【正文】 資源有效整合與開發(fā)，以期更好地為防空防災(zāi)服務(wù)。尤其是第二條第二款就更明確：“人民防空實行長期準(zhǔn)備、重點建設(shè)、平戰(zhàn)結(jié)合的方針”。這一條與《人防法》的立法意境和目的相比較，也是相一致的，只是在法律施行和發(fā)揮作用的時空上有所區(qū)別而已，前法主要應(yīng)對戰(zhàn)時防空（即戰(zhàn)爭災(zāi)害或傳統(tǒng)安全問題）、后法主要應(yīng)對平時的突發(fā)災(zāi)害事件（即非傳統(tǒng)安全問題），兩部法律的立法精神根本上也是一致的。并且按照同位法、后法優(yōu)于前法的立法原則和法律運用慣例，作為國家安全、社會公共安全應(yīng)對機關(guān)之一的人防（民防）機構(gòu)，理應(yīng)按此法精神，在參與城市應(yīng)急管理中積極作為。因此，作為國防動員體系內(nèi)的辦公機關(guān)構(gòu)成成員之一（因為人防辦本來就是國防動員委員會內(nèi)設(shè)的機關(guān)之一，即：人民防空辦公室），應(yīng)當(dāng)按照新法的精神，認真履行“與突發(fā)事件應(yīng)急機制相銜接”的相關(guān)職責(zé)與義務(wù)。近幾年，我國探索了防空防災(zāi)一體化建設(shè)的路子。這一方面是人防自身可持續(xù)發(fā)展的需要；另一方面也是歷史和客觀現(xiàn)實的需要，很自然地把人防逐步推到了非傳統(tǒng)安全情勢下城市應(yīng)急管理的前臺。這種矛盾的境況和應(yīng)對非傳統(tǒng)安全問題的時不我待的緊迫需要，若能很好地發(fā)揮和利用人防發(fā)展60年來積累的巨大的資源上的比較優(yōu)勢，應(yīng)該能得到有效地緩解。我認為，這種現(xiàn)狀的形成原因，主要來自三個方面的因素：一是法律創(chuàng)制上的滯后所致；二是體制機制上的條塊分割、職責(zé)分工上的利害關(guān)系所使然；三是缺乏以科學(xué)發(fā)展的理念主導(dǎo)、信心不足、等靠思維占上風(fēng)、人們的主動作為意識不強所造成。以美國為例，其“民防”建設(shè)處于世界領(lǐng)先地位、法制更是完備，即使如此，“”事件后，美國在法制和機制上還是作出了新的調(diào)整，如法制建設(shè)上，“除了《全國緊急狀態(tài)法》這個總體法案外，“‘’之后，又新增了《使用軍事力量授權(quán)法》、《航空運輸安全法》、《國土安全法》等相關(guān)法律”，《應(yīng)對突發(fā)事件》（知識讀本），新華出版社2008年版，第146147頁。從法理上分析，以道德規(guī)則轉(zhuǎn)化為法律規(guī)則的條件為例，“人們在良知評判的基礎(chǔ)上，形成了三類道德規(guī)則。根據(jù)這種規(guī)則，一切對他人不造成損害的行為都是可以的，是被允許的。那么，“道德規(guī)則在什么條件下會轉(zhuǎn)化為法律規(guī)則？當(dāng)人們感到某些規(guī)則是如此的重要，以致不遵守這些規(guī)則，人類社會就無法繼續(xù)存在，從而產(chǎn)生要求社會組織起來的權(quán)力來強迫人們遵守這些規(guī)則時，這些規(guī)則就轉(zhuǎn)化為法律規(guī)則。張恒山著：《法理要論》（第二版），（法理文叢），第116頁。從法理上認識，隨著人防的這種“兩防一體化”實踐不斷深入推進，也是在為未來“民防”法制的創(chuàng)建積累法源上的基礎(chǔ)。因此，人防（民防）的一切準(zhǔn)備都適用于防災(zāi)救援（災(zāi)），人防（民防）的一切成果都可以用來為平時防災(zāi)救援（災(zāi)）服務(wù)。人防指揮部運行框架是我國較早形成的協(xié)調(diào)政府各部門應(yīng)對空襲和以此引發(fā)的其它災(zāi)害的綜合運行模式。人防指揮部在組織預(yù)警信號發(fā)放、人口疏散、應(yīng)急救援、搶險搶修、城市管控和隨機情況處置中發(fā)揮的綜合協(xié)調(diào)作用是尤為顯著的?！本秃贾荻裕罅康娜朔溃穹溃┕こ?，特別是市、區(qū)人防（民防）主管部門直屬的民防工程就可納入應(yīng)急管理防護資源。只需稍加規(guī)劃統(tǒng)籌、功能完善，便可發(fā)揮事半功倍的效用。當(dāng)遇到復(fù)雜的重大災(zāi)情時，只能以其中一個信息平臺為主，在指揮部進行決策時，往往由于其它相關(guān)信息到位不及時、不全面或無法調(diào)出，導(dǎo)致決策延誤、偏面或決策失誤。同時，對地下空間、應(yīng)急疏散避難場所、警報建設(shè)等人員防護基礎(chǔ)工程進行系統(tǒng)分析，重點抓好《城市人民防空和地下空間開發(fā)利用規(guī)劃》、《重點地區(qū)重要地段人防工程控制性詳細規(guī)劃》、《警報建設(shè)規(guī)劃》等規(guī)劃和預(yù)案的修訂和編制，通過規(guī)劃與應(yīng)急管理體系的有機結(jié)合，根據(jù)需求的輕重緩急進行有序建設(shè)，收到了顯著效果，目前，處于全國領(lǐng)先的地位。當(dāng)前，由于各災(zāi)害管理部門單獨進行防災(zāi)教育和自救技能宣傳，同時，缺乏生動的情景教育，當(dāng)市民遇到復(fù)雜災(zāi)情時，仍然不知所措。四、“兩防一體化”實踐對法律創(chuàng)制的新需求及意見建議（一）“兩防一體化”實踐的法律缺失問題不可小視由于現(xiàn)存的《人防法》僅僅提出了“平戰(zhàn)結(jié)合”的指導(dǎo)方針。當(dāng)然，根據(jù)有關(guān)法理和司法實踐，在同位法中，后法優(yōu)于前法的原則可供參考比照執(zhí)行，但這顯然不利于從根本上保障人防“兩防一體化”的推進和應(yīng)有效用的發(fā)揮。國外許多國家應(yīng)對突發(fā)公共危機實行的是“民防”體制，走的是民防道路。近年來，隨著核大戰(zhàn)的危險性減少，美國對民防工作了也作了某些調(diào)整。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯政府繼續(xù)深化民防改革工作，不斷深化防空防災(zāi)一體化建設(shè)。俄于1998年2月頒布《民防法》，將民防的內(nèi)涵定義為：“為準(zhǔn)備和保護俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)的居民、物質(zhì)與文化財產(chǎn)免遭軍事行動或自然、人為災(zāi)害所采取的綜合措施。（3）瑞典雖是長久的中立國，但其民防建設(shè)依然卓有成效，且在抗震減災(zāi)方面發(fā)揮了重要作用，并早在1948年就制定了“民防法”。推進人防“兩防一體化”暨人防向民防整體轉(zhuǎn)型，僅有政策規(guī)定和原則要求是斷乎不可最終實現(xiàn)的。人防長期建設(shè)積累了豐實的應(yīng)急資源，如在平時不加利用，十分可惜。從而可以使應(yīng)急資源得到整合利用，進而實現(xiàn)共享共用、提高效用；同時，也可以理順體制關(guān)系，更加準(zhǔn)確分工和定位事權(quán)責(zé)任主體，以利于形成應(yīng)急管理的合力，增強快速反應(yīng)、準(zhǔn)確反應(yīng)、有效反應(yīng)、有序反應(yīng)、科學(xué)反應(yīng)的應(yīng)急管理能力。明晰政府職能部門的職責(zé)劃分。同時，對監(jiān)測與預(yù)警機制的建設(shè)、信息發(fā)布機制的規(guī)范、應(yīng)急處置機制的完善、恢復(fù)與重建機制建立等方面也應(yīng)得到立法上的關(guān)注，給予相應(yīng)的法律明確。這種保障體系的內(nèi)容應(yīng)包涵：（1）人力資源保障；（2）財力保障；（3）物質(zhì)保障；（4）基本生活和醫(yī)療衛(wèi)生保障；（5）公共設(shè)施、通信、交通和科技保障；（6）人員防護和治安維護保障；（7）志愿者隊伍管理、使用和法律救助及道德良知行為的弘揚、彰顯等在立法上應(yīng)相應(yīng)明確和規(guī)制。如事前的應(yīng)急管理技能培訓(xùn)，普查和監(jiān)控風(fēng)險隱患，科技手段建設(shè)和專業(yè)隊伍組建，預(yù)案的演練和適時修正、完善，媒體互動、信息報告和預(yù)警工作的規(guī)范，快速告知、警示、撤離、疏散的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和設(shè)施、設(shè)備、平臺、場地建設(shè)等等均應(yīng)進入立法的視野并予以法律上的明確和規(guī)制，方能在平時得到落實、在應(yīng)對時產(chǎn)生作用和效率，使“民生”安全得到切實有效地保障，真正實現(xiàn)“城市，讓生活更美好”的愿景，進而推動“和諧社會”建設(shè)，促進社會和諧穩(wěn)定，這在本質(zhì)上也完全符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。由于，自己法理初嘗，功底不深，論文中難免多顯捉襟見肘甚至錯誤，誠望導(dǎo)師和中央黨校的教授指點校正，我將不勝感激。為此，我要感謝中央黨校和武警杭州指揮學(xué)校的老師。從以往國內(nèi)外發(fā)生的重大突發(fā)事件的應(yīng)對來看，由于法律責(zé)任主體、社會團體、公民個體的應(yīng)對能力和防范素質(zhì)不同，會產(chǎn)生效果完全不同的結(jié)果。關(guān)注突發(fā)事件應(yīng)對的事前、事中、事后的保障體系建設(shè)的法律支持與保障。關(guān)注“兩防一體化”模式下的應(yīng)急管理體制和運行機制的法律支持和保障。立法中應(yīng)盡量避免現(xiàn)存應(yīng)急管理法律中存在的過于原則和概括，缺乏明確的實體規(guī)定和程序規(guī)定，對于政府在緊急狀態(tài)下應(yīng)當(dāng)享有哪些權(quán)利和義務(wù)、可以采取怎樣的緊急措施和步驟，以及緊急措施的監(jiān)督與救濟等規(guī)定得不夠具體，對公民在緊急狀態(tài)下的權(quán)利、義務(wù)的保護和限制同樣規(guī)定得不夠明確等問題，應(yīng)當(dāng)引起立法關(guān)注和解決。而實行“兩防一體化”應(yīng)急管理體制，便可有效解決此類問題。因此，建議國家立法機關(guān)應(yīng)盡早考慮并作出“民防法”的立法規(guī)劃。國外許多國家的這些卓有成效的民防實踐和所積累的豐實經(jīng)驗，對我國“兩防一體化“的民防工作必將起到借鑒作用，并為以后的立法也可提供法淵源上的依據(jù)。在組織指揮體系上，還專門設(shè)有俄羅斯民防應(yīng)急減災(zāi)部（簡稱俄羅斯民防部），是俄民防工作的主管部門?！睆拇?，俄羅斯民防走向了“體系化”建設(shè)道路。（2）俄羅斯，它是一個非常重視防空的國家，從1989年開始對人防建設(shè)進行大規(guī)模改革。如：（1）美國的民防工作是隨著冷戰(zhàn)時期的核大戰(zhàn)準(zhǔn)備發(fā)展起來的。因而，“兩防一體化”實踐的法律缺失問題應(yīng)當(dāng)引起立法機關(guān)的重視，并適時創(chuàng)制與此實踐相匹配的相關(guān)法律予以保障。”現(xiàn)已明確的“其辦事機構(gòu)”就是各級政府的應(yīng)急管理辦公室，人防（民防）未列其中，更無突發(fā)事件應(yīng)急管理的法律地位和相應(yīng)權(quán)責(zé)。這樣做，一方面可為全市的防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育工作提供形式上和內(nèi)容上的多樣選擇空間，另一方面，所制作的宣傳資料也可以通過公開的渠道出版，擴大宣教面。從應(yīng)急管理實踐來看，良好的應(yīng)急管理運行機制，其重點也必然是監(jiān)測、預(yù)防和先期處置，努力遏制突發(fā)事件于萌芽狀態(tài)，實現(xiàn)預(yù)防為主，進而達到“災(zāi)有所防”。（四）依托人防（民防）預(yù)案規(guī)劃，促進有序建設(shè)突發(fā)公共事件的發(fā)生具有不確定性，因而用于應(yīng)急處置的各類資源建設(shè)和儲備既要滿足應(yīng)急處置的需求，又要做好規(guī)劃，避免設(shè)施設(shè)備閑置?！本湍壳昂贾菔械默F(xiàn)狀分析，加快構(gòu)建應(yīng)急指揮信息平臺，是保障應(yīng)急指揮順暢、綜合協(xié)調(diào)有力、推進資源共享的必要基礎(chǔ)和當(dāng)務(wù)之急。在場所選擇時可做到長期與臨時相結(jié)合，綜合與專項相結(jié)合，室內(nèi)與室外相結(jié)合。因此，在應(yīng)急管理指揮模式上,建議建立以人防指揮部為基礎(chǔ)的民防應(yīng)急指揮機構(gòu)運行模式較為適宜。就目前的指揮體制而言，往往會出現(xiàn)如何界定城市應(yīng)急管理體系的最高指揮者，應(yīng)該賦予指揮者多大的權(quán)力，在危機發(fā)生到何種程度時應(yīng)該請求援助，各組成單位以何種機制進行協(xié)同作戰(zhàn)等問題。從中可以看出，隨著應(yīng)急指揮機構(gòu)的設(shè)立，指揮場所就成為各級政府迫切需要解決的現(xiàn)實問題，而目前，就杭州市而言，全市13個區(qū)、縣（市）和市本級已相繼建成了完善配套的人防地下和地面指揮所，可以成為政府應(yīng)急指揮的理想場所，也是“一筆投資，兩種效益”的節(jié)約之舉。由于人防（民防）具有在核打擊條件下實施防護、救援行動的能力，也就能夠?qū)嵤Φ卣?、爆炸、火?zāi)、有毒物質(zhì)或放射性物質(zhì)泄漏等災(zāi)害事故的救援行動。因此，人防在向民防轉(zhuǎn)型暨“兩防一體化”的進程中，目前，盡管還面臨著一些困難，但應(yīng)該毫不猶豫、堅定不移地走下去，并善于改革、勇于創(chuàng)新，充分利用和發(fā)揮人防積累的豐實的資源優(yōu)勢，為城市的應(yīng)急管理作貢獻，因為這是“利他”的“善的”行為。“當(dāng)人類社會出現(xiàn)國家這種似乎中立的、公正的、且強有力的社會組織的時候，國家就當(dāng)仁不讓地承擔(dān)起保證此類規(guī)則實行的責(zé)任。根據(jù)這種規(guī)則，一切對他人有利的行為都是應(yīng)當(dāng)去做的。根據(jù)這種規(guī)則，一切對他人造成損害的行為都在禁止之列。 《應(yīng)對突發(fā)事件》（知識讀本），新華出版社2008年版，第146147頁?？墒聦嵣?，法律滯后也是一個正常的社會現(xiàn)象。三、“兩防一體化”實踐的法律適用分析在國家日益強調(diào)依法治國、依法執(zhí)政、依法行政的當(dāng)今社會中，由于上位法的缺失或現(xiàn)存法律在權(quán)責(zé)主體授權(quán)上的局限，使我國“兩防一體化”的民防實踐，確實遇到了法律適用上的諸多問題，在有的地方甚至有被退回或被陷入邊緣化的兩難局面。而相比較之下，具有法律主體地位、“名正言順”的城市應(yīng)急管理部門，目前還只僅僅是在法律賦予職責(zé)之下構(gòu)架起來的一個行政部門，離具備真正能夠履行權(quán)責(zé)和義務(wù)的能力要求，還有很大距離。各級要以改革創(chuàng)新精神，加強理論研究和實踐探索，把人防指揮體制與政府處置突發(fā)公共事件體制銜接起來，把各類人防專業(yè)隊伍納入各地應(yīng)急救援隊伍建設(shè)之中，把人防設(shè)施設(shè)備用于保障平時應(yīng)急救援行動。關(guān)于“兩防一體化”建設(shè)的政策導(dǎo)向是十分明確的，并集中體現(xiàn)于第四、五次全國人民防空工作會議之中?！钡谒臈l明確：“國防動員堅持平戰(zhàn)結(jié)合、軍民結(jié)合、寓軍于民的方針，遵循統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全民參與、長期準(zhǔn)備、重點建設(shè)、統(tǒng)籌兼顧、有序高效的原則?！钡谌龡l：“本法所稱突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件?！捌綉?zhàn)結(jié)合”的法律意境其實已明確無誤地告訴人們，就是要施行平時防災(zāi)、戰(zhàn)