【正文】 損時缺少啟動主體，造成公共利益受損時無從救濟的局面。（注：參見《中國入世議定書》及于安《行政法是中國履行 wto 義務(wù)的核心法律機制》，載《政法論壇》 2024 年第 1 期。有權(quán)利必有救濟，中國保障人權(quán)的措施應(yīng)在司法救濟途徑中體現(xiàn)，凡是法律法規(guī)和簽署的國際公約中規(guī)定的權(quán)利，都屬于行政訴訟的保護范圍。但凡是通過立法能解決的，要盡可能在修訂法律條文時解決。在我國，由于公共行政不發(fā)達，人們常把公共行政等同于國家行政，是對公共行政的片面理解。實踐中，由于法律規(guī)定的局限，導(dǎo)致大量行政爭議案件無法進入行政訴訟程序，行政訴訟制度的功能得不到充分發(fā)揮。我們認為，《行政訴訟法》的修訂至少要實現(xiàn)以下四個目標： 現(xiàn)行《行政訴訟法》存在許多問題。本文將從《行政訴訟法》修訂的目標、行政訴訟具體制度的完善以及《行政訴訟法》修訂要注意的問 題等方面進行探討。但行政訴訟制度并非源自我國本土文化，而是對西方制度的移植，因此在《行政訴訟法》實施的十多年中，遭遇了比其他法律更為嚴重的問題?！缎姓V訟法》的修訂目標是解決行政訴訟實踐中存在的問題、實現(xiàn)人權(quán)公約的承諾、滿足入世的要求及擴充行政訴訟的功能。在具體制度上，應(yīng)從訴訟類型、受案范圍、審級制度、當事人制度、審理程序、庭審方式、審理標準、證據(jù)規(guī)則至判決制度等方面進行全面修改。這里既有《行政訴訟法》條文之外的制度、文化原因；也有《行政訴訟法》自身規(guī)定的不足。 一、《行政訴訟法》的修訂目標 按照什么思路來修訂《行政訴訟法》，直接影響到行政訴訟制度的發(fā)展。如受案范圍方面，不僅受案范圍過窄，而且法律規(guī)定不清晰。再如行政訴訟中的原告資格，審查標準，裁判制度等都有許多不足。）排除在監(jiān)督之外，這一范圍的局限也值得人們檢討。 中國簽署的兩個人權(quán)公約 —— 《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》和《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》，（注：中國于 1997年 10 月 27 日簽署《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》，于 1998年 10 月 5 日簽署《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》。因此，《行政訴訟法》的修訂要盡可能符合人權(quán)公約的承諾。） 行政訴訟制度不僅是保障相對人權(quán)利的救濟手段，還承擔著維護公法秩序的重要功能。我國現(xiàn)行行政訴訟制度功能單一不僅表現(xiàn)在公 益訴訟、監(jiān)督訴訟沒有確立，執(zhí)行訴訟（注。而且，從法治發(fā) 第 5 頁 共 24 頁 達國家的經(jīng)驗來看，將涉及公共利益納入司法的保護范 圍是不可逆轉(zhuǎn)的世界潮流。 （一）拓展行政訴訟類型 我國現(xiàn)行行政訴訟的類型單一，限于對相對人的救濟。這里僅指對行政行為（注：我國目前對行政行為的認識很不一致，這里的行政行為從狹義理解，僅指行政機關(guān)或公法機構(gòu)單方面作出的影響相對人權(quán)利義務(wù)的有法律效果的行為。法院在審 理這類案件時要嚴格遵循行政訴訟的特殊審理規(guī)則，舉證責任一般由被告承擔，且法院的司法權(quán)受到較為嚴格的限制。 第二，變更之訴。 第三，履行之訴。 第四，確認之訴。禁止令之訴是英國行政法中普通救濟 訴訟中的令狀請求之一，主要用來阻止、禁止或停止行政機關(guān)某種 第 7 頁 共 24 頁 違法的命令，也可用來阻止行政機關(guān)擬將越權(quán)的行為 [2]（ ）。非行政行為訴訟主要存在以下四類： 第一，當事人訴訟。法院既要解決民事爭議，適用民事訴訟程序，也要一并解決裁決行為的合法性問題。事實行為雖然不直接改變當事人的權(quán) 第 8 頁 共 24 頁 利義務(wù)，對當事人也不具有法律上的約束力，但事實行為違法也會侵害相對人的合法權(quán)益。行政賠償訴訟的特點是適用對象廣泛，不僅包括行政行為侵權(quán)，還包括事實行為侵權(quán)。在我國主要包括以下兩類： （ 1）公益訴訟 公益訴訟的增設(shè)是維護公共利益和公法秩序的必然要求。 （ 2）執(zhí)行訴訟 第 9 頁 共 24 頁 我國的強制執(zhí)行權(quán)由法院和行政機關(guān)分享，且以申請法院執(zhí)行為原則，行政機關(guān)自行執(zhí)行為例外，在實踐中存在大量的非訴執(zhí)行案件 —— 行政機關(guān)對生效具體行政行為申請法院執(zhí)行。從理想的角度看，行政訴訟的受案范圍越寬，越有利于對相對人權(quán)利的保護，但受案范圍的設(shè)定必須考慮各種制約因素，如法院的能力，包括法院的地位、法官的素質(zhì)和權(quán)力，社會對法院的認可程度等；行政訴訟外其他救濟渠道的發(fā)達與否；公民的權(quán)利意識和社會的需求；入世的承諾；判例法的作用和違憲審查制度的完備程度等。 第 10 頁 共 24 頁 （三）改革審級制度 我國的審級和審判組織設(shè)置不科學(xué)，一是一審法院級別過低，二是二審終審不盡合理，難以擺脫地方干預(yù)。因此 ，我國行政訴訟也應(yīng)采用三審終審制，并且第三審為法律審。 關(guān)于原告的確認規(guī)則主要涉及當一個組織或該組織部分成員受行政機關(guān)行為侵害時， 原告如何確定。） 我國行政訴訟被告與行政機關(guān)對應(yīng)，被告制度過于煩瑣，不利于相對人訴權(quán)的行使。因此，增設(shè)行政訴訟簡易程序十分必要。（注：如撤銷判決，只需滿足一個條件即可撤銷，不必將所有條件都審理清楚。立案庭的審查直接涉及原告訴權(quán)的行使。原被告可以在法庭上就該案是否屬于行政訴訟受案范圍、是否符合起訴條件等進行陳述和辯論，法院在充分聽取雙方意見和理由的基礎(chǔ)上判斷其是否應(yīng)當受理，以便更公正的保護行政訴權(quán)的行使。但鑒于行政訴訟原被告實力的不平等，法院可以在保障相對人權(quán)益方面采取一些職權(quán)主義的做法。 確定審查標準，要考慮以下因素。其次，根據(jù)行政機關(guān)自由裁量權(quán)的大小確定不同的標準。在不同的訴訟類型中，法官享有不同的審判權(quán)。 筆者認為，我國行政訴訟應(yīng)確立如下審查標準： 事實部分根據(jù)訴訟類型及行政自由裁量權(quán)大小可以確立三個不同的標準。 （ 2）明顯違法標準。法院在此類案件中可轉(zhuǎn)向程序?qū)彶?，審查行政機關(guān)作出判斷的過程是否合法。完全審查標準的采用源于法院在此類案件中享有完全的審判權(quán)。處理結(jié)果應(yīng)適用與事實結(jié)論同樣的審查標準。如行政行為訴訟，應(yīng)由被告承擔舉證責任。 第 16 頁 共 24 頁 二是明確證明標準。最高法院關(guān)于證據(jù)規(guī)則的司法解釋并未提及證明標準問題，不能不說是一個重要缺失。一般行政案件中，行政機關(guān)的行為對相對人權(quán)利的影響介于民事、刑事案件之間，因此應(yīng)適用介于二者之間的證明標準。經(jīng)過聽證程序的案件，在爭議進入