6我國(guó)社會(huì)問(wèn)題形成的公共政策原因及反思-wenkub
2024-09-25 19 本頁(yè)面
【正文】 將其統(tǒng)稱為公共政策的制定階段。然而，由于我國(guó)一直缺乏成熟的公民社會(huì)，在“黨政主導(dǎo)”的政策過(guò)程中社會(huì)公眾對(duì)于社會(huì)問(wèn)題的界定往往處于被“邊緣化”狀態(tài)，政府在問(wèn)題界定中過(guò)大的權(quán)能導(dǎo)致其更多偏重從政治價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和管理價(jià)值的角度來(lái)決定對(duì)待社會(huì)問(wèn)題的立場(chǎng)，而社會(huì)價(jià)值在各種價(jià)值取舍中常常被忽視掉了。另外，要準(zhǔn)確的界定社會(huì)問(wèn)題，還必須要基于社會(huì)價(jià)值的角度對(duì)其進(jìn)行詮釋。因此，在政策過(guò)程中，當(dāng)所認(rèn)為的社會(huì)問(wèn)題的解決與所追求的“元目標(biāo)”相互沖突時(shí)，各級(jí)政府官員在界定社會(huì)問(wèn)題時(shí)就會(huì)故意忽視或隱瞞社會(huì)問(wèn)題的惡性程度，或者回避有關(guān)社會(huì)問(wèn)題的關(guān)鍵信息，其意圖就在于即使存在社會(huì)問(wèn)題也不會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成阻礙，同時(shí)也不會(huì)因?yàn)橐l(fā)社會(huì)的高度不安而導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定。而要準(zhǔn)確界定社會(huì)問(wèn)題，首先必須基于客觀事實(shí)對(duì)其進(jìn)行審視，包括對(duì)問(wèn)題的成因進(jìn)行歸總、對(duì)問(wèn)題的惡性程度進(jìn)行判定、對(duì)問(wèn)題的消極后果進(jìn)行確認(rèn)以及對(duì)問(wèn)題解決的前景進(jìn)行預(yù)期等。政策議程的設(shè)立是公共政策過(guò)程的第一個(gè)階段，即對(duì)社會(huì)問(wèn)題的界定并將其納入政策議程的階段，是社會(huì)問(wèn)題轉(zhuǎn)化為政策問(wèn)題的過(guò)程。而作為推進(jìn)改革變遷重要工具的公共政策，不可避免地就形成了“黨政主導(dǎo)”政策過(guò)程的局面。政策過(guò)程的每一個(gè)階段都可能成為制造新的社會(huì)問(wèn)題的環(huán)節(jié)。在代議制的治理語(yǔ)境下，社會(huì)公眾多仰仗政府機(jī)構(gòu)這種“集體保護(hù)網(wǎng)”來(lái)應(yīng)對(duì)各種社會(huì)問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)問(wèn)題就是傳統(tǒng)社會(huì)問(wèn)題與非傳統(tǒng)社會(huì)問(wèn)題的重疊交織，加劇了社會(huì)的可治理難度。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，社會(huì)問(wèn)題突破了傳統(tǒng)邊界，變得更加紛繁復(fù)雜。當(dāng)前我國(guó)公共政策理論研究中對(duì)此還未充分重視。我國(guó)城鄉(xiāng)二元戶籍政策的形成和實(shí)施，流動(dòng)人口管理問(wèn)題和“三留人員”問(wèn)題逐漸成為人們廣泛關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題。然而，在實(shí)踐過(guò)程中，隨著一些公共政策的持續(xù)執(zhí)行，我們卻忽視了一個(gè)事實(shí)：公共政策也是社會(huì)問(wèn)題產(chǎn)生的顯著原因。而任何公共政策的產(chǎn)生，不能不說(shuō)都是由社會(huì)問(wèn)題所引發(fā)的。當(dāng)社會(huì)問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，公眾總是寄希望引起政府的足夠重視并促使其采取相應(yīng)的措施，而政府往往通過(guò)政策輸出的形式實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)問(wèn)題的消解。公共政策在消解社會(huì)問(wèn)題的同時(shí)，又制造次生社會(huì)問(wèn)題的例子在我國(guó)普遍存在。除此之外，我國(guó)一些旨在消解社會(huì)問(wèn)題的公共政策也都出現(xiàn)了引起新的社會(huì)問(wèn)題的現(xiàn)象，如收入分配政策與貧富差距問(wèn)題、城市化與“城市病”問(wèn)題、產(chǎn)業(yè)政策與環(huán)境問(wèn)題、土地政策與失地農(nóng)民問(wèn)題等等。本文所要探討的，就是基于當(dāng)前我國(guó)公共政策的實(shí)踐活動(dòng)，審視和反思社會(huì)問(wèn)題的政策成因，剖析解決社會(huì)問(wèn)題的公共政策緣何又會(huì)引致新的社會(huì)問(wèn)題的出現(xiàn)，而對(duì)此必須要從社會(huì)問(wèn)題是如何被納入我國(guó)政府的公共政策議程以及如何轉(zhuǎn)化為公共政策內(nèi)容以及如何被執(zhí)行的政策過(guò)程中去分析。傳統(tǒng)意義上我國(guó)社會(huì)問(wèn)題所產(chǎn)生的危害性后果，社會(huì)公眾通過(guò)感官是能夠自我體察和認(rèn)知的，其危害性程度能夠被每個(gè)遭受其后果的社會(huì)個(gè)體所定義，也容易被處于危害境遇之外的人所理解并引起共識(shí)，如失業(yè)問(wèn)題、住房問(wèn)題、犯罪問(wèn)題等?？傮w來(lái)看，社會(huì)問(wèn)題是“公眾的問(wèn)題，即不是個(gè)人的困擾，而是社會(huì)中許多人遇到的公共麻煩”，［4］這意味著社會(huì)問(wèn)題的存在導(dǎo)致社會(huì)相當(dāng)一部分人的利益受到挑戰(zhàn)。經(jīng)過(guò)社會(huì)公眾的不滿、社會(huì)利益集團(tuán)的呼吁、大眾傳播媒介的宣傳以及社會(huì)有識(shí)之士的積極推動(dòng)，社會(huì)問(wèn)題的關(guān)注度不斷提升并演變?yōu)樯鐣?huì)熱點(diǎn)問(wèn)題，促使政府加以解決。一直以來(lái)，我國(guó)的政策過(guò)程明顯呈現(xiàn)出“黨政主導(dǎo)”的傾向和態(tài)勢(shì)，這是黨政的地位和作用在我國(guó)謀求發(fā)展和穩(wěn)定過(guò)程中不斷確立和強(qiáng)化的結(jié)果。因?yàn)檫@樣，在我國(guó)的政策系統(tǒng)中，對(duì)于一個(gè)社會(huì)問(wèn)題的認(rèn)知和解決，往往體現(xiàn)出這樣的特點(diǎn)：不僅是從純粹的知識(shí)和技術(shù)層面進(jìn)行的，強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)問(wèn)題的知識(shí)和技術(shù)干預(yù)，而是還要兼顧政治因素的考量。反言之，“政策問(wèn)題建構(gòu)就是對(duì)社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)識(shí)和管理的過(guò)程。可以說(shuō)，脫離以客觀事實(shí)作為社會(huì)問(wèn)題界定的基礎(chǔ)，那么問(wèn)題就可能被改變，或被夸大或被縮小，甚至是被隱匿起來(lái)，尤其對(duì)于非傳統(tǒng)意義上的社會(huì)問(wèn)題更是如此。雖然具有知識(shí)和技術(shù)力量的政府體制外的專家學(xué)者以及具有問(wèn)題意識(shí)及信息傳播聚集能量的新聞媒體同樣是問(wèn)題界定的參與者，能夠補(bǔ)充和修正政府對(duì)社會(huì)問(wèn)題的客觀事實(shí)的界定結(jié)果，但是在“黨政主導(dǎo)”的政策過(guò)程中政績(jī)觀扭曲的黨政領(lǐng)導(dǎo)在問(wèn)題界定上卻發(fā)揮著決定性作用，掌握著社會(huì)問(wèn)題建構(gòu)的話語(yǔ)權(quán)，這使其難有發(fā)揮作為和影響力的空間。“事實(shí)追問(wèn)”決定社會(huì)問(wèn)題的客觀狀況，而“價(jià)值追問(wèn)”則決定看待和解決社會(huì)問(wèn)題應(yīng)該擁有的立場(chǎng)?？梢哉f(shuō)，對(duì)于社會(huì)價(jià)值的忽視也是導(dǎo)致公共政策引致新的社會(huì)問(wèn)題出現(xiàn)的成因。政策是解決問(wèn)題的方案，制定公共政策的過(guò)程就是決定運(yùn)用各種政策資源形成對(duì)社會(huì)問(wèn)題的具體解決方案的過(guò)程。由于
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