【正文】 營(yíng)該設(shè)施，通過(guò)向用戶收費(fèi)而收回投資實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)。在與公共部門簽訂的購(gòu)買合同中注明公益性的約束條款，受政府管理和監(jiān)怪永久BOOBuildOwn—Operate建設(shè)擁有經(jīng)營(yíng)私人部門投資、建設(shè)并永久擁有和經(jīng)營(yíng)某基礎(chǔ)設(shè)施，與公共部門簽訂的原始合同中注明保證公益性的約束條款，受政府管理和監(jiān)督永久PPP模式的五大關(guān)鍵問(wèn)題一、PPP模式在未來(lái)地方債扮演何種角色？43號(hào)文提供了新一屆政府對(duì)地方債務(wù)治理的框架，其中明確將逐步剝離地方融資平臺(tái)公司的政府融資職能，推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。根據(jù)43號(hào)文和《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》的規(guī)定推演，未來(lái)地方政府性債務(wù)主要由一般政府債、專項(xiàng)政府債和PPP債構(gòu)成。對(duì)于存量政府債務(wù)，在建工程確實(shí)沒(méi)有其他建設(shè)資金來(lái)源的，應(yīng)主要通過(guò)政府與社會(huì)資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。二、何謂PPP模式？PPP模式（PublicPrivatePartnership，即“公共部門私人企業(yè)合作”的模式）指的是公共部門通過(guò)與私人部門建立伙伴關(guān)系，共同提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，是20世紀(jì)90年代后出現(xiàn)的一種新的融資模式。從世界銀行對(duì)PPP的分類來(lái)看，主要包括外包類、特許經(jīng)營(yíng)類和私有化類。但從合作關(guān)系而言，BOT中政府與企業(yè)更多是垂直關(guān)系，即政府授權(quán)私企獨(dú)立建造和經(jīng)營(yíng)設(shè)施，而不是與政府合作，PPP通過(guò)共同出資特殊目的公司更強(qiáng)調(diào)政府與私企利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。PPP模式能緩解政府增量債務(wù)。政府部門雖需承擔(dān)新建項(xiàng)目部分融資工作，杠桿增加，但因項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)更有效率地運(yùn)營(yíng)所獲得的正的凈收益有助于消化存量債務(wù)。實(shí)際上，從上世紀(jì)80年代開(kāi)始，民間資本就已經(jīng)開(kāi)始參與了高速公路、電廠等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，緩解了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的困境。由于法律法規(guī)的修訂、頒布等，導(dǎo)致原有項(xiàng)目合法性、合同有效性發(fā)生變化，給PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)帶來(lái)不利影響，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目失敗和終止。政府決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)等因素，造成PPP項(xiàng)目審批程序過(guò)于復(fù)雜，決策周期長(zhǎng)，成本高。PPP項(xiàng)目通常與群眾生活相關(guān)，關(guān)系到公眾利益。地方政府為加快當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有時(shí)會(huì)與合作方簽訂一些脫離實(shí)際的合同以吸引民間資本投資。一些PPP項(xiàng)目，通常需要相應(yīng)的配套基礎(chǔ)設(shè)施才能運(yùn)營(yíng)，如污水處理廠需要配套的管線才能生產(chǎn)。在杭州灣跨海大橋建設(shè)未滿兩年時(shí)，相隔僅五十公里左右的紹興杭州灣大橋已準(zhǔn)備開(kāi)工，與杭州灣跨海大橋形成直接商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。五、PPP模式應(yīng)當(dāng)如何改進(jìn)？未來(lái)PPP債將在地方政府性債務(wù)模式扮演重要角色，如何趨利避害，以盡可能發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢(shì)至關(guān)重要。公共品與服務(wù)項(xiàng)目通常前期投資額高，回報(bào)周期長(zhǎng)，影響項(xiàng)目的因素多，收益不確定性大，私人部門在參與這些項(xiàng)目時(shí)會(huì)考慮進(jìn)入后的風(fēng)險(xiǎn)。政府部門對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)、法律變更的承受能力強(qiáng)，而融資、經(jīng)營(yíng)等風(fēng)險(xiǎn)，與企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)直接相關(guān)，根據(jù)項(xiàng)目具體情況在政府和私人部門之間分配風(fēng)險(xiǎn)，建立合理公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。如果私人部門從PPP項(xiàng)目獲得利潤(rùn)較低時(shí)，政府根據(jù)合同對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼以保證合作繼續(xù)，反之，若私人部門從PPP項(xiàng)目中獲得超額利潤(rùn)時(shí)，政府可根據(jù)合同控制其利潤(rùn)水平。中信集團(tuán)出資65%，北京城建集團(tuán)出資30%，美國(guó)金州公司出資5%，組成中國(guó)中信集團(tuán)聯(lián)合體。項(xiàng)目用地土地一級(jí)開(kāi)發(fā)費(fèi)用僅為1040元/平方米，而相鄰地段商業(yè)用地地價(jià)高達(dá)10000元/平方米，項(xiàng)目土地價(jià)格非常低廉。在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，限制北京市市區(qū)北部區(qū)域新建體育館或擴(kuò)建已有體育館，如確有需要新建體育館，北京市將與北京中信聯(lián)合體體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)有限公司協(xié)商，并按特許權(quán)協(xié)議對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償。為方便體育場(chǎng)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，北京市政府提供施工場(chǎng)地附近區(qū)域的必要配套基礎(chǔ)設(shè)施，以及其他可為方便體育場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的幫助。項(xiàng)目竣工后，北京中信聯(lián)合體體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)有限公司在30年特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)負(fù)責(zé)國(guó)家體育場(chǎng)賽會(huì)運(yùn)營(yíng)、維護(hù)工作，待運(yùn)營(yíng)期滿將國(guó)家體育場(chǎng)移交給北京國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司。2008年奧運(yùn)會(huì)期間，國(guó)家體育場(chǎng)承擔(dān)開(kāi)幕式、閉幕式、田徑比賽和足球比賽等重要賽事，奧運(yùn)會(huì)后可舉辦特殊重大賽事、各類常規(guī)賽事以及文藝演出和商業(yè)展示會(huì)等非競(jìng)賽項(xiàng)目。在PPP項(xiàng)目中，政府主要任務(wù)是監(jiān)管，對(duì)私人部門的利潤(rùn)進(jìn)行調(diào)節(jié)，代表公眾利益的同時(shí)保證私人部門能夠得到合理收益。通過(guò)立法等形式，對(duì)私人部門利益予以保障，方能吸引更多民間資本進(jìn)入。成功推廣PPP模式，促進(jìn)民間資本進(jìn)入公共品與服務(wù)領(lǐng)域，需要建立一個(gè)行之有效的保障機(jī)制。在這些缺點(diǎn)當(dāng)中，政府信用風(fēng)險(xiǎn)是最主要的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目收益無(wú)保障。在廉江中法供水項(xiàng)目中，政府與合作方簽訂的《合作經(jīng)營(yíng)廉江中法供水有限公司合同》中，政府承諾廉江自來(lái)水公司在水廠投產(chǎn)的第一年每日購(gòu)水量不少于6萬(wàn)立方米，但當(dāng)年該市自來(lái)水日消耗量?jī)H為2萬(wàn)立方米，合同難以執(zhí)行。如北京第十水廠由于成本上升需要漲價(jià)，但遭到來(lái)自公眾的阻力，政府為維持安定也表示反對(duì)漲價(jià)。在青島威立雅污水處理項(xiàng)目中，政府對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的了解和PPP模式的認(rèn)識(shí)有限，頻繁轉(zhuǎn)變對(duì)項(xiàng)目的態(tài)度導(dǎo)致合同經(jīng)長(zhǎng)時(shí)間談判才簽署。如江蘇某污水處理廠采取BOT模式融資建設(shè)，在合同簽訂后頒布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回收項(xiàng)目有關(guān)問(wèn)題的通知》，外方投資者被迫與政府重新協(xié)商投資回報(bào)率。亓霞、柯永建和王守清在中國(guó)軟科學(xué)上發(fā)表的《基于案例的中國(guó)PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析》系統(tǒng)性總結(jié)了導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗的幾個(gè)原因。PPP在項(xiàng)目初期已實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配，政府承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)，減少了私人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，降低了項(xiàng)目融資難度，有助于項(xiàng)目融資成功。PPP模式能夠消化政府存量債務(wù)。BOT優(yōu)點(diǎn)在于政府最大可能的避免了項(xiàng)目的投資損失，缺點(diǎn)是投資風(fēng)險(xiǎn)大，私營(yíng)資本可能望而卻步，且不同利益主體的利益不同，單方面利益最大化的納什均衡并非全社會(huì)最優(yōu)。BOT即建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓，是指政府授予私營(yíng)企業(yè)一定期限的特許專營(yíng)權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)某公用基礎(chǔ)設(shè)施，在規(guī)定的特許期限內(nèi)，私人企業(yè)可以向基礎(chǔ)設(shè)施使用者收取費(fèi)用，由此來(lái)獲取投資回報(bào)。這種融資形式的實(shí)質(zhì)是政府通過(guò)給予私營(yíng)公司長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)來(lái)?yè)Q取基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以解決政府的財(cái)政困境。一方面，2013年中國(guó)PPP項(xiàng)目的累計(jì)總投資為1278億美元，和同類型新興市場(chǎng)比有較大的差距。從43號(hào)文規(guī)定來(lái)看，對(duì)于新增政府債務(wù)，推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。在融資政策的基礎(chǔ)上，財(cái)政部擬采取公司制PE形式設(shè)立中央財(cái)政PPP融資支持資金，為PPP項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、準(zhǔn)備階段和融資過(guò)程提供資金支持。公共部門再將該設(shè)施以一定的費(fèi)用回租給私人部門，20～25年DBFODesignBuild—FinanceOperate設(shè)計(jì)建造投資經(jīng)營(yíng)DBFD是英國(guó)PFI架構(gòu)中最主要的模式，在該模式中，私人部門投資建設(shè)公共設(shè)施，通常也具有該設(shè)施的所有權(quán)。MOperationamp?！　煞N模式都是通過(guò)簽訂特許權(quán)協(xié)議使公共部門與私人企業(yè)發(fā)生契約關(guān)系的。但在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)狀況或服務(wù)提供過(guò)程中受各種因素的影響，項(xiàng) 目盈利能力往往達(dá)不到私營(yíng)合作方的預(yù)期水平而造成較大的營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)。私營(yíng)合作方可能獨(dú)自承擔(dān)此類風(fēng)險(xiǎn)，如果債務(wù)由公共部門或融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供了擔(dān)保，則公共部門和融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)也可分擔(dān)部分財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。政府可以通過(guò)承諾固定的外匯匯率或確保一定的外匯儲(chǔ)備以及保證堅(jiān)挺貨幣 (如美元)的可兌換性與易得性承擔(dān)部分匯率風(fēng)險(xiǎn)，這樣私營(yíng)合作方的匯率風(fēng)險(xiǎn)將大為降低，在其它條件(盈利預(yù)期等)相同的情形下 ，項(xiàng)目對(duì)民營(yíng)部門的吸引力增強(qiáng)。匯率風(fēng)險(xiǎn)是指在當(dāng)?shù)孬@取的現(xiàn)金收入不能按預(yù)期 的匯率兌換成外匯。因此當(dāng)政策缺乏一定穩(wěn)定性時(shí)，私人投資方必然要求更高的投資回報(bào)率作為承擔(dān)更高政策風(fēng)險(xiǎn)的一種補(bǔ)償 。政策風(fēng)險(xiǎn)。運(yùn)營(yíng)期間，項(xiàng)目公司還將收回投資和適當(dāng)?shù)睦麧?rùn)，以歸還貸款，支付運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、政府稅收及股東分紅等。特許權(quán)協(xié)議簽訂并得到政府批準(zhǔn)后，由民間資本申請(qǐng)成立項(xiàng)目公司，在這個(gè)階段，凡是直接或間接涉及該項(xiàng)目的參與者之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，都必須以合同或協(xié)議的方式得到最后的確認(rèn)與固定。與政府部門一起共同參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的選擇、確認(rèn)、技術(shù)設(shè)計(jì)及可行性分析等項(xiàng)目前期工作，充分發(fā)揮民間資本的優(yōu)勢(shì)，雙方共同確定風(fēng)險(xiǎn)的分配方案。PPP模式基本運(yùn)作流程圖從圖中，我們可以看出，PPP項(xiàng)目的基本運(yùn)作流程包括選擇項(xiàng)目合作公司、確立項(xiàng)目、成立項(xiàng)目公司、招投標(biāo)選擇民間資本及項(xiàng)目融資、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、項(xiàng)目移交等階段。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，項(xiàng)目公司每年都應(yīng)對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)成本進(jìn)行預(yù)算，列出成本計(jì)劃，對(duì)于成本超支或效益提高，有相應(yīng)的獎(jiǎng)罰措施。向PPP模式提供貸款的金融機(jī)構(gòu)主要是國(guó)際金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行、信托投資機(jī)構(gòu)等。PPP項(xiàng)目公司PPP項(xiàng)目公司是PPP項(xiàng)目的具體實(shí)施者，由政府和民間資本聯(lián)合組成，負(fù)責(zé)項(xiàng)目從融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)，運(yùn)營(yíng)到項(xiàng)目最后的移交等全過(guò)程的運(yùn)作。這就是PPP模式能夠成功應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的一個(gè)關(guān)鍵