險，其又可以細分為行為、經(jīng)濟、技術(shù)、政治和組織風險等；③按風險影響范圍劃分可分為局部風險和總體風險；④按風險后果的承擔者劃分可分為項目業(yè)主風險、政府風險、承包商風險、投資方風險、設計單位風險、監(jiān)理單位風險、供應商風險、擔保方風險和保險公司風險等；⑤按風險的可預測性劃分可分為已知風險、可預測風險和不可預測風險。面臨各種風險，如何在項目各個參與方之間合理分攤風險，進行有效的風險管理措施，是BT項目能否有效降低并規(guī)避風險的重要條件，合理分攤風險可以使各參建方在既定風險范圍內(nèi)實現(xiàn)自身利益最大化，也有利于平衡各參建方之間的利益關(guān)系，這也直接關(guān)系到項目能否順利完工。如表42表42 BT項目風險分攤的一般結(jié)果王守清,（BOT、PFI和PPP）[M].清華大學出版社. 風險政府投資方項目公司施工承包商銀行保險公司擔保公司政治風險國有化、取消、扣押、沒收√項目唯一性√√法律變更√√項目審批延誤√√政府無作為√√稅率提高√△政治不可抗力√政府中止特許合同√建造風險土地拆遷與補償△△成本超支△△√√√融資成本增加△△√工期和質(zhì)量風險△√√√承包商違約△√√√項目公司違約√√環(huán)境破壞√√√施工不可抗力√√經(jīng)濟風險通貨膨脹△△√√利率波動△△√√外匯兌換率或可兌換性√△△△法律風險設施出租權(quán)或名義權(quán)√√設施所有權(quán)√擔保、合同結(jié)構(gòu)√項目公司破產(chǎn)√√違反融資合同√√擔保或抵押權(quán)實施或生效√√代表承擔主要風險，△代表承擔部分風險，空格代表承擔較小風險 BT項目投資方的風險分析BT模式下，在投資方通過招投標取得BT項目特許承建權(quán)后，一般由項目投資方組建BT項目公司，作為獨立的法人主體負責項目的投融資和建設任務。[26] BT項目中，項目投資建設方主要承擔項目的融資風險、建設風險和回購風險；政府主要承擔項目的政治風險、經(jīng)濟風險以及法律風險等；項目的不可抗力風險如自然災害、動亂等風險則需要由政府和項目投資方共同承擔。 BT項目各階段的風險分攤情況BT項目的風險主要存在于以下幾個階段，即項目融資階段、項目建設階段、項目回購階段，在每個階段都會產(chǎn)生不同的風險，如融資階段面臨的融資風險，建設階段面臨的工程質(zhì)量風險、工程進度風險、成本超支風險，回購階段面臨的政府回購風險等，與此同時，還有一些風險是各個階段都不同程度存在的，如不可抗力風險、政治風險、金融市場風險等。目前，外資企業(yè)投資基礎設施項目主要通過債權(quán)（包括債券、股東借款、外資貸款等），以及股權(quán)（外商獨資、參股、優(yōu)先股等）投資方式。在市場主導資源配置的市場經(jīng)濟條件下，民營企業(yè)的運作更為靈活和高效，能夠及時把握市場動向，在項目設計、規(guī)劃、融資和施工中更具效率。目前國內(nèi)參與基礎設施BT項目投資的投資者，從其所有制性質(zhì)的不同可以分為以下三類：[4] 政府性投融資公司目前我國各地投資BT項目的投資人中主要包括各個城投公司、發(fā)展公司、國資公司等。在實際操作中，首先由政府立法統(tǒng)一配套，以法律形式對BT項目的共有模式做出能決定BT項目建設合同效力的規(guī)定，其次，結(jié)合項目本身的特點，設置一個對政府和項目公司兼顧的合同條款體系，并納入BT投融資合同的范文文本條款體系中加以推廣。（3）清晰界定BT項目所有權(quán)歸屬。按照現(xiàn)行的建設管理規(guī)定，任何一個項目的建設，包括政府投資項目，必須有一個合法的項目法人來承擔項目建設的責任，負責項目建設的全過程，擔負項目投融資、設計、建設等環(huán)節(jié)的任務，同時還必須按照相關(guān)的規(guī)定履行項目的審批、核準、備案等手續(xù)。尤其要規(guī)范投融資環(huán)節(jié)的法律行為，嚴格審定投融資主體的資格，規(guī)范主體的貸款、抵押、擔保、信托行為，防范金融風險；確立項目發(fā)起方、投資建設方、項目公司的法律地位；合理界定主辦方、投資建設方與施工相關(guān)單位間的法律關(guān)系，項目公司與施工相關(guān)單位之間的法律關(guān)系，項目公司與監(jiān)理單位間的法律關(guān)系，項目主辦方與監(jiān)理單位間的法律關(guān)系，投資建設方與監(jiān)理單位間的法律關(guān)系，監(jiān)理單位與施工相關(guān)單位間的法律關(guān)系，勘察設計中的法律關(guān)系?；A設施項目社會投資本身還是一種市場經(jīng)濟行為，只有明確的法律文本及相應的規(guī)定，才能公正、公平地表明經(jīng)濟活動所能擁有的條件，必須承擔的諸種風險，以及期望獲得的利潤、利益并予以公開保證，從而也才能真正吸引投資者。項目公司所有權(quán)說認為：項目資產(chǎn)在移交政府前，其所有權(quán)應當歸屬項目公司，這樣才能理順項目的權(quán)屬關(guān)系，便于項目公司進行投融資以及建設管理。（3）BT項目產(chǎn)權(quán)歸屬界定不清晰。與帶資承包的最大不同點在于，BT項目公司是以獨立法人的身份進行項目投融資和建設管理，并承擔相關(guān)項目風險，所以BT模式更加科學、規(guī)范、合理，并且在工程質(zhì)量、進度以及資金方面都更有保障。2006年1月4日，國家建設部、國務院發(fā)展改革委員會、財政部、中國人民銀行等四部委聯(lián)合出臺了《關(guān)于嚴禁政府投資項目使用帶資承包方式進行建設的通知》，在《通知》中已明確，采用BOT、BOOT、BOO方式建設的政府投資項目可不適用此《通知》，但是針對BT模式是否屬帶資承包方式卻沒有明確說明。由于BT模式的特殊性，即可實現(xiàn)“政府按揭”，這一定程度上扭曲了地方政府的政績觀，一些政府領導大搞“政績工程”和“形象工程”，對投資方的融資能力、施工資質(zhì)等級、承包經(jīng)驗等不加以嚴格審查，盲目地對城市基礎設施進行投資或隨意擴大建設規(guī)模。 BT模式存在的問題及解決途徑 存在問題（1）相關(guān)法律制度缺失。盡管BT模式已在我國公路、地鐵、污水處理等基礎設施領域得到了廣泛的應用，但是，由于相關(guān)法律法規(guī)的缺位，沒有一套成熟的操作管理辦法出臺，使得一些運作不規(guī)范的BT項目屢屢出現(xiàn)違反運作程序的違規(guī)操作，從而使得BT模式一度受到多方誤解甚至是遭到一些人士的詬病，給BT模式的健康發(fā)展帶來負面影響。通過采用BT融資模式，項目中標價格較概算價格降低20% 以上。在2003年，重慶華村嘉陵江大橋由重慶路橋股份有限公司承建，；2004年，涪陵烏江二橋由中鐵八局承建，；南京九華山隧道由中鐵八局承建，工程投資14億元人民幣；上海中環(huán)線(清西段)——銅川路高架工程由上海建工股份有限公司承建，；2005年，嘉興市由浦東建設一體化招標方式承建的嘉桐大道等。我國BT模式建設項目大規(guī)模出現(xiàn)于2000年以后，建設部2003年2月(建市「2003」30號)《關(guān)于培育發(fā)展總承包和工程項目管理企業(yè)的指導意見》第四條第七款提出：“提倡具備條件的建設項目，采用工程總承包、工程項目管理方式組織建設。如圖33回購承諾項目回購擔保（政府）BT項目投資建設合同（政府—BT項目投資方）施工總承包合同（政府—項目投資方）監(jiān)理協(xié)議（政府—監(jiān)理單位）設計協(xié)議（項目投資方—設計單位）貸款協(xié)議(項目投資方—銀行)圖33 施工同體型BT 模式 BT模式在我國的實踐 BT模式在我國基礎設施建設中的應用早在上世紀80年代，BT模式就廣泛應用于發(fā)達國家的城市基礎設施建設中。在這種模式下，項目投資建設方可以直接承擔施工任務以獲取施工利潤，并獲得比傳統(tǒng)意義上的BT 項目更高的投資回報，但為防止投資建設方通過控制監(jiān)理單位的方式在項目施工中獲取不正當利益，此模式中的勘察、設計和監(jiān)理單位一般都由項目業(yè)主委托，項目業(yè)主與項目管理機構(gòu)共同管理。由于項目管理機構(gòu)不具有法人資格，其既無資格辦理工程建設相關(guān)審批手續(xù)，也無資格與工程業(yè)主方單位簽訂合同。同施工二次招標的BT 項目相比，直接由其下屬單位承擔施工任務可以獲取更高的施工利潤，因而此種BT 模式應用較廣泛。施工二次招標型BT 模式適用于工程技術(shù)成熟、技術(shù)標準明確、投資規(guī)模較大，且發(fā)起方缺乏工程建設管理經(jīng)驗或能力的工程項目。②承接項目后，由BT項目投資方組建BT項目公司，并以BT項目公司為法人主體籌措項目建設資金，項目投資方需要向BT項目公司注入初始資金，一般比例占30%左右。BT項目融資的對象主要是一些非經(jīng)營性或準經(jīng)營性公共基礎設施，由于基礎設施投資額巨大，如果全部由政府出資，政府會出現(xiàn)資金緊張的情況，并且建設和使用效率低下，因此，政府通過更加靈活的方式和手段來解決其資金問題，即將民營資本引入基礎設施建設領域，利用政府良好的信用和資金償還能力吸引投資者投資公共基礎設施項目。如圖23項目確立階段項目招投標階段項目建設期項目移交和回購政府立項、招標企業(yè)考察項目，投標組建項目公司項目融資、建設簽訂BT合同業(yè)主驗收，支付回購款項目移交，收回成本和利潤圖23 BT融資模式流程圖 投資風險程度不同ABS項目的投資者一般為資本市場上的債券購買者，其數(shù)量眾多，這就極大地分散了投資的風險，使每一個投資承擔的風險相對較小，而且，這種債券還可以在二級市場上轉(zhuǎn)讓，具有較高的資信等級，這使得其在資本市場上風險較小，對投資者具有較大的吸引力。其實質(zhì)是將基于基礎設施或資產(chǎn)的現(xiàn)金流收入與原始權(quán)益人完全剝離，過戶給特設信托機構(gòu)(Special Purpose Vehicle ,