【正文】 問題”。它發(fā)軔于農(nóng)業(yè)社會下自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟基礎,契合了政府專制統(tǒng)治的傳統(tǒng)。眾所周知,中國有幾千年的封建官僚制度傳統(tǒng)和“大一統(tǒng)”治理意識,對于社會公共問題的管理,歷代統(tǒng)治者習慣將復雜問題簡單化,而新中國成立后實行了幾十年的高度集權的計劃體制,更是強化了“國家簡單化”的治理理念。筆者認為,從中國內(nèi)部的區(qū)域發(fā)展與公共管理的互動邏輯來看,在某種意義上可以說,21世紀中國公共管理面對的最大挑戰(zhàn)莫過于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的挑戰(zhàn),處理和解決好了上述一系列區(qū)域性公共問題,和諧社會的發(fā)展愿景就不再遙遠。這些問題主要有:、中、西部之間,在經(jīng)濟發(fā)展水平、制度文明、社會發(fā)育、競爭優(yōu)勢等方面差距明顯,形成發(fā)達區(qū)域、次發(fā)達區(qū)域和欠發(fā)達區(qū)域的發(fā)展鴻溝。從現(xiàn)代化進程和發(fā)展理論視角來看,從清末的“洋務運動”、“西學東漸”到建國后的“四個現(xiàn)代化”建設,再到改革開放以來的區(qū)域非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展,近代以來的百多年間,我國的現(xiàn)代化事業(yè)歷經(jīng)艱辛,迄今已取得舉世矚目的成就。特別在市場化和工業(yè)化的雙重壓力下,地方政府在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下,儼然成為流域內(nèi)利益獨立的博弈主體。從一定意義上說,行政區(qū)劃變革已經(jīng)成為政治權力和治理權限在區(qū)域空間上的較量和政府體系內(nèi)部的再分配過程,其中隱藏著多維的利益博弈關系,牽涉到公共管理的深層次癥結。在我們看來,中國的城鄉(xiāng)二元結構問題,從某種意義上說,是城市與鄉(xiāng)村兩種不同政治行政區(qū)域之間存在著短期難以彌合的公共管理的制度差異,進而需要兩種功能區(qū)域之間進行制度協(xié)調(diào)、制度創(chuàng)新、制度重構的問題。(三)工業(yè)化和城市化的推進產(chǎn)生了棘手的區(qū)域公共問題。從集權與分權的政治邏輯來看,市場經(jīng)濟下中央政府實行經(jīng)濟性分權政策是好事,它能夠誘發(fā)哈耶克所謂的自發(fā)秩序的慢慢形成,有利于調(diào)動地方行動主體(包括地方政府)發(fā)展經(jīng)濟和參與市場競爭的主動性、積極性。1949～1978年的近30年間,中國長期實行高度集權的中央計劃經(jīng)濟體制,政府管理社會公共問題的惟一機制是自上而下的科層制,缺少市場機制和社會機制。一方面,伴隨經(jīng)濟全球化進程和世界新區(qū)域主義運動的興起,民族國家間的區(qū)域化已經(jīng)由傳統(tǒng)的“淺表一體化”向“深度一體化”①、封閉式區(qū)域化向更具開放性的區(qū)域化模式轉(zhuǎn)變,加之作為政治目的的區(qū)域化進程的加快,使得洲際內(nèi)跨國間的宏觀區(qū)域性公共問題明顯增加。一、 區(qū)域公共問題及其成因(一)全球化和區(qū)域化的發(fā)展滋生了大量宏觀和中觀的區(qū)域公共問題。而公共管理實踐作為一種“國家的藝術”,伴隨其紛繁雜蕪的氣候生態(tài)和波瀾壯闊的豐富實踐,也總會有治理安排上的結構轉(zhuǎn)型和制度創(chuàng)新。關鍵詞:區(qū)域公共問題。論區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新摘　要:在全球化和區(qū)域一體化浪潮滾滾而至,市場化、工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進程加速推進的背景下,我國區(qū)域性公共問題急劇滋生起來,由此引發(fā)新型的治理形態(tài)———區(qū)域公共管理。區(qū)域公共管理。20世紀90年代中期以來,為了適應國內(nèi)外公共管理環(huán)境的權變需求,也為了更好地體認公共管理這門學科的社會性和應用性特色,本文作者在國內(nèi)公共行政學界率先對“區(qū)域行政”和“區(qū)域公共管理”進行了探索性研究①。自二戰(zhàn)結束以來,公共管理所面對的世界景象和社會生態(tài)發(fā)生了亙古未有的嬗變。諸如相互貿(mào)易與投資、國家安全、環(huán)境治理、公共衛(wèi)生、危機管理、國際恐怖主義治理等跨國性公共問題,依靠民族國家的內(nèi)部力量已經(jīng)無法解決,必須尋求洲際區(qū)域內(nèi)大部分國家甚至所有國家的集體決策和協(xié)調(diào)行動。因此,社會公共問題往往被禁錮于行政區(qū)劃內(nèi)部,通過內(nèi)向型行政方式予以解決。然而,由于國家政治體制改革和法治建設進程的滯后,加之尚未順利實施行政性分權的配套改革,我國市場化改革的直接后果是催生了諸多新型的社會公共問題,比如地方政府的ＧＤＰ崇拜和政績主義、地方政府間的惡性競爭、地方保護主義、地區(qū)發(fā)展的馬太效應等。近20多年來,中國的工業(yè)化進程和城市化速度在迅速提升,由此引發(fā)了社會公共問題的空間重組和空間集聚,其結果也萌發(fā)了復雜的區(qū)域公共問題。從這一視角看,轉(zhuǎn)型時期的城鄉(xiāng)二元結構問題,非常值得區(qū)域公共管理開展長期的理論與實證相結合的探究,比如“假性城市化”現(xiàn)象、“城中村”問題、農(nóng)民失地問題、村改居問題、社區(qū)公共物品的供給問題,等等。因此,需要加強公共管理學科視野的研究。因此,流域治理的公益要求(如環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)、城市規(guī)劃等)與地方政府的功利動機(主要是經(jīng)濟發(fā)展、財稅指標、后發(fā)困境等)之間,存在著難以調(diào)和的矛盾甚至沖突。毋庸置疑,由于中國是一個后發(fā)趕超型現(xiàn)代化國家,因而與西方發(fā)達現(xiàn)代化諸強相比,我國的綜合現(xiàn)代化水平還很低,仍基本處于“經(jīng)典現(xiàn)代化”發(fā)展階段。,已經(jīng)凸顯出“問題區(qū)域”的態(tài)勢。二、我國區(qū)域公共問題管理中政府制度的缺失　　就目前來看,對于區(qū)域公共問題的治理,無論是我國公共管理的理論界還是實務部門,都缺乏系統(tǒng)的理論思考和操作策略。如果從治理的技術層面來說,我國政府傳統(tǒng)的這些治理特質(zhì),可以概括為“行政區(qū)行政”。自工業(yè)社會以來,基于韋伯的“現(xiàn)代理性”而構建的穩(wěn)態(tài)的“科層制”結構,更是使行政區(qū)行政模式的封閉性和機械性發(fā)揮到了極致。,行政區(qū)行政是一種壟斷型統(tǒng)治行政模式。特別是在中央集權的單一制國家,由于一貫堅持“下級服從上級,地方服從中央”的政治原則,這使得按行政區(qū)劃切割的地方政府,必須嚴格遵循“中央政府→地方政府”的博弈規(guī)則,很難自覺生成一種“地方政府→區(qū)域公共管理共同體←地方政府”的談判協(xié)調(diào)的制度安排。(二)現(xiàn)代區(qū)域政策框架尚未成形。其中的癥結何在?有學者認為,中國迄今為止尚無真正意義上的區(qū)域政策,是我國區(qū)域發(fā)展一直走不出惡性循環(huán)的主要根源[1](Ｐ540)。筆者認為,這種觀點較為實際地揭示了我國區(qū)域政策的誤區(qū)和問題。(三)區(qū)域公共管理的具體制度安排不健全。與之相比,我國與亞太國家結成的宏觀區(qū)域或者與相鄰國家結成的次區(qū)域,其治理結構和制度框架仍處于探索和發(fā)展階段,需要中國政府的積極參與并加以完善。,政策隨意性和長官意志濃厚,尚未有建基于憲政制度和法治原則的制度約束機制。,區(qū)域公共管理是開放社會和無縫隙社會的產(chǎn)物,它迎合了全球化和區(qū)域化浪潮的需要,因應了市場化、工業(yè)化和現(xiàn)代化進程的大勢所趨。,區(qū)域公共管理的主體是多元化的。這種聯(lián)合治理的實質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的相互合作。傳統(tǒng)的科層制面對區(qū)域公共問題的挑戰(zhàn),已經(jīng)顯得力不從心,因此,針對不同層次、不同類型的區(qū)域公共問題,必須借助于科層制、市場機制、自組織制等混合機制來對其進行“多中心”治理,形成一種組織間網(wǎng)絡的區(qū)域公共問題治理新機制?？缯P系網(wǎng)絡、跨國關系網(wǎng)絡將變得越來越重要。在此基礎上,國內(nèi)有學者對貝婭特?科勒—科赫的4種治理機制做了進一步的詮釋,歸納和概括出其中的主要特征(見表3)。從目前的現(xiàn)狀來看,我國區(qū)域公共問題管理的制度基礎非常薄弱。國家