【正文】 集權(quán)制：指行政權(quán)力集中在上級(jí)機(jī)關(guān)，下級(jí)機(jī)關(guān)公有有限的權(quán)，須依靠上級(jí)機(jī)關(guān)的指令辦事的組織體制。指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能而平等劃分若干部門，每個(gè)部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大小基本相同的組織 體制。缺點(diǎn)：①上級(jí)任務(wù)繁雜，往往顧此失彼。（1）層級(jí)制：又稱分級(jí)制。是指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個(gè)以上的委員通過(guò)委員會(huì)議集體執(zhí)掌的組織體制。 優(yōu)點(diǎn)：權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務(wù)。（1）首長(zhǎng)制：又稱為一長(zhǎng)制或獨(dú)任制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)歸一個(gè)行政首長(zhǎng)執(zhí)掌的組織體制。決策部門、執(zhí)行部門、反饋部門、監(jiān)督部門。 缺點(diǎn)：相對(duì)松散，集體行動(dòng)難度大。 優(yōu)點(diǎn)：權(quán)力集中，分工明確，便于統(tǒng)一行動(dòng)。二者在一定規(guī)模的組織內(nèi)呈反比 例關(guān)系。公共組織的構(gòu)成要素：組織人員、組織目標(biāo)、職能范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職位設(shè)置、權(quán)力與職權(quán)、權(quán)責(zé)劃分、規(guī)章制度、團(tuán)體 意識(shí)、組織設(shè)計(jì)、支持硬件、技術(shù)與信息。⑤人與人之間關(guān)系的非人格 化。特點(diǎn)：①基于職能專業(yè)化的勞動(dòng)分工。⑥垂直領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)與參謀活動(dòng)被嚴(yán)格加以區(qū)分。②對(duì)于每個(gè)組織而言，上述基礎(chǔ)中必須有一個(gè)被賦予優(yōu)先地位。（3）按權(quán)威與等級(jí)結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分類。如，仲裁委員會(huì)――起訴。根據(jù)憲法和法律的授權(quán)、依靠公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)實(shí)行強(qiáng)制性管理。公共組織的類型。公共組織：廣義――就是以管理社會(huì)公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會(huì)公共利益關(guān)系為目的的組織。學(xué)習(xí)能力不足）。（２）政府管理的法制化――法律規(guī)則意識(shí) 淡薄，“上有政策，下有對(duì)策”，地方利益至上。（2）公共管理體制的創(chuàng)新，行政政治體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能。（3）權(quán)力過(guò)于集中。答：A、傳統(tǒng)的政府管理模式的弊端――計(jì)劃經(jīng)濟(jì)（“命令式經(jīng)濟(jì)”）條件下。（1）英美的市場(chǎng)主導(dǎo)模式。（2）1929－1933年，西方資本主義爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，客觀上促使凱恩斯主義興起。1市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府管理實(shí)踐。在社會(huì)中，兩種 能最小化交易成本的組織是市場(chǎng)和等級(jí)制。①公共選擇理論：將“經(jīng)濟(jì)人”假說(shuō)，交換范式和方法論個(gè)人主義應(yīng)用到政治和公共政策領(lǐng)域。（4）涉及大量公共行政學(xué)沒(méi)涉及的主題。司）和非營(yíng)利組織或第三部門甚至私人部門的公共的方面。即其要研究作為公共事務(wù)管理主體的公共組織，特別是政府組織的結(jié)構(gòu)，功能及其與 環(huán)境的關(guān)系，研究公共管理活動(dòng)的過(guò)程及其環(huán)節(jié)（組織，決策，溝通，協(xié)調(diào)，監(jiān)控，評(píng)論等）；研究如何應(yīng)用各種科學(xué)知識(shí)及方法解決，公共事物的管理問(wèn)題。（3）各有所長(zhǎng)：①P重新認(rèn)識(shí)政策分析對(duì)于公共管理的重要性，學(xué)習(xí)實(shí)踐者的經(jīng)驗(yàn)，重視吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并加以傳播，促進(jìn)政治執(zhí)行官與資深管理者的對(duì)話。6．公共管理范式的出現(xiàn)：兩種途徑——“政策途徑”（P途徑）；“商業(yè)途徑”（B途徑）（1）①“P途徑”來(lái)自于公共政策學(xué)院，以政策研究方向，重視定量分析方法，尤其是經(jīng)濟(jì)學(xué)分析手段。②90年代后，世界銀行提出“善治”口號(hào)，合法，法治，負(fù)責(zé)，透明，有效的政府成為善治的基本要素。（4）就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)比私人組織中的人事管理系統(tǒng)要復(fù)雜和嚴(yán)格得多。公共管理是為公眾服務(wù)，追求公共利益。（1）都包含了合作團(tuán)體的活動(dòng)。②有形的公共物品（硬——）：公共設(shè)施無(wú)形的公共物品（軟——）：法律。（3）公共物品：指具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和給排他性，自然壟斷性以及受費(fèi)困難等特征的物品，具有規(guī)模效益大的特點(diǎn)，政府是提供詞類物品的最佳方式。2．“公共部門”與“公共物品”。答：“行政”本質(zhì)上包含著從指示和服務(wù)的含義；而“管理”首先意味著獲得結(jié)果以及管理者為獲得結(jié)果負(fù)個(gè)人責(zé)任。①“公共行政”是政府特別是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公共提供服務(wù)的活動(dòng)，行政官員或行政人員在這種活動(dòng)中主要是執(zhí)行由別人（政治家）所制訂的政策和法律。（1）“公共部門”是公共事務(wù)的管理者和公共物品的提供者。（4）公共物品的劃分①純公共物品：國(guó)防，公共安全，外交，法規(guī)政策，環(huán)境保護(hù)，基礎(chǔ)研究，空間技術(shù)。政策，制度③全國(guó)性的公共物品：國(guó)家或中央政府提供的服務(wù)——國(guó)防，外交，全國(guó)性法規(guī)政策（2）都必須履行一般的管理職能。私人管理以營(yíng)利為目的。（5）公共管理有明顯的政治性和公共性。5．公共管理學(xué)范式的興起。把政策執(zhí)行研究的焦點(diǎn)集中在政府的項(xiàng)目，公共 組織和私在所有不重要的方面是相同的。 ②B強(qiáng)調(diào)的研究和理論取向，應(yīng)用和融合不同學(xué)科的理論，方法和技術(shù)，分成一種以公管與私管相比較為基礎(chǔ)的綜合框架，重視戰(zhàn)略管理，關(guān)心過(guò)程，強(qiáng)調(diào)公，私的 相似性，很少區(qū)別。—— 公共管理活動(dòng)，公共管理實(shí)踐。（2）公更具跨學(xué)科，綜合性的特點(diǎn)。例：公共物品，公共選擇，政府失敗。它采用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論假定，概念框架，分析方法及技術(shù)來(lái)看 待公共管理問(wèn)題。制度的存在是因?yàn)樗梢钥朔鐣?huì)組織中的信息障礙和減少交易成本。包括系統(tǒng)分析、比較分析、實(shí)驗(yàn)分析、案例分析。奉行三個(gè)原則：么有財(cái) 產(chǎn)神對(duì)不可侵犯原則，契約原則，自我負(fù)責(zé)原則。B、由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，政治文化及歷史傳統(tǒng)等方面的差別，各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)的政府公共管理模式亦不同。1轉(zhuǎn)型期我國(guó)公共管理的實(shí)踐。（2）機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下。（1）市場(chǎng)體制。（１）入世對(duì)政府管理方式的沖擊，傳統(tǒng)的政府管理方式阻礙市場(chǎng)化進(jìn)程。競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)不強(qiáng)。組織目標(biāo)與行為是組織的本質(zhì)性特征。公共組織、私人組織、第三部門的差異（43頁(yè)，表1－1，了解就好）。A、強(qiáng)制型公共組織：政府部門。其強(qiáng)制性是可對(duì)抗的，當(dāng)事人可拒絕裁決。如，各種院校、社區(qū)學(xué)校、研究所、基金會(huì)、醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)、文化和科學(xué)技術(shù)團(tuán)體、各種咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)。特點(diǎn)：①組織具有四個(gè)基礎(chǔ)：目標(biāo)、過(guò)程、顧客、領(lǐng)域。⑤行政權(quán)威和責(zé)任授予單一行政人員而非 董事會(huì)或委員會(huì)這樣的多成員機(jī)構(gòu)。認(rèn)為組織靠非人格化的規(guī)則來(lái)管理，理性意味著效率。④有處理工作的程序系統(tǒng)。特點(diǎn)：公共事務(wù)由多人的董事會(huì)或委員會(huì)進(jìn)行管理；“代理人”政府；不可隨意監(jiān)督組織外的代理商，不可隨意利用行政命令取消合同；不是孤立地處理公共 事務(wù)。管理幅度是指一名管理者或一個(gè)組織有效管理的下級(jí)人員或單位、部門的數(shù)目。（１）宏觀――中央層次，地方行政組織的層次。（2）橫向結(jié)構(gòu)。答：A、根據(jù)行政組織中最高決策權(quán)所屬人數(shù)可分為首長(zhǎng)制和委員會(huì)制。（2）委員會(huì)制：又稱合議制。B、行政組織構(gòu)成單位的功能和性質(zhì)可分為層級(jí)制和職能制。②權(quán)力集中，從上到下輻射開(kāi)來(lái)，有助于統(tǒng)一指揮。（2）職能制：又稱分職制。C、根據(jù)行政權(quán)力的使用特點(diǎn)可分為集權(quán)制和分權(quán)制。（2）分權(quán)制：指下級(jí)組織在其管轄范圍內(nèi)有較大裁量權(quán)，上級(jí)組織不予干涉的組織體制。缺點(diǎn)：①權(quán)力過(guò)于分散，上級(jí)組織的目標(biāo)、意圖難以實(shí)現(xiàn)，上級(jí)反受下級(jí)牽制。是指行政組織中同一層級(jí)的各個(gè)機(jī)關(guān)受一個(gè)機(jī)關(guān)或一位行政首長(zhǎng)指揮、監(jiān)督的組織體制。指同一層級(jí)的各機(jī)關(guān)，受兩個(gè)以上的機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)的指揮、監(jiān)督的組織體制。（１） 低層成員：個(gè)人資源、職位資源。 自上而下的權(quán)力運(yùn)行：控制下屬。授權(quán)有乎于提高組織效能，增強(qiáng)下屬的工作積極性、主動(dòng)性和適應(yīng)性，增強(qiáng)組織 活力。（３）1組織協(xié)調(diào)。（3）根據(jù)組織領(lǐng)導(dǎo)準(zhǔn)則，指定某個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)特定范圍內(nèi)所有組織的活動(dòng)。1組織合作模型的特征。（4）成立自我管理團(tuán)隊(duì)。A、X理論：①人一般生來(lái)厭惡工作，只要有可能就想逃避工作。②懲罰并非唯一手段，自我控制、自我指揮。⑥一般人的智力潛能只是部分得到利用。C、“政治行為模型”。②經(jīng)濟(jì)人追求的 是自身利益的最大化。（2）公共組織環(huán)境：指公共組織身外所有能夠直接或間接對(duì)組織的存在與發(fā)展產(chǎn)生影響的因素的總和。（2）開(kāi)放的公共組織具有再生功能，能夠?qū)崿F(xiàn)組織的再生產(chǎn)。A、目標(biāo)。B、 環(huán)節(jié)：對(duì)危機(jī)的感知。2“政府再造論”：認(rèn)為在今天大多數(shù)政府機(jī)構(gòu)要完成的任務(wù)日益復(fù)雜，所處的環(huán)境充滿部爭(zhēng)，變化迅速，顧客要求質(zhì)量 更高且更有選擇作地的服務(wù)。2組織變革趨勢(shì)（從三個(gè)方面展開(kāi)）?！皩W(xué)習(xí)型組織論”――新的組織所依賴的技術(shù)不以機(jī)器為基礎(chǔ)，而以知識(shí)為基礎(chǔ)，它設(shè)計(jì)是用來(lái)處理知識(shí)和信 息的，組織成員的首要任務(wù)不是為了追求單一的效率，而 如何識(shí)別和解決新的問(wèn)題?！盁o(wú)縫隙組織論”、“網(wǎng)絡(luò)組織論”、“虛擬組織論”。第二章、政府改革與治理 治理理論的研究途徑。（2）“公民社會(huì)”的途徑：①此途徑認(rèn)為，治理是公民社會(huì)的“自組織網(wǎng)絡(luò)”，是公民社會(huì)部門在自主追求共同利益的過(guò)程中創(chuàng)造的秩序，在公共資源管理、社區(qū)服務(wù)與發(fā)展、同業(yè)協(xié)會(huì) 和跨國(guó)性問(wèn)題網(wǎng)絡(luò)中普遍存在。（3）合作網(wǎng)絡(luò)的途徑：試圖在“網(wǎng)絡(luò)管理”的框架內(nèi)整合上述兩種研究途徑。指的是為了實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門等眾多公共行動(dòng)主體彼此合作，在相 互儲(chǔ)存的環(huán)境中分離公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過(guò)程。（１）治理是政、企、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人等公共活動(dòng)者共同處理公共事務(wù)的活動(dòng)。與統(tǒng)治相比，治理地對(duì)象更多，范圍更廣。 管理的機(jī)構(gòu)不同。（５）治理以滿足公民的需求為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、私人 領(lǐng)域與公共領(lǐng)域的合作。（4）共同學(xué)習(xí)的政策過(guò)程。③治理機(jī)制是一系列用以解決跨 國(guó)性問(wèn)題和管理全球公務(wù)事務(wù)的制度安排。②政府項(xiàng)目執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)：通過(guò)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)來(lái)執(zhí)行供給項(xiàng)目，不必通過(guò)科層制度親自提供。③消費(fèi)者控制。①在市場(chǎng)和政府起不了作用的地方，合作網(wǎng)絡(luò)與不一定能有效發(fā) 揮作用，并非所有社會(huì)問(wèn)題均可通過(guò)合作網(wǎng)絡(luò)解決。合作網(wǎng)絡(luò)的有效運(yùn)作是提高政治系統(tǒng)合法性的一種途徑和工具。②開(kāi)發(fā)新的管理工具。由于政府部門與非政府部門共享權(quán)力、分擔(dān)責(zé)任，帶來(lái)公私界限模糊、責(zé)任認(rèn)定困難的問(wèn)題，公共行動(dòng)者互相推諉、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任成為可能。“元 治理”角色，即采取最后補(bǔ)救措施重塑合作網(wǎng)絡(luò)。（3）新技術(shù)革命（信息革命）――催化劑。（2）公共服務(wù)的市場(chǎng)化、社會(huì)化。（6）機(jī)構(gòu)的重組。第三，政治與行政分開(kāi)在實(shí)踐中難以做到，不現(xiàn)實(shí)。④企業(yè)管理要求敢于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與公共財(cái)政處置責(zé)任的沖突。（2）1956年下半年：以中央向地方下放權(quán)力為主要內(nèi)容。（6）1993：其方向與目標(biāo)即適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變職能，側(cè)重點(diǎn)在政府經(jīng)濟(jì)管理部門。①保留事項(xiàng)的審批權(quán)限往往在上級(jí)，下改上不改就改不動(dòng)。⑤中介機(jī)構(gòu)發(fā)展較慢，難以承擔(dān)政府委托的任務(wù)。④中央高層、各級(jí)政府、社會(huì)及人民群眾重視、擁護(hù)。（3）政府職能轉(zhuǎn)變邁開(kāi)實(shí)質(zhì)性步伐，政府管理體制和運(yùn)行方式創(chuàng)新力度加大。 堅(jiān)持精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則。（４） 政府管制仍較多，市場(chǎng)機(jī)制作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮。（３）①機(jī)構(gòu)性的變革。不公重視價(jià)值和價(jià)值目標(biāo)，且需引進(jìn)現(xiàn)代化的管理方式、方法和技術(shù)。③將自上而下和自下而上兩種改革方式有機(jī)結(jié)合，且更多采用自下而上的方式。 深化國(guó)有資產(chǎn)體制改革：設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（國(guó)資委）。（３） 加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。 改革思路大都提出以創(chuàng)建服務(wù)型政府為目標(biāo)。（４）我國(guó)政府間關(guān)系研究的不足。政府間關(guān)系研究的途徑。（2）地方自治模式：源自世界性的地方分權(quán)潮流。（3）網(wǎng)絡(luò)模式。B、特征：①行動(dòng)者的多樣性與等級(jí)制色彩的弱化。西方政府間關(guān)系發(fā)展的新趨勢(shì)――網(wǎng)絡(luò)模式的出現(xiàn)。（3）地方政府間的合作現(xiàn)象日漸普遍：尋求合作，追求更大利益。 政府間的結(jié)合構(gòu)造上，主要體現(xiàn)為層級(jí)隸屬關(guān)系――金字塔：中央與地方職能高度一致，無(wú)明顯分工。①財(cái)政管理體制中：中央集中絕大部分財(cái)政資金，完全控制地方預(yù)算資金使用范圍和方向。中國(guó)政府間關(guān)系的新近發(fā)展：網(wǎng)絡(luò)模式。 準(zhǔn)層級(jí)大大減少――為政府間組織結(jié)構(gòu)的扁平化奠定基礎(chǔ)，密切各級(jí)政府間的直接聯(lián)系。中心城市：指在經(jīng)濟(jì)上有著重要地位起著特別重要的作用，具有強(qiáng)大的吸引能力、輻射能力和綜合服務(wù)能力的城市。②“市管縣”體制的影響。 主要有三種模式。將一 般的縣級(jí)市升格為地級(jí)市，實(shí)行市管縣。 目的。d、B、地方分權(quán)改革。①在財(cái)政權(quán)力方面，逐步擴(kuò)大地方財(cái)政自主權(quán)――分稅制。 中央與地方政治關(guān)系調(diào)整中的地方擴(kuò)權(quán)：行政管理權(quán)限、干部人事制度、行政領(lǐng)導(dǎo)體制。 地方政府橫向聯(lián)系的類型：省區(qū)間的經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)、省區(qū)毗鄰地區(qū)的合作、省區(qū)內(nèi)合作、城市經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。（３）②中央與地方的博弈格局由一對(duì)一為主轉(zhuǎn)向以一對(duì)聯(lián)合體的博弈為主。①簡(jiǎn)化政府組織間的層級(jí)結(jié)構(gòu)――有步驟地向三級(jí)制乃至二級(jí)制過(guò)渡。第四章、政府作用關(guān)于市場(chǎng)體制下政府作用的爭(zhēng)論。（3）20世紀(jì)70年代末，80年代初――新公共管理運(yùn)動(dòng)，公共服務(wù)市場(chǎng)化。（2）物品的不同參與主體及物品提供的不同制度安排。（3）政府角色的分類?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府的作用或行為模式――五種角色?？總€(gè)人間的直接交易去解決公共物品的供給問(wèn)題，由 于成本太高而得不償失。①市場(chǎng)機(jī)制不能解決宏觀經(jīng)濟(jì)總量或總供給與總需求之間的平衡，須靠政府的財(cái)政政策和貨幣政策減緩經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)，抑制通貨膨脹。①外部性的存在無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制解決，政府通過(guò)補(bǔ)貼或直接的公共部門的生產(chǎn)來(lái)推進(jìn)積極性的產(chǎn)出，通過(guò)直接的管制來(lái)限制消極外部性的產(chǎn)出。①市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不能自動(dòng)達(dá)到社會(huì)收入分配方面的公平與協(xié)調(diào)，帶來(lái)收入分配不公現(xiàn)象，即使市場(chǎng)作用發(fā)揮較好的地方，分配的結(jié)果可能也不是按照社會(huì)所接受的 標(biāo)準(zhǔn)去實(shí)現(xiàn)。②制定和實(shí)施各種反壟斷法和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法。（3）培育和完善各類市場(chǎng)，形成開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)體系。（5）參與某些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的資源分配，充當(dāng)公共物品的提供品。③促進(jìn)社會(huì)中介組織的發(fā)展?，F(xiàn)階段我國(guó)政府角色定位的缺陷？答：A、政府生產(chǎn)角色的越位。二是引入與私人生產(chǎn)者的競(jìng)爭(zhēng)，激勵(lì)政府生產(chǎn)組織提高效率。③政府間缺少合作――以協(xié)議方式提供服務(wù)的方式不多見(jiàn)。①合同承包應(yīng)用不足――往往局限于政府的投入服務(wù)。（2）合理安排的原則。轉(zhuǎn)型期我國(guó)政府角色合理定位的思考？答：（1）政府放棄不必要的生產(chǎn)職能――降低政府生產(chǎn)角色的比重。包括民間補(bǔ)缺、政府撤退、放松管制④在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵭忻駹I(yíng)化：與民間資本的合作。公正的仲裁制度。③建立規(guī)制框架，進(jìn)行合理規(guī)制。A、我國(guó)社會(huì)管理中存在的問(wèn)題和缺陷。（4）社會(huì)管理手段較為單一、落 后。（1）更新管理觀念，樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀。