【正文】 現(xiàn)以及如何提高資產(chǎn)運作效率的難題。隨著人類社會的發(fā)展，土地資源的不可再生性、稀缺性，相對于社會需求的廣泛性之間的矛盾越來越突出。根據(jù)我國《憲法》和其他有關法規(guī)的規(guī)定，國家作為城市土地所有權(quán)的唯一主體以及城市土地所有權(quán)行使的統(tǒng)一主體，并不等于國家直接占有和支配所有的城市土地。第二，城市土地所有權(quán)行使的統(tǒng)一性。 我國城市土地制度的概況 我國城市土地的國家所有制我國《憲法》規(guī)定，城市土地屬于國家所有。土地管理的基本目的在于：維護已經(jīng)確定的土地所有制和土地使用制，盡可能保證土地資源的合理有效的利用。作為對土地所有制的實現(xiàn)和鞏固，土地使用制有其相對獨立性。土地使用制不僅是土地所有制的反映和體現(xiàn)，同時也是實現(xiàn)和鞏固土地所有制的一種形式和手段。這可以大體說明美國公有土地比重的上升趨勢。另一方面，每當土地似乎有不給私人使用的必要時，我們就像在某些情況那樣，把它收歸公有。而且，從當今世界范圍內(nèi)來看，也并不存在全部土地都歸私人所有的國家或地區(qū)。這是因為，這種不公如果不加以限制，反過來也會限制土地資源配置的效率。對土地市場交易行為的限制和管理，則主要體現(xiàn)在交易土地種類的限制、土地交易的價格管理與分配調(diào)節(jié)方面。1．趨勢之一：對土地私有的限制過去，可能認為土地私有意味著私人可以對其占有土地進行任意的使用、處分等。例如，在我國，農(nóng)村土地的集體所有制與城市土地國家所有制，就是兩種公有程度不同的所有制形式。作者認為，主要的土地所有制形式有：全民與國家所有、國家與中央政府所有、國家與各級政府所有、各級政府分別所有、國王與國家所有、土地上級所有權(quán)歸國家所有、合作組織集體所有、公共事業(yè)部門或團體所有、部落（或氏族、村社、宗族）所有、數(shù)人合有、數(shù)人共有、股份公司式所有、區(qū)分所有建筑物持分所有土地、個人所有等。當然，在每個具體的歷史時期，土地所有制的具體形式還要受到社會制度、政治經(jīng)濟體制、歷史傳統(tǒng)與習俗、要素稟賦狀況、技術發(fā)展水平等多方面因素的影響，因其不同而不同。土地所有制是土地制度的核心和基礎。從較為廣泛的意義上來說，它是一定社會歷史條件下的土地經(jīng)濟運行中的各種經(jīng)濟規(guī)則和經(jīng)濟關系的總和。研究所指的土地制度，包括土地所有制度、土地使用制度、土地管理制度等幾個方面的主要內(nèi)容。一般而言，土地所有制作為社會生產(chǎn)關系的基本組成部分，是由社會生產(chǎn)方式所決定的?，F(xiàn)階段，從世界范圍內(nèi)看，土地所有制的形式是多種多樣的。，并對這些不同的土地所有制形式的公私程度進行了比較排列， 柴強．各國（地區(qū)）土地制度與政策．北京：北京經(jīng)濟學院出版社，1993，18所示。 各種土地所有制形式的公私程度注：1．表示土地的全人類所有——共產(chǎn)主義所有；2．表示土地的全民所有；3．表示土地的國家所有；4．表示土地的公共部門所有；5．表示土地的合作集體所有；6．表示土地的部落、氏族所有；7．表示僅限于自用的私有；8．表示有一定支配權(quán)的土地私有；……；X．表示絕對的無任何約束的土地個人所有。但事實上，如果略加深入地比較和分析資本主義各國土地所有制的形式及其發(fā)展，就不難發(fā)現(xiàn)這樣一個引人思考的現(xiàn)象：隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，當今即使在“私有財產(chǎn)神圣不可侵犯”的資本主義國家，土地私有權(quán)也受到政府越來越多的限制、干預和管理。二是對私有土地使用的限制、干預和管理。其二，土地私有分割與土地利用空間聯(lián)系之間的矛盾日益突出，社會經(jīng)濟的發(fā)展要求土地利用擺脫私有權(quán)的局部性和狹隘性，提倡土地利用的整體性和系統(tǒng)性。資本主義國家在其歷史發(fā)展過程中，往往會根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的具體需要（這實質(zhì)上是一個很好的社會選擇案例），調(diào)節(jié)公有土地與私有土地之間的比例關系?！?伊利，莫爾豪斯．土地經(jīng)濟學原理．北京：商務印書館，1992，162以美國為例，據(jù)有關資料顯示，20世紀80年代，美國全國土地中，59%為私人所有，39%為公有（聯(lián)邦政府32%，州及地方政府7%），另有2%為印第安人保留地。 土地使用制度土地使用制度是對土地使用的程序、條件和形式的規(guī)定，是土地制度的另一重要組成部分。任何一個社會，只要存在土地所有權(quán)，土地使用就必須遵循一定的規(guī)則。某種意義上講，在一個特定的社會發(fā)展階段，因為土地使用制直接規(guī)定土地的使用規(guī)則、方法和機制，所以更具重要意義。實施土地管理的手段主要有立法手段、行政手段、經(jīng)濟手段、計劃和規(guī)劃手段、政策手段等。由社會主義國家代表全體人民擁有所有的城市土地。根據(jù)《憲法》及有關法律的規(guī)定，城市土地所有權(quán)只能由國家（中央政府）統(tǒng)一行使，非經(jīng)國家授權(quán)，任何單位或個人都無權(quán)行使城市土地使用權(quán)。國家在享有城市土地最終所有權(quán)的前提下，可以將城市土地所有權(quán)的權(quán)能中的某幾項派生而形成的城市土地使用權(quán)交給具體的用地者行使。在這種情況下，土地私有表現(xiàn)出越來越多的弊端，極有可能造成分配的嚴重不公和土地供應的僵化。而解決問題的關鍵，對于城市土地而言，就在于城市土地使用制度的完善與否。1．改革以前的城市土地使用制度新中國剛成立的一段時間內(nèi)，國家對城市土地曾實行有償使用，無論是全民所有制用地單位，還是集體所有制用地單位，都必須向國家繳納租金。因為，收取使用費或租金，并非真正增加國家收入，而是不必要地提高企業(yè)的生產(chǎn)成本和擴大國家預算，并將增加不少事務手續(xù)。城市土地的無償行政劃撥是指由用地單位提出用地申請，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，在用地單位繳納土地補償費、勞動力安置費等費用之后，將該幅土地無償交付其使用的行為。以劃撥方式取得的土地，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，沒有使用期限。土地經(jīng)劃撥使用后，土地的所有權(quán)與使用權(quán)發(fā)生分離，但土地使用權(quán)禁止買賣和流轉(zhuǎn)，也就是說，禁止土地使用權(quán)的交易行為。由縣級以上人民政府土地管理部門在收到用地申請之后，對建設用地進行審核，劃定用地范圍，組織商定用地補償、勞動力安置或者拆遷安置方案。（4）劃撥。從以上內(nèi)容來看，城市土地劃撥的無償主要體現(xiàn)在土地所有權(quán)收益方面，但并不是完全沒有成本，即土地使用者無須向土地所有者——國家支付土地使用代價，但必須支付有關的成本費用（主要包括補償費、安置費、拆遷費等）。這種觀點顯然帶有當時濃重的計劃色彩。土地的所有者是國家，企業(yè)對土地的開發(fā)利用投資也被列入國家的投資計劃，屬于國家投資計劃的一部分，投資者也是國家，自然土地收益的享有者只能是國家。2．城市土地有償使用制度的建立黨的十一屆三中全會以后，隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深化，城市土地行政劃撥使用制度的弊端日益暴露：（1）國家所有權(quán)虛化。（3）高估企業(yè)經(jīng)營效益。（5）孳生土地交易黑市。在財政拮據(jù)的情況下，這也是造成政府在很長一段時間內(nèi)忽視或壓縮城市基礎設施建設的重要原因。1979年，國務院頒布了《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》，其中規(guī)定：“中國合營者的投資可包括為合營企業(yè)經(jīng)營期間提供的場地使用權(quán)。盡管從場地使用費的費用水平來看，還不足以體現(xiàn)全部的所有權(quán)權(quán)益（兩項費用之和遠遠低于后來實行的土地出讓金水平。平方米，～70元/年有償出讓土地使用權(quán)形式的正式出現(xiàn)是在1987年下半年，當時深圳市率先試行了這一辦法，使土地供應改變了以往只能依靠行政劃撥的做法，引入市場機制，從而正式拉開了城市國有土地使用制度改革的序幕。城市國有土地使用制度的改革得到了全國人大常委會和國務院的重視與支持。隨后的幾年里，城市土地有償使用制度的推行逐漸擴展到全國各個城市，成為政府工作的重要內(nèi)容。3．城市土地市場規(guī)范與強化宏觀調(diào)控城鎮(zhèn)國有土地使用制度改革由沿海擴及內(nèi)地，由增量土地延及原來的存量土地。隨著國民經(jīng)濟的宏觀調(diào)控，這些過量供應的土地后來又被閑置。它從內(nèi)容上突出了切實保護耕地這一主題，加強了對土地使用的宏觀管理。2003年，國家正式提出運用土地政策參與宏觀調(diào)控，而且首先是從運用土地政策參與房地產(chǎn)市場、穩(wěn)定住房價格作為重點的宏觀調(diào)控而展開的。同年7月18日，國務院辦公廳發(fā)出《關于暫停審批各類開發(fā)區(qū)的緊急通知