【正文】 益的經驗，以政策的形式固定下來，長期堅持下去。目前，草原生態(tài)補償機制建立的最大難點，在于草原生態(tài)補償資金的籌集。草原生態(tài)補償機制的建立，將有助于改變目前草原生態(tài)受益地區(qū)和群體，與草原生態(tài)保護地區(qū)和群體的利益不均衡的現狀，實現責權利一致的良性運做的草原生態(tài)治理目標。對于“可分撥資源”可通過明晰產權歸屬、健全環(huán)境產品市場來降低或去除資源環(huán)境產品的公共物品屬性，而對于“不可分撥資源”則可以通過調整相關生產關系和不同群體的利益，激勵環(huán)境資源產品和服務的供給以及限制某些稀缺資源的過度使用等等。對于那些不可分撥的資源，由于其巨大的外部性不能內部化，產權不容易被明晰，或者說這部分資源只能作為一個整體發(fā)揮其功能，可由國家采取公共支付的方式。 　　因此，從目前中國面臨的現實問題來看，建立統一的國家生態(tài)補償機制已經有了較好的政策法律背景，對于存在的政策法律的結構性短缺現象，首先是可以制定一個統一的實施生態(tài)補償機制的政策框架和實施規(guī)劃，其次是充分利用現有的法律政策嚴格實施生態(tài)補償機制，第三是在制定生態(tài)補償政策時，要尤為注意環(huán)境資源政策的公平、穩(wěn)定與適用與否，第四是在實施生態(tài)補償的過程中也要注意與以往環(huán)境法律政策的銜接，至少不能出現兩者在法律政策層面上的沖突。 中國生態(tài)補償機制與政策研究課題組沖國生態(tài)補償機制與政策研究[M]．北京：科學出版社，2007：114117中國很多地區(qū)的生態(tài)補償涉及到貧困地區(qū)人民的生活和經濟的發(fā)展問題，需要補償的地區(qū)往往是些欠發(fā)達地區(qū)，也是中國環(huán)境限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)，需要補償的對象也是這些地區(qū)生活的居民。 此外，對中國公民而言，一個重要的參與途徑即是對政府主導的生態(tài)補償購買模式的監(jiān)督。三、生態(tài)補償制度的實踐及其不足中國生態(tài)補償實踐最早開始于1983年云南省對磷礦開采征收覆土植被及其他自然環(huán)境破壞恢復費用，且由最初的消極被動的對生態(tài)破壞行為進行單純的罰款轉向積極主動地對生態(tài)環(huán)境保護和建設行為的激勵與協調。對為保護生態(tài)環(huán)境，退耕還林及農業(yè)特產品收入，在10年內免征農業(yè)特產稅。通過轉移支付，西部地區(qū)的財力大大增強。截止目前，全省共收繳草原植被恢復費3000萬元，為全省草原資源有效保護和破壞植被的及時恢復提供資金支持。但是這些法律都沒有制定規(guī)范的生態(tài)補償制度，很多新的生態(tài)管理和補償模式尚沒有形成制度。草原生態(tài)治理是一項系統工程，僅憑單一項目和工程不能從根本上解決草原生態(tài)保護與建設問題，必須形成政策、出臺制度，以整合各項資金，打破部門和地區(qū)分割，提高生態(tài)補償的效率。因此，建立健全和進一步完善我國草原資源生態(tài)補償法律機制刻不容緩。草原資源生態(tài)補償法律機制的構建需要在法律層面確定整體的生態(tài)補償制度，即制定整體的生態(tài)補償法?！眮砜疾欤幌氯矫鎯热荩罕Ｗo、治理我國生態(tài)資源；合理發(fā)展和利用生態(tài)資源；維護生態(tài)平衡。從國家管理機構設置來看, 林業(yè)有林業(yè)局, 水業(yè)有水利部, 農業(yè)有農業(yè)部, 而草業(yè)處于重復交叉管理地帶, 國家在生態(tài)建設與管理方面條塊分割自成體系的弊端在草地生態(tài)建設方面表現的最為明顯。而草原資源生態(tài)環(huán)境改善所帶來的收益由社會公眾所無償分享，生態(tài)受益人理應對草原資源生態(tài)環(huán)境的改善支付代價，所以作為補償主體具體包括生態(tài)受益產業(yè)、生態(tài)受益區(qū)域和全體生態(tài)受益的自然人。 具體指“發(fā)揮集中連片的規(guī)模優(yōu)勢, 選擇立地、交通等條件相對優(yōu)越的位置發(fā)展飼料業(yè)、草料業(yè)、畜產品加工業(yè)、技術信息服務業(yè)等, 采取‘以地養(yǎng)地’的方式。 　　對保護治理生態(tài)環(huán)境的補償包括對因保護環(huán)境所帶來的機會喪失應獲得的補償，如退耕還林還草的補償金。郭慧光．生態(tài)補償制度的探索[D]．環(huán)境科學與技術，2001．。而且，還要大力開展草原保護建設規(guī)劃，在保護草原生態(tài)環(huán)境的同時促進經濟的發(fā)展，維持農牧民的生存，使草原地區(qū)的生活生產水平有所提高，這才能從根本上對草原資源生態(tài)環(huán)境進行補償，同時也調動農牧民積極參與草原資源生態(tài)補償中，維護補償成果，保證草原地區(qū)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。”國家作為草原資源的所有權者，理應作為全社會代表或者公共利益的代表成為草原資源生態(tài)補償基金征收補償的對象。受委托的機構可以通過自己的管理與經營取得經濟收益回報, 但必須按國家要求將資金用到草原的生產、生態(tài)建設與發(fā)展上, 并且能取得相應的經濟回報。（三）推進完善家庭承包責任制，落實責任與補償到戶原則 　　草原資源生態(tài)補償應以國家和社會公眾共同承擔。并在此基礎上完善草原法律法規(guī)體系，加大法律法規(guī)實施力度。它應以生態(tài)中心主義和可持續(xù)發(fā)展倫理觀為基礎。同時維持相關群體的生活, 保護他們的積極性, 促進社會穩(wěn)定。目前，草原生態(tài)補償工作剛剛起步，在執(zhí)行過程中存在著補償標準偏低，補償方式有缺陷，補償對差異性問題考慮較少，牧民減畜的積極性不夠，牧區(qū)貧困面增大，以及工程期滿草原生態(tài)如何保護等現實問題。由于立法滯后，使草地利用、草地自然資源開發(fā)等具體工作缺乏補償依據；由于沒有法律支持，草原生態(tài)保護和建設資金籌資機制尚不健全，使得草原生態(tài)補償存在資金不足問題，特別是對具有重大草原生態(tài)服務價值的區(qū)域在資金投入上嚴重不足；由于政出多門，在草原管理上，沒有一部權威、公正的法律來規(guī)范各個行為主體的行為，在一定程度上造成環(huán)境管理的混亂和困難。目前，我國的生態(tài)立法落后于生態(tài)保護和建設的實踐，在處理各類生態(tài)問題時缺乏有效的制度支持。2007年，甘肅省明確規(guī)定：因工程建設和礦藏開采，征占用或使用草原的單位或者個人；在草原上從事地質勘測、修路、探礦、架設管線、建設旅游點、實彈演習、影視拍攝等活動的單位和個人,采集或者出售國家二級保護和地方重點保護草原野生植物的單位和個人，應當向草原監(jiān)督管理機構交納草原植被恢復費。退牧還草工程是我國最宏偉的草原生態(tài)保護建設工程，工程建設以中央投入為主。這些工程所需的糧食、種苗補助資金及現金補助，主要由中央財政支付。因此，加強對政府主導的生態(tài)購買模式的監(jiān)督不僅能夠提高公共購買模式的有效性，也是中國公民參與環(huán)境保護、參與國家和地方生態(tài)補償機制建立的重要途徑。例如，在中國西南的部分貧困地區(qū)，“退耕還林”的農民擔心八年補償期滿之后，失去林地生活來源沒有著落，有的農民不愿意變更土地使用權證。因此在這些地區(qū)建立生態(tài)補償機制可以借鑒國際上的市場補償模式，充分運用市場機制建立自組織的環(huán)境服務付費機制或在政府的主導下采取開放的市場貿易交易方式，這就要引導地方利益相關方公平參與到地方政府生態(tài)補償的自主實踐中，通過相關利益群體的調配建立補償的方式和額度。 　　 　　中國在生態(tài)補償方面有不少相關的法律政策規(guī)定，但這些規(guī)定都過粗，存在補償對象不明、補償標準過低等現象。因此，某種程度上說，中國的公有制結構更容易協調個體目標和集體目標的分歧，避免環(huán)境問題的產生。和“不可分撥的資源” 不可分撥資源：指其成本或收益不能完全歸屬其主人的資源，即資源在生產和消費的過程中存在明顯的外部性?，F在實施的草原生態(tài)治理項目，從工程效果看已成為全國性公共產業(yè)，但最大的問題是享受到草原生態(tài)服務功能的地區(qū)和人們卻并沒有為此支付費用，而廣大草原地區(qū)的人民為生態(tài)保護、經濟發(fā)展做出了貢獻，卻得不到應有的補償。從長遠來看，對解決草原生態(tài)治理的資金矛盾，維護天然草原的生態(tài)功能，促進牧區(qū)經濟、社會、生態(tài)協調發(fā)展具有重要意義。從表面上看，通過退牧還草等休整退化的草原3至5年就能使植被恢復。 中國生態(tài)補償機制與政策研究課題組．中國生態(tài)補償機制與政策研究[M]．北京：科學出版社，2007：2．2．功效建立草原生態(tài)補償機制的主要功效有兩個：一是為草原生態(tài)保護和建設提供強有力的政策支持，可以將現有草原生態(tài)治理工程、項目的有益內容和經驗，以政策的形式固定下來，建立草原生態(tài)治理穩(wěn)定的資金渠道。草原生態(tài)補償的內容主要包括四個方面：(1)對草原生態(tài)環(huán)境本身進行補償。這種指責是不公平的。更重要的是，草原的涵養(yǎng)水源、防風固沙、調節(jié)氣候等生態(tài)功能的損失，責任往往是劃分不清的。同理，草原牧區(qū)的煤鐵等礦藏的開采，破壞了植被，污染了水源，通過調整礦產品的價格，返還牧區(qū)，可以在一定程序上補償草原的生態(tài)損害。但是，在許多人看來，草原生態(tài)損害主要是由牧民對草場資源不適當利用造成的，牧民應承擔草原生態(tài)重建的責任并成為投資的主體。 5．從草原在全國、全世界的地位與優(yōu)勢來看，補償草原、保護草原也十分必要。 陳佐忠內