【正文】 規(guī)范性文件的報(bào)送根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，市人民政府、各縣（區(qū)）人大及其常委會(huì)制定的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)由其制定機(jī)關(guān)在公布之日起30日內(nèi)，向市人大常委會(huì)報(bào)備。并不是所有不適當(dāng)都要予以撤銷，而是不適當(dāng)達(dá)到一定程度，應(yīng)當(dāng)予以撤銷的，才給予撤銷。無(wú)論地方權(quán)力機(jī)關(guān)，還是地方行政機(jī)關(guān)，都不應(yīng)違反憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定，任意給公民、法人和其他組織設(shè)定義務(wù)，隨意增加群眾的負(fù)擔(dān)。所謂合法權(quán)益，就是法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)利和利益，它包括廣泛的內(nèi)容，如政治權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、人身權(quán)利、勞動(dòng)權(quán)利、受教育權(quán)利以及其他社會(huì)權(quán)利。凡屬權(quán)力機(jī)關(guān)行使的權(quán)力，未經(jīng)授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不得行使。合法性審查包括內(nèi)容的合法和程序的合法兩方面，內(nèi)容的合法性，主要是指與上位法的銜接，是否與上位法相抵觸；程序的合法性，主要是指?jìng)浒?審查的文件，是否根據(jù)法定程序制定、是否在法定時(shí)間內(nèi)公布和報(bào)送備案等。我們認(rèn)為，可以按照下面的思路來(lái)考慮：對(duì)于市政府制定的沒(méi)有以決定、命令等文體發(fā)布、但符合規(guī)范性文件特征的文件，不應(yīng)當(dāng)以文體作為判別標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)內(nèi)容將其作為規(guī)范性文件納入備案審查范圍；對(duì)于縣（區(qū)）人大常委會(huì)在人代會(huì)期間作出的決議，雖然表面上看篇幅小、內(nèi)容少，但有些決議是對(duì)相關(guān)報(bào)告的評(píng)價(jià)，同時(shí)內(nèi)容大都符合規(guī)范性文件的條件，也應(yīng)當(dāng)納入備案審查的范圍；例如：市人大常委會(huì)2011年6月28日通過(guò)的關(guān)于《臨沂市見(jiàn)義勇為人員獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)辦法》的決定，以及2012年4月27日通過(guò)的關(guān)于《臨沂市學(xué)雷鋒志愿服務(wù)管理辦法（試行）》的決定等。通過(guò)有效的審查監(jiān)督，還可以發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件制定過(guò)程中存在的帶有傾向性的問(wèn)題，從而督促整改、促進(jìn)工作，更好的服務(wù)社會(huì)，保障法律法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)得到正確實(shí)施。做好規(guī)范性文件備案審查工作，能充分體現(xiàn)社會(huì)主義民主政治制度的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范國(guó)家和公民之間的關(guān)系，在最大范圍內(nèi)反映最廣大人民群眾的根本利益。一、概念和意義規(guī)范性文件是指由國(guó)家機(jī)關(guān)制訂的，涉及公民、法人或其他組織權(quán)利和義務(wù)，并在其管轄范圍內(nèi)具有普遍約束力的文件。（二）及時(shí)調(diào)整充實(shí)備案審查工作的力量借助社會(huì)智力資源是人大加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查的一個(gè)有益選擇。備案審查工作的專業(yè)性、政策性強(qiáng)，不懂法律、不懂相關(guān)專業(yè)、不懂程序是做不好的，這就要求從事備案審查工作的人員必須具備應(yīng)有的專業(yè)水平。如，是否將政府會(huì)議紀(jì)要和黨委、政府聯(lián)合行文的文件納入備案審查的范圍，還存在著爭(zhēng)議。（二）加強(qiáng)事前預(yù)防，認(rèn)真參與規(guī)范性文件的制定，促進(jìn)“一府兩院”依法行政、公正司法。同年8月，區(qū)政府常務(wù)會(huì)議決定在區(qū)級(jí)行政機(jī)關(guān)范圍內(nèi)實(shí)行報(bào)送審查制度。2014年3月，區(qū)人大常委會(huì)對(duì)該規(guī)定作了進(jìn)一步修改完善，并由常委會(huì)會(huì)議審議通過(guò)。從幾年來(lái)的工作實(shí)踐看，規(guī)范性文件備案審查工作取得了一定成效，但也存在一些問(wèn)題需要研究解決，本文試作一些粗淺的分析和探討。從今年5月起，區(qū)人大常委會(huì)將緊緊把握政府法制辦這一源頭，堅(jiān)持以溝通促完善，建議區(qū)政府不斷完善規(guī)范性文件出臺(tái)程序，嚴(yán)格按照行政程序規(guī)定制訂、頒布、實(shí)施規(guī)范性文件。例如，2012年3月，通過(guò)對(duì)常委會(huì)信訪部門部分涉及民事執(zhí)行的信訪案件進(jìn)行分析研究，區(qū)人大常委會(huì)內(nèi)司工委跨前一步，積極發(fā)揮人大作用，主動(dòng)參與溝通協(xié)調(diào)，推動(dòng)法院研究制定了《執(zhí)行周轉(zhuǎn)房的適用與管理辦法》，引入“周轉(zhuǎn)房”解決“一套房執(zhí)行難”的工作機(jī)制，在一年的試行過(guò)程中取得了良好的效果，周轉(zhuǎn)房的司法實(shí)踐對(duì)“老賴”起到了極大的震懾作用，不但妥善解決了久懸未決的“一套房”陳年積案，并且開辟了一條攻克“一套房執(zhí)行難”的新途徑，增強(qiáng)了人大對(duì)法院辦理民生執(zhí)行案件的監(jiān)督制約，確保了“民生優(yōu)先、執(zhí)行優(yōu)先”的法律效果與社會(huì)效果相統(tǒng)一。但在實(shí)際工作中，一些涉及人民群眾利益和本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)，都習(xí)慣于通過(guò)區(qū)政府會(huì)議紀(jì)要或黨委、政府聯(lián)合行文的形式體現(xiàn)，如不將這些文件納入備案審查范疇，將在很大程度上影響規(guī)范性文件備案審查工作效果。目前主要靠?jī)?nèi)部調(diào)劑，通常安排現(xiàn)有工作機(jī)構(gòu)的人員兼職搞備案審查，但由于工作人員職數(shù)有限且自身任務(wù)繁重，兼顧備案審查工作比較困難。比如區(qū)人大常委會(huì)內(nèi)務(wù)司法工委將適時(shí)探索成立專家咨詢組，作為區(qū)人大常委會(huì)開展規(guī)范性文件備案審查的咨詢機(jī)構(gòu)，主要工作職責(zé)是通過(guò)召開咨詢會(huì)、專題調(diào)研和論證等形式，協(xié)助區(qū)人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查和對(duì)已實(shí)施的規(guī)范性文件的實(shí)施效果進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)，并參與區(qū)人大常委會(huì)規(guī)范性文件的起草。主要包括除憲法和法律外的以下兩類文件：一是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章。由地方人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件的合法性、科學(xué)性、可行性進(jìn)行審查，其實(shí)質(zhì)就是代表人民參與管理本行政區(qū)域內(nèi)的具體事務(wù)，使權(quán)力的行使不致于脫離民主與科學(xué)的準(zhǔn)則，防止權(quán)力濫用，保障人民的權(quán)力真正用來(lái)為人民 謀利益。二、備案審查的范圍根據(jù)立法法和監(jiān)督法的規(guī)定，(一)行政法規(guī)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案；(二)省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；較大市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，由所在省的人大常委會(huì)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；(三)自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，由所在省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；(四)部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報(bào)國(guó)務(wù)院備案；地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)備案；較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)和人民政府備案；(五)根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)授權(quán)決定規(guī)定的機(jī)關(guān)備案。對(duì)于黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制發(fā)的、文件內(nèi)容以政府工作為主且具備規(guī)范性文件特征的，如果確有備案審查的必要，可以由人大常委會(huì)黨組向市委匯報(bào)，經(jīng)市委同意后進(jìn)行備案審查。（二）適當(dāng)性審查監(jiān)督法對(duì)于規(guī)范性文件中哪些屬于“不適當(dāng)”的情形，作出了實(shí)體性的規(guī)定，并規(guī)定對(duì)這些不適當(dāng)?shù)奈募蛘呶募械牟贿m當(dāng)內(nèi)容，有關(guān)人大常委會(huì)可以予以撤銷。而且，有些法定權(quán)力，行使機(jī)關(guān)也不得向其他機(jī)關(guān)授權(quán)。對(duì)這些權(quán)利，沒(méi)有法律依據(jù)，不經(jīng)法定程序，任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體、組織或人員，都不準(zhǔn)予以限制或剝奪。前些年在某些基層政府中一度發(fā)生的亂收費(fèi)、亂攤派等現(xiàn)象，就是這方面的突出表現(xiàn)。比方說(shuō)，這些規(guī)范性文件未必越權(quán)和違法，但從一般常理看，或脫離實(shí)際，或顯失公平，有損人民的利益和國(guó)家機(jī)關(guān)的宗旨。報(bào)送的規(guī)范性文件備案材料應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容。對(duì)于沒(méi)有以公告或命令形式公布、但符合規(guī)范性文件特征、制定機(jī)關(guān)認(rèn)為需要進(jìn)行備案的，應(yīng)當(dāng)報(bào)送文件原件及相關(guān)附件。應(yīng)當(dāng)包括規(guī)范性文件制定的必要性、法律依據(jù)、規(guī)范的主要內(nèi)容，文件制定過(guò)程中重大分歧意見(jiàn)的協(xié)調(diào)和處理情況，公民、法人或者其他組織對(duì)規(guī)范性文件的意見(jiàn)和建議等。同時(shí)，市政府、各縣（區(qū)）人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)在每年的1月底之前，將上一制定的規(guī)范性文件目錄報(bào)送審查。②登記。④存檔。①審查要求或建議的接收。③提出辦理建議。具體審查機(jī)構(gòu)收到送達(dá)的規(guī)范性文件后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行審查，在60日內(nèi)提出審查意見(jiàn)，并 將審查情況告知提出審查要求或建議的單位和個(gè)人。由具體審查機(jī)構(gòu)對(duì)審查情況進(jìn)行整理，認(rèn)為規(guī)范性文件存在不適當(dāng)情形的提出具體審查意見(jiàn)，報(bào)常委會(huì)主任會(huì)議研究；如果是兩個(gè)以上具體審查機(jī)構(gòu)的，由接收登記機(jī)構(gòu)匯總后報(bào)常委會(huì)主任會(huì)議研究。由接收登記機(jī)構(gòu)對(duì)其審查意見(jiàn)進(jìn)行匯總后，提出辦理意見(jiàn)，經(jīng)秘書長(zhǎng)、常委會(huì)分管副主任審定后，報(bào)常委會(huì)主任會(huì)議研究。③撤銷或廢止。我市在2010年12月召開全市規(guī)范性文件備案審查工作會(huì)議，制定下發(fā)了《臨沂市人大常委會(huì)辦公室關(guān)于做好規(guī)范性文件備案審查工作的意見(jiàn)》，研究部署了下一步工作任務(wù)和措施。2011年市人大常委會(huì)共接收備案規(guī)范性文件23件，各縣區(qū)人大常委會(huì)共接收備案規(guī)范性文件98件。做好這項(xiàng)工作，最根本的是取決于人。聘請(qǐng)長(zhǎng)期從事法律工作和法律教育、具有豐富法律專業(yè)知識(shí)和法律從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的人員擔(dān)任法律顧問(wèn)，不僅能解決人大常委會(huì)機(jī)關(guān)法律力量薄弱的問(wèn)題，還有利于從實(shí)踐的角度、更深層次地對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查。三是充分發(fā)揮各級(jí)人大機(jī)關(guān)專門人員的作用。四是充分發(fā)揮人大代表的作用。另外，人大代表來(lái)自各行各業(yè)、各個(gè)階層，具有廣泛的代表性，比政府、法院、檢察院更貼近基層，更接近群眾，更能代表群眾的利益，如果規(guī)范性文件存在應(yīng)撤銷情形的話，人大代表和常委會(huì)組成人員聯(lián)名提出的可行性應(yīng)該會(huì)更強(qiáng)。廳機(jī)關(guān)內(nèi)部公文和關(guān)于具體行政行為的法律文書，不適用本辦法。第六條規(guī)范性文件起草完成后，由起草局處室或直屬單位送廳政策法規(guī)處審核。第九條廳政策法規(guī)處審查規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)出具審查意見(jiàn)。第十一條規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日以后施行，但因保障安全、保護(hù)重大公共利益的需要，或者公布后不立即施行將有礙法律、法規(guī)、規(guī)章和政策執(zhí)行的除外。第十五條規(guī)范性文件報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)提交以下材料：(一)規(guī)范性文件備案報(bào)告；(二)規(guī)范性文件正式文本；(三)就制定目的和依據(jù)、起草過(guò)程、主要內(nèi)容、征求意見(jiàn)及采納情況等所作的規(guī)范性文件起草說(shuō)明。潮州市規(guī)范性文件審查與備案管理辦法第一條 為加強(qiáng)本市行政規(guī)范性文件（以下簡(jiǎn)稱規(guī)范性文件）的監(jiān)督和管理，提高規(guī)范性文件的質(zhì)量，維護(hù)法制統(tǒng)一，促進(jìn)依法行政，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際，制定本辦法。各級(jí)人民政府（含辦公室）以自己的名義制定的規(guī)范性文件為政府規(guī)范性文件；縣級(jí)以上人民政府組成部門、直屬機(jī)構(gòu)以及法律、法規(guī)授權(quán)的管理公共事務(wù)的組織（以下簡(jiǎn)稱部門）等以自己的名義制定的規(guī)范性文件為部門規(guī)范性文件。第六條 市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府設(shè)立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不得以自己的名義制定規(guī)范性文件。第九條 制定規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)按照立項(xiàng)規(guī)劃、調(diào)研起草、征求意見(jiàn)、協(xié)調(diào)分歧、論證聽(tīng)證、法律審核、討論決定、簽署公布等程序進(jìn)行。重大或者關(guān)系人民群眾切身利益的規(guī)范性文件草案，應(yīng)采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者向社會(huì)公布規(guī)范性文件草案等方式廣泛征求意見(jiàn)。第十三條 報(bào)送政府審查的規(guī)范性文件草案，應(yīng)當(dāng)由起草擬部門主要負(fù)責(zé)人簽署；兩個(gè)或兩個(gè)以上部門聯(lián)合起草擬的，應(yīng)當(dāng)由聯(lián)合起草擬部門的主要負(fù)責(zé)人共同簽署。法律審查意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：（一）是否具有制定的必要性和可行性；（二）是否超越制定機(jī)關(guān)的法定職權(quán)；（三）是否與法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家的方針、政策相抵觸；