【正文】 最大化為唯一目標(biāo)的基金投資戰(zhàn)略，額外地加入了建筑公共住宅、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)甚至促進(jìn)投資人政治目的實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)投資政策?！?現(xiàn)收現(xiàn)付制下的社保基金投資股票現(xiàn)收現(xiàn)付制下的社?；鸩荒苓M(jìn)入股市，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)基本原則 鄭秉文、胡云超：《英國(guó)養(yǎng)老制度市場(chǎng)經(jīng)改革對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的影響》，載《中國(guó)人口科學(xué)》，2004第2期。 英國(guó)是社會(huì)保障私有化進(jìn)程比較快的國(guó)家，但作為英國(guó)第一支柱的“國(guó)家基本養(yǎng)金”和“收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老計(jì)劃”的繳費(fèi)收入，卻始終沒(méi)有從國(guó)家財(cái)政總儲(chǔ)備中單列出來(lái)予以獨(dú)立投資于資本市場(chǎng)，美國(guó)的“聯(lián)邦社保信托基金”在其70年的歷史中，也始終沒(méi)有走進(jìn)資本市場(chǎng)。因?yàn)闆](méi)有意識(shí)到股票市場(chǎng)的價(jià)格是由經(jīng)濟(jì)力量來(lái)決定的，這些錢(qián)大部分被盲目用于阻止日經(jīng)道瓊斯指數(shù)下滑 科林美國(guó)學(xué)者約翰。在政府主導(dǎo)的作用下，日本社?；鸬耐顿Y管理始終圍繞著服務(wù)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，這一點(diǎn)體現(xiàn)在年金積立金的運(yùn)用上尤為突出。以日本為例，在20世紀(jì)50年代至60年代期間，日本經(jīng)濟(jì)尚處于起步階段時(shí)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施需要規(guī)模巨大的建設(shè)資金，為保證這種發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，政府控制了整個(gè)社會(huì)資金的再分配，將有限的公共資金集中起來(lái)投入到工業(yè)制造、道路、港口、教育、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方面來(lái)。但是由于制度慣性和利益關(guān)系的根深蒂固，政府主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制轉(zhuǎn)換并非易事。 但這種模式的缺陷也是明顯的：經(jīng)濟(jì)決策過(guò)程自上而下，政治因素干擾過(guò)大，易產(chǎn)生決策失誤和 “政經(jīng)勾結(jié)”的腐敗現(xiàn)象。Taker Doi and Takeo Hoshi, FILP: How Much Has Been Lost? How Much More Will Be Lost?, Paper presented at Conferencesat the NBER Conference on Structural Impediments to Growth in Japan, March 2002。 （寫(xiě)作始于2003年底，修改補(bǔ)充于2004年，最后定稿于2005年5月）課題組作者簡(jiǎn)介：鄭秉文，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，研究員房連泉，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院，博士研究生王新梅，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所，助理研究員，日本一橋大學(xué)博士 主要參考文獻(xiàn)：Eiji Tajika, The Public Pension System in Japan－The Consequences of Rapid Expansion, World Bank Institute，Paper No. 37203，2002。過(guò)多的國(guó)家干預(yù)，也是決策失誤和政治腐敗現(xiàn)象滋生與蔓延的重要原因，歷史上東亞模式的優(yōu)點(diǎn)是建立了一個(gè)權(quán)威的政府，有一個(gè)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，一支優(yōu)秀的公務(wù)員，同時(shí)還有一個(gè)比較得力的咨詢機(jī)構(gòu)和決策支持系統(tǒng) 孫煜揚(yáng)著：《誰(shuí)主沉浮—東亞模式演變之研究》，中國(guó)財(cái)經(jīng)出版社，2002年版，第67頁(yè)。但殊不知這是一種急功近利，目光短淺的投資方式，在經(jīng)歷了70年代和80年代大量的資金投入之后，進(jìn)入90年代年金積立金大量的呆壞賬開(kāi)始顯露出來(lái)。從而我們可以發(fā)現(xiàn)一種現(xiàn)象，即：在特定的歷史發(fā)展階段下，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展目標(biāo)需要的透因，使國(guó)家在社?；鹜顿Y的戰(zhàn)略決擇上產(chǎn)生誤導(dǎo)，錯(cuò)誤地將社保基金作為一種促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段，從而忽視了應(yīng)當(dāng)作為第一位的，即廣大養(yǎng)老金受益人的利益目標(biāo)。日本是東亞國(guó)家和地區(qū)中最早走上資本主義道路的國(guó)家之一，亦是東亞地區(qū)最早建立社會(huì)保障制度的國(guó)家之一，伴隨戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和快速發(fā)展，日本建立普遍性的社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)了“國(guó)民皆年金”，社會(huì)福利水平甚至可以與西歐國(guó)家相媲美。帕姆佩爾在他們于1993年問(wèn)世的著作《養(yǎng)老保險(xiǎn)比較分析》一書(shū)中，將解釋福利國(guó)家發(fā)展的各種理論歸納為工業(yè)制度分析法、社會(huì)民主主義分析法、新馬克思主義分析方法、新多元論分析法和國(guó)家中心主義分析法等5種理論方法，并對(duì)每一種分析方法的理論特征和準(zhǔn)確性作了分析和驗(yàn)證。日本在年金積立金在市場(chǎng)化投資運(yùn)作上一直采用比較謹(jǐn)慎的方式，但為了追求收益目標(biāo)，從1986年開(kāi)始將部分年金資產(chǎn)投資于資本市場(chǎng)，由于承擔(dān)資金運(yùn)作的年金福祉事業(yè)團(tuán)是厚生省內(nèi)部的養(yǎng)老經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，不是真正獨(dú)立的市場(chǎng)主體，盡管在投資管理上采用市場(chǎng)化的投資策略，并聘請(qǐng)外部的專家制定投資組合方案，但仍擺脫不了政府干預(yù)，長(zhǎng)期以來(lái)，在投資決策上執(zhí)行政府的意志，大部分資金以購(gòu)買(mǎi)債券、住宅投資等形式被政府借回用于公共項(xiàng)目的建設(shè)。 社?；鹑胧袑?huì)導(dǎo)致政治目標(biāo)替代經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，政府投資的結(jié)果往往會(huì)使之陷入利益沖突之中，作為投資者和和資本所有者之間、作為社會(huì)保障受托人和作為社會(huì)福利監(jiān)管人之間的利益沖突 鄭秉文：《社?；鸩灰送顿Y股票》，載《上海社會(huì)保障》，2003年第19期。 社保基金投資運(yùn)營(yíng)的唯一目標(biāo)在于確保受益人的利益，而“社會(huì)投資”往往導(dǎo)致對(duì)這一目標(biāo)的偏離，一旦社?；鹜度肷鐣?huì)基礎(chǔ)設(shè)施、不動(dòng)產(chǎn)等公共建設(shè)領(lǐng)域，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長(zhǎng)、收益回報(bào)率低的特點(diǎn)將會(huì)嚴(yán)重影響到養(yǎng)老金資產(chǎn)的流動(dòng)性和投資收益，而且在體制不健全的情況下，社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)中存在的“爛尾樓”、“豆腐渣”工程還會(huì)使社?；鹗艿角治g，資產(chǎn)變?yōu)榇魤馁~。圖5：19552000年期間“財(cái)投計(jì)畫(huà)”貸款在各個(gè)領(lǐng)域的分配情況資料來(lái)源：Robert Palacios：Managing Public Pension Reserves　Part II: Lessons from Five Recent OECD Initiatives, World bank Social Protection Discussion Paper Series No. 0219，July 2002.社?；鹩糜凇吧鐣?huì)投資”的傾向在不同收入水平的許多地區(qū)和國(guó)家都不同程度地存在，雖然各個(gè)國(guó)家對(duì)這部分投資的使用在概念和用途上的解釋不盡相同，有的用“發(fā)展性”，有的用“社會(huì)性”等，但其投資動(dòng)機(jī)均屬“經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的投資（ETIs）”　 “ETIs投資”（Economically　Targeted　Investments）政策源自克林頓政府制定的養(yǎng)老基金投資政策。這樣，將住宅的產(chǎn)權(quán)價(jià)值轉(zhuǎn)換成養(yǎng)老基金的收入就存在許多困難，交易費(fèi)用非常高，嚴(yán)重地影響了中央公積金的資產(chǎn)流動(dòng)性。類似“社會(huì)投資”的做法也出現(xiàn)在韓國(guó)和新加坡等其它東亞國(guó)家。年金積立金等財(cái)投資金大量投入到產(chǎn)業(yè)發(fā)展部門(mén)，用于補(bǔ)充國(guó)家一般財(cái)政公共投資的不足，相應(yīng)地促進(jìn)了工業(yè)、交通、運(yùn)輸、通訊等產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展；第二個(gè)時(shí)期是從70年代開(kāi)始，財(cái)投資金用于民用生活部門(mén)的比例開(kāi)始與產(chǎn)業(yè)部門(mén)比肩而立，進(jìn)入90年代以后，“財(cái)投計(jì)畫(huà)”在住宅、生活環(huán)境的改善、社會(huì)福利、文教、中小企業(yè)、農(nóng)林漁業(yè)等領(lǐng)域的資金分配份額持續(xù)增加，投入生活部門(mén)的運(yùn)營(yíng)金額逐步超過(guò)了產(chǎn)業(yè)部門(mén)，其政策重點(diǎn)轉(zhuǎn)到了國(guó)民生活水平的提高方面來(lái)?！　皷|亞化”社?；鹜顿Y的特征 廣泛應(yīng)用于“社會(huì)投資” 社會(huì)投資”主要是指社?；疬M(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施、不動(dòng)產(chǎn)以及其它產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，用于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共發(fā)展目標(biāo)的投資行為。因此，賬戶不透明非常不利于對(duì)投資活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理，由于不容易及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，所以當(dāng)感到有問(wèn)題時(shí)，問(wèn)題就可能已經(jīng)非常大了；（4）向地方公共團(tuán)體的貸款事先就帶有收入再分配的性質(zhì)，這些地方公共團(tuán)體在職能上相當(dāng)于中國(guó)的地方政府，它們不能破產(chǎn)，于是它們產(chǎn)生的債務(wù)只能最后由國(guó)民納稅來(lái)解決，從而增加了國(guó)民的負(fù)擔(dān)；（5）財(cái)政投融資的失敗還與政府選定項(xiàng)目上的決策失誤有關(guān)。這些機(jī)構(gòu)在性質(zhì)上屬于地方政府、國(guó)有或國(guó)家管理的企事業(yè)單位，它們通過(guò)“財(cái)投計(jì)畫(huà)”籌集到的資金沒(méi)有經(jīng)過(guò)民間金融市場(chǎng)，由于可以在不考慮項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效率性與社會(huì)必要性的情況下獲得資金，所以，它們?cè)诮?jīng)營(yíng)上大多都不夠努力，只要維持收支大體平衡就可以了，其結(jié)果是經(jīng)營(yíng)上的赤字；（2）缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制。進(jìn)入90年代，日本重要的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已基本上完成，隨著金融市場(chǎng)自由化的推進(jìn)，發(fā)生“市場(chǎng)失靈”的余地已經(jīng)很小，但“財(cái)投計(jì)畫(huà)”的規(guī)模卻一直在膨脹。財(cái)投制度歷史悠久、結(jié)構(gòu)龐雜，在經(jīng)濟(jì)體系中素有“黑箱”和“黑洞”之稱。根據(jù)森宏一郎的計(jì)算，如果不進(jìn)行多余的年金資產(chǎn)儲(chǔ)備，即每年的保險(xiǎn)費(fèi)和國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)部分正好等于年金給付，到1999年為止，以厚生年金的保險(xiǎn)費(fèi)率來(lái)計(jì)算，%%，降低3個(gè)百分點(diǎn) 森宏一郎：《年金積立金的過(guò)去和未來(lái) 年金積立金的意義和將來(lái)的模擬》，日醫(yī)綜研工作論文，No. 49，2001年7月。 2002年，在1號(hào)受保者中，%，如果加上學(xué)生以及保險(xiǎn)費(fèi)全額免除者，實(shí)際繳費(fèi)者大約只有一半，“國(guó)民皆年金”已名存實(shí)亡 高山憲之：《日本公共年金的基本問(wèn)題》，~takayama/。從1998年開(kāi)始，國(guó)民的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)已超過(guò)了國(guó)稅總額。另外，由于許多經(jīng)營(yíng)虧損的財(cái)投機(jī)構(gòu)目前并沒(méi)有被關(guān)閉，它們還在靠政府出資和補(bǔ)助金投入來(lái)維持運(yùn)營(yíng)，因此，由“財(cái)投計(jì)畫(huà)”造成的損失還在繼續(xù)發(fā)生，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成更大的損害?？ㄊ瞾喥眨骸度毡窘鹑谖C(jī)之剖析》，載《比較》，第7期，中信出版社，2003年版。表5：年金福祉事業(yè)團(tuán)的資產(chǎn)投資組合方案1995年制定的投資政策至2001年3月資產(chǎn)投資分布情況范圍限制（%）數(shù)額（萬(wàn)億日元）比例（%）國(guó)內(nèi)債券51－63可轉(zhuǎn)換債券0－15國(guó)內(nèi)股票17－29國(guó)外股票6－18國(guó)外債券0－10現(xiàn)金0－6總計(jì)26100資料來(lái)源：Masaharu Usuki：The New Investment Management Scheme for Japan’s Public Pension Fund, NLI　。表5提供了1995年制定的資產(chǎn)投資組合方案和2001年3月資產(chǎn)投資的分布狀況。因此，在這樣的運(yùn)作機(jī)制下，包括運(yùn)用收入在內(nèi)的年金儲(chǔ)備資產(chǎn)正處于消失殆盡的危險(xiǎn)狀態(tài)之中?！　　∽?：政府出資額的數(shù)據(jù)來(lái)自《決算統(tǒng)計(jì) 平成610年度》會(huì)計(jì)檢查院事物總長(zhǎng)官房調(diào)查課；補(bǔ)助金的數(shù)據(jù)來(lái)自《特殊法人總覽 平成12年版》總務(wù)廳行政管理局監(jiān)修。醫(yī)療事業(yè)團(tuán)CCCC25255042318沖繩振興開(kāi)發(fā)金融公庫(kù)CCCC529188852首都高速道路公團(tuán)CCCC2476470阪神高速道路公團(tuán)CCCC2026000水資源開(kāi)發(fā)公團(tuán)BBBB23920電源開(kāi)發(fā)株式會(huì)社CCCC