試談區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新(文件)
【正文】 RDAS下面又做次級甚至更多層級的區(qū)域劃分,從而使區(qū)域問題的治理變得更有針對性,工具和策略更有可操作性。(四)區(qū)域政策的創(chuàng)新:從內(nèi)部政策到區(qū)域公共政策傳統(tǒng)上我國中央政府或地方政府,只有面向國內(nèi)或地方的內(nèi)部政策,缺乏面向國外和區(qū)域間的區(qū)域公共政策。目前,國際上的區(qū)域一體化安排如歐盟(ＥＵ)、澳大利亞與新西蘭之間的密切經(jīng)濟關(guān)系協(xié)定(ＣＥＲ),在國家間政策一體化方面堪稱典范。由相鄰的若干民族國家或地區(qū)結(jié)成的“次區(qū)域”一體化安排,幾個成員國之間實行“俱樂部規(guī)則”,可以共同提供國家安全、和平環(huán)境、有助于某些社會的政治制度,以及民主價值觀的形成等區(qū)域性政治公共物品。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下,競爭政策在區(qū)域經(jīng)濟一體化和建設(shè)統(tǒng)一大市場、消除政府間惡性競爭方面起著極其重要的作用。因此,要規(guī)范我國地方政府間的合理競爭,消除地方保護主義現(xiàn)象,就必須建構(gòu)競爭政策的法制基礎(chǔ)。可以看出,獨立運作的基金、專門負(fù)責(zé)的職能機構(gòu)和區(qū)域政策間的協(xié)調(diào)是保證區(qū)域發(fā)展政策有效落實的基礎(chǔ)。【德】貝婭特、科勒—科赫等.《歐洲一體化與歐盟治理》，:中國社會科學(xué)出版社,2004年9月第6版?！?劉秀文、埃米爾、科什納等.《歐洲聯(lián)盟政策及政策過程研究》 ，法律出版社,2003年6月第2版。 14 / 14。 李道芳.《現(xiàn)代企業(yè)管理》，安徽大學(xué)出版社2003年2月?！久馈空材肥俊⑺箍铺刂?、王曉毅譯.《國家的視角———那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的》，社會科學(xué)文獻出版社,2004年12月4日第3版?！緟⒖嘉墨I】張可云：《區(qū)域經(jīng)濟政策———理論基礎(chǔ)與歐盟國家實踐》，中國輕工業(yè)出版社,2001年6月第3版。這一政策旨在協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展,減小區(qū)域間的發(fā)展差距。歐盟競爭政策有著雄厚的法律基礎(chǔ)。實施區(qū)域功能政策。因此,中國政府應(yīng)積極參加?xùn)|盟“10+1”自由貿(mào)易區(qū),盡快實現(xiàn)與這些國家的政策一體化目標(biāo)。國家間政策一體化。區(qū)域的劃分非常簡單和籠統(tǒng),而且變動很大,很難真正確定區(qū)域政策的受益范圍。國家簡單化的管理制度,難以應(yīng)對區(qū)域公共問題的治理訴求,因此,必須借鑒發(fā)達國家那種“國家精密化”的管理制度。這些特征也與上文分析的區(qū)域公共管理的主要特色并無二致。這種聯(lián)合治理的實質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同之上的相互合作。在社會公共事務(wù)治理的主體上,區(qū)域公共管理的主體是多元化的。在政府治理的社會背景上,區(qū)域公共管理是開放社會和無縫隙社會的產(chǎn)物,它迎合了全球化和區(qū)域化浪潮的需要,因應(yīng)了市場化、工業(yè)化和現(xiàn)代化進程的大勢所趨。我國黃河、長江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水權(quán)制度、生態(tài)補償機制、利益協(xié)調(diào)機制、政府間關(guān)系等問題尤為突出。主要有:宏觀與中觀區(qū)域公共問題管理的制度安排有待完善。中國確實缺乏西方發(fā)達國家意義上的區(qū)域政策。不存在可供區(qū)域政策利用的區(qū)域劃分框架,比如中國的區(qū)域劃分都是草率、籠統(tǒng)的,范圍太廣,不具有實施區(qū)域政策的針對性和可操作性。新中國成立以來,我國政府在不同歷史時期進行過多次區(qū)域范圍的劃分,也先后實行過區(qū)域均衡發(fā)展、區(qū)域非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展和梯度發(fā)展等多種發(fā)展戰(zhàn)略,投入了大筆公共財政資源。從公共問題治理的層次設(shè)計看,自上而下的等級制層次設(shè)計是行政區(qū)行政的基本法則。這種根據(jù)行政區(qū)劃的人為切割來治理國家和地方的模式,可以稱之為“內(nèi)向型行政”或“閉合型行政”模式。它有以下基本特征:1.、政府治理的社會背景看,行政區(qū)行政適應(yīng)了農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)社會的基本訴求,是封閉社會和自發(fā)秩序的產(chǎn)物。而最為關(guān)鍵的是,我國政府公共管理的制度設(shè)計和制度鏈條中,還存在諸多的漏洞與缺失,難以勝任區(qū)域公共問題的合法、合理和高效治理。（3）、老、少、邊、窮的地區(qū)現(xiàn)代化水平不容樂觀,與沿海先發(fā)區(qū)域間有差距擴大的“馬太效應(yīng)”趨勢。與發(fā)達國家的“再現(xiàn)代化”甚至超現(xiàn)代化水平相比,更有天壤之別?？傊?流域治理引發(fā)的區(qū)域公共問題甚為棘手但又亟待解決。從自然區(qū)域的角度看,流域是一種整體性極強的區(qū)域,流域內(nèi)各自然要素的相互關(guān)聯(lián)極為密切,特別是上下游間的相互關(guān)系密不可分。特別是改革開放以來,在市場化、工業(yè)化和城市化等多股動力的促動下,我國行政區(qū)劃的變革與調(diào)整尤為頻繁。在我們看來,中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題,從某種意義上說,是城市與鄉(xiāng)村兩種不同政治行政區(qū)域之間存在著短期難以彌合的公共管理的制度差異,進而需要兩種功能區(qū)域之間進行制度協(xié)調(diào)、制度創(chuàng)新、制度重構(gòu)的問題。在這種情況下,傳統(tǒng)的行政區(qū)行政的僵化法則已經(jīng)力不從心,迫切呼喚區(qū)域公共管理這種治理新機制的誕生。而2001年中國正式加入ＷＴＯ,更宣告中國的市場經(jīng)濟必須與國際市場機制接軌,需要主動或被動地接受國內(nèi)和國外兩個市場的激烈競爭。另一方面,全球化和區(qū)域化的發(fā)展,使得由若干毗鄰國家或地區(qū)結(jié)成的“次區(qū)域”變得更加相互依賴,由此滋生了更多難以回避的中觀區(qū)域公共問題,如“新 柔 廖”次區(qū)域(新加坡、馬來西亞和印尼三國毗鄰區(qū)域)的合作供水問題,“圖門江流域”次區(qū)域(中國、朝鮮、俄羅斯三國毗鄰區(qū)域)的經(jīng)貿(mào)關(guān)系、公共安全、政治合作等問題。當(dāng)前,人類更是全面過渡到一個全球化和區(qū)域化齊頭并進又交相輝映的時代
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