【正文】 行政機(jī)關(guān)必須強(qiáng)調(diào)辦事速度,強(qiáng)調(diào)行政效率,并給予行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時以較大的自由裁量權(quán)。在真正的法治社會,國家機(jī)構(gòu)本身也受法的統(tǒng)治,即受法的制約和監(jiān)督,只有在政府的行政權(quán)力受到法的嚴(yán)格制約的情況下,才意味著法治的真正建立和完善。依法治國與法治的概念在內(nèi)涵上是相同的,因?yàn)榉ㄖ伪旧肀磉_(dá)了一種治國方略或社會調(diào)控方式。特別是《行政處罰法》,是一部包含較完備程序內(nèi)容的程序法 林錦輝:《當(dāng)代我國行政管理制度化法制化思考》,《嶺南學(xué)刊》,2001年第3期。行政管理法制化不能沒有行政程序法制化。從法理上說,相對于行政機(jī)關(guān)享有行政管理權(quán)力而言,行政程序是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力時必須履行的責(zé)任(義務(wù))。行政機(jī)關(guān)處于“強(qiáng)者”的地位,公民、法人處于“弱者”地位,這容易出現(xiàn)“強(qiáng)者”侵犯“弱者”的情況。這種不平等主要表現(xiàn)在:在行政管理活動中,行政機(jī)關(guān)和公民、法人之間是命令與服從的關(guān)系,而非平等協(xié)商關(guān)系。司法權(quán)的運(yùn)用奉行“不訴不理”原則,不是給予當(dāng)事人和主管機(jī)關(guān)請求,司法機(jī)關(guān)不得徑自審判,因而司法權(quán)具有被動性。在國家權(quán)力中,行政權(quán)是最活躍、最具主動性的部分。國務(wù)院的職能部門及相互間的權(quán)力分工、具體權(quán)限都有失之于組織法依據(jù)。按照行政組織法定原則,行政職權(quán)分化到哪一個層次,哪一個層次就應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的組織法。改革開放以來我國雖曾進(jìn)行過多次機(jī)構(gòu)改革,卻陷入“精簡—膨脹”的惡性循環(huán)。因此,行政法治首先應(yīng)當(dāng)行政組織法治。江澤民總書記在十五大報告中指出:“機(jī)構(gòu)龐大,人員臃腫,政企不分,官僚主義嚴(yán)重,直接阻礙改革的深入和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,影響黨和群眾的關(guān)系”。它是行使管理職能的機(jī)構(gòu)和組織系統(tǒng),是行政管理活動的組織者、承擔(dān)者,即行政主體,具有一系列職責(zé)與權(quán)限關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)與服從關(guān)系、監(jiān)督與協(xié)調(diào)關(guān)系等功能。而是要進(jìn)一步深化,深化對依法治國理念的理解,深入了解法律在謀求個人福址、社會和諧、人類進(jìn)步等方面的不可或缺作用。否則,依法行政的行為無從談起1 朱建璋:《由普及法律知識到普及法律意識》,資料通訊2007185。法治的實(shí)現(xiàn)必須以公眾和政府行政人員法治意識的生成為基礎(chǔ)和前提?，F(xiàn)階段,我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，傳統(tǒng)政府機(jī)構(gòu)法治意識和依法行政能力的欠缺已成為我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的主要障礙。法治是一個文明社會的核心觀念,是從羅馬教繼承來的。不僅包括如何規(guī)范約束國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行政法律規(guī)范,還包括國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員如何管理社會公共事務(wù)的法律規(guī)范 張榮臣、李聚山:《公共行政管理》,第257頁,北京:研究出版社2004年1月2。行政法制是整個國家法律制度的重要組成部分,是關(guān)于國家行政機(jī)關(guān)自身和行政機(jī)關(guān)管理社會公共事務(wù)的法制制度以及依照這種法律制度建立起來的社會秩序。胡錦濤總書記在中國共產(chǎn)黨十七大報告中指出,全面落實(shí)依法治國基本方略,加快建設(shè)社會主義法治國家，依法治國是社會主義民主政治的基本要求?，F(xiàn)階段,我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，傳統(tǒng)政府機(jī)構(gòu)法治意識和依法行政能力的欠缺已成為我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的主要障礙。如何增強(qiáng)政府的法治意識和提高依法行政能力已成為各級政府管理體制改革的主要內(nèi)容。要堅持科學(xué)立法、民主立法,完善中國特色社會主義法律體系，認(rèn)真總結(jié)行政管理經(jīng)驗(yàn),我們應(yīng)做到以我為主,博采眾長,融合提煉,自成一家。具體地說,就是國家認(rèn)定和認(rèn)可的，用以規(guī)定國家行政機(jī)關(guān)組織、職責(zé)、行為以及監(jiān)督、調(diào)整。當(dāng)前,我國面臨的重要任務(wù)是全面建設(shè)小康社會,建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,發(fā)展生產(chǎn)力,提高綜合國力。中世紀(jì)的思想家曾詳細(xì)闡述過自然法的思想,應(yīng)當(dāng)根據(jù)自然法來行使他們的權(quán)力,而普通法的傳統(tǒng)則在英國得到了發(fā)展,在16和17世紀(jì)的絕對君主制階段,法制在現(xiàn)實(shí)中遭到的破壞多余被遵守,但是人類的權(quán)力應(yīng)受某種外部力量制約的思想意思。如何增強(qiáng)政府的法治意識和提高依法行政能力己成為各級政府管理體制改革的重要問題。當(dāng)前,公眾的法律意識有很大進(jìn)步,而政府行政人員的法治意識卻有待于進(jìn)一步提高。這里,需要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是,法治意識的培養(yǎng)不同于法律知識的學(xué)習(xí)。只有這樣才能真正的起到培養(yǎng)法治意識的效果。從其結(jié)構(gòu)上說,雖然是靜態(tài)的,但結(jié)構(gòu)合理與否,如行政機(jī)關(guān)及其機(jī)構(gòu)設(shè)置是否適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求,行政人員定額及比例是否適當(dāng),整體規(guī)模是否符合精簡原則等,直接影響到整體結(jié)構(gòu)在行政管理中的運(yùn)作及功能的發(fā)揮,關(guān)系到行政效率能否提高。這里足以說明,行政組織結(jié)構(gòu)狀況所產(chǎn)生的影響作用是不容忽視的。行政管理法制化首先是要行政機(jī)構(gòu)和組織系統(tǒng)及其權(quán)能法制化。官僚隊伍龐大失控、權(quán)能分配交叉失當(dāng),職責(zé)界限不明,常常相互扯皮。目前,我國行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、地位、職責(zé)、權(quán)限等,主要由憲法、國務(wù)院組織法、地方各級人民政府組織法加以規(guī)定?，F(xiàn)有的組織法對各級政府職權(quán)規(guī)范也只限于事權(quán), 而疏于對具體權(quán)限的規(guī)定。與立法權(quán)相比,行政權(quán)最活躍,在我國行政機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān),全國人大及其常委會制定的法律,絕大部分要由行政機(jī)關(guān)來執(zhí)行。而行政權(quán)的運(yùn)行則具有主動性,它必須從人民群眾的整體利益、根本利益和長遠(yuǎn)利益出發(fā),積極主動地滿足人民群眾各方面的要求,可以說,沒有行政權(quán)的積極主動運(yùn)行,依法治國就失去了主要產(chǎn)支柱 羅豪才:行政法學(xué)[M],北京:北京大學(xué)出版社,1996年8月第1版。在行政管理活動中,行政決定具有單方面性,即在多數(shù)情況下,行政機(jī)關(guān)的決定并不需要征得公民、法人的同意。因此,要維護(hù)公民、法人和合法權(quán)益,保障行政權(quán)的正當(dāng)行使,就必須把行政管理活動納入法制軌道,做到依法行政。行政程序法是行政實(shí)體法(關(guān)于當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任的法律)正確實(shí)施的保障。過去,我們法制觀念上的一個片面性,就是對公民的權(quán)利與義務(wù)更多地是強(qiáng)調(diào)管理約束,而不是維護(hù)保障。但從總體來看,上述單行程序法律所涉及的范圍畢竟較窄,還有許多與當(dāng)事人權(quán)益和行政效率有關(guān)的重要行政程序,還沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定。法治是保持社會穩(wěn)定和長治久安的基礎(chǔ),也是維系社會進(jìn)步、保障人民福社、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮的關(guān)鍵所在。在實(shí)踐中通常流行的所謂“權(quán)大于法”,很大程度上就是權(quán)力指行政大于法律、行政權(quán)力不受法律的制約,這顯然是與法治的原則背道而馳的。行政方式上的這些特殊性,使人們習(xí)慣于按個人的意志行事,忽視依照法律規(guī)定行使權(quán)力。行政機(jī)關(guān)在社會生活中的極端重要性,決定了依法治國的關(guān)鍵在于依法行政。如果政府機(jī)關(guān)不嚴(yán)格執(zhí)法,甚至循私舞弊、貪污腐敗、以權(quán)謀私、欺壓百姓,視法律為廢紙,法的秩序也就蕩然無存。實(shí)踐中出現(xiàn)的“權(quán)錢交易”、“權(quán)權(quán)交易”、濫用權(quán)力等現(xiàn)象,都是因?yàn)槿狈Ρ匾谋O(jiān)督機(jī)制,難以保障嚴(yán)肅執(zhí)行造成的 梁煒依法治國的關(guān)鍵是依法行政》來源:。法治的含義在于人人在法律面前是平等的,在社會,行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法辦事較之于普通民眾的守法更為重要,因?yàn)楝F(xiàn)代法治的精髓是官吏依法辦事,只有官吏依法辦事,接受法律的約束,才有法治可言。每個行政機(jī)關(guān)的權(quán)限應(yīng)經(jīng)過合理配置,其權(quán)限都必須是特定的、受到限制的,權(quán)力只有受到限制才能真正保障權(quán)力的正當(dāng)行使。當(dāng)然,行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)主動行使職權(quán),放棄或不行使職權(quán),也未履行其對國家和社會所應(yīng)盡的責(zé)任。一切社會領(lǐng)域、一切社會關(guān)系均應(yīng)受國家行政權(quán)力的支配”。隨著我國民主與法制建設(shè)的發(fā)展,人們逐步認(rèn)識到,行政機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。適用法律法規(guī)正確,即以法律為準(zhǔn)繩。但是,這樣說并不意味著實(shí)踐問題的完全解決。更何況許多行政行為與金錢利益直接關(guān)聯(lián)。中國要建設(shè)全面的小康就必須依法行政。另一方面,政府工作人員也必須依法管理各項(xiàng)事務(wù),在行使權(quán)力時,必須以法律為準(zhǔn)繩,以事實(shí)為依據(jù),必須用法律這把尺子衡量是非對錯,而不是施權(quán)者的主觀意識所決定。依法行政是維護(hù)人民合法權(quán)益的切實(shí)保障在與公民、與社會的關(guān)系上,政府行政機(jī)關(guān)是最直接的、最經(jīng)常的、最廣泛的、最具體的,事實(shí)上,公民從生到死的全部生活都與行政部門所提供的服務(wù)密切相關(guān)。各級政府機(jī)關(guān)要嚴(yán)格依法行政,認(rèn)真抓好擴(kuò)大就業(yè)、完善社會保障體系、合理收入分配、豐富群眾精神文化生活、提高人民群眾健康水平、切實(shí)保障人民群眾生命財產(chǎn)安全等問題,使人民群眾的合法權(quán)利和利益得到切實(shí)保護(hù),及時化解各種社會矛盾,促進(jìn)社會和諧。 其中大部分人都有這樣或那樣的冤情,否則不會背井離鄉(xiāng),長途跋涉去告狀?？梢赃@樣說,沒有依法行政就沒有國家的長治久安,就不能在人民群眾心目中樹立黨和政府的光輝形象,就會失信于民,“水能載舟,亦能覆舟”,可見,依法行政是維持社會穩(wěn)定,推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要保證。目前,無論是社會發(fā)展的需要還是意識形態(tài)的支持等都為我們實(shí)現(xiàn)依法行政創(chuàng)造了條件,急需加強(qiáng)的就是執(zhí)行者的素質(zhì))依法行政的能力和水平。這就要求在內(nèi)在動力上強(qiáng)調(diào)建立激勵機(jī)制。負(fù)向激勵的關(guān)鍵是建立一套嚴(yán)格的約束機(jī)制。依法行政是建設(shè)社會主義政治文明的重要標(biāo)志依法行政是一種政治思想、政治理念,也是一種法律觀點(diǎn)、法律制度,還是一種政治道德和社會價值標(biāo)準(zhǔn) 張國慶:《行政管理學(xué)概論》,第471頁,北京大學(xué)出版社,第2版,第471頁。無論是在內(nèi)容還是形式,實(shí)施依法治國與建設(shè)社會主義政治文明都是相統(tǒng)一的。依法行政是法律法規(guī)得到貫徹實(shí)施的過程,是依法治國的重要組成部分,也是黨的主張和人民意志得到具體體現(xiàn)的一個重要途徑《依法行政,積極推進(jìn)社會主義政治文明建設(shè)》,來源:。1949年新中國成立至1978年,是與計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的階段。并借鑒原蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn),建立了計劃經(jīng)濟(jì)體制,與此相適應(yīng),也建立了高度集中的行政管理體制。但是,隨著國內(nèi)外環(huán)境的變化和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,主要靠行政手段直接管理經(jīng)濟(jì)社會活動的行政管理體制,越來越不符合經(jīng)濟(jì)分工和社會需求日趨復(fù)雜多樣和不斷變動的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求。1949年9月,新中國成立前夕召開的中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過了具有臨時憲法地位的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》。1954年12月,全國人大常委會為了促使機(jī)關(guān)工作人員全心全意為人民服務(wù),認(rèn)真履行職責(zé),制定了國家行政機(jī)關(guān)工作人員獎懲暫行規(guī)定。他說,中華人民共和國的每一個公民,不管是屬于什么民族、種族、性別和職業(yè),不管是什么社會出身,信仰不信仰宗教或者信仰什么宗教,也不管是不是黨員,是不是國家工作人員,有多高的地位,有過多大的功勞,都應(yīng)該無例外地遵守憲法和法律。但由于當(dāng)時對法制建設(shè)重要意義的認(rèn)識不夠深刻,八大提出的正確方針沒能一貫堅持,對法律建設(shè)時而重視,時而放松,隨著注意力的改變而改變。“決議”指出,“”的一個重要條件是,“沒有能把黨內(nèi)民主和國家政治生活、社會生活的民主加以制度化、法律化,或者雖然制定了法律,卻沒有應(yīng)有的權(quán)威”。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民依照憲法和法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會事務(wù),以此保證國家各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展符合人民的意愿、利益和要求。往往把領(lǐng)導(dǎo)人說的話當(dāng)作‘法’,不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說的話就叫做‘違法’,領(lǐng)導(dǎo)人說的話改變了,‘法’也就跟著改變。1989年4月《中華人民共和國行政訴訟法》頒布,及其于1990年10月起的施行,使中國的行政法制改革進(jìn)入了一個新的歷史階段。它是由國務(wù)院制定并頒布、系統(tǒng)規(guī)定國家公務(wù)員制度的行政法規(guī),是建立和推行國家公務(wù)員制度的總的法律依據(jù)。它確立了以行政賠償為核心的國家賠償制度,使憲法的有關(guān)規(guī)定得到了落實(shí)。1997年5月,5中華人民共和國行政監(jiān)察法6通過。《行政許可法》對中國各級政府落實(shí)依法行政要求,推進(jìn)行政審批制度改革,進(jìn)一步繁榮發(fā)展市場經(jīng)濟(jì),產(chǎn)生了強(qiáng)有力的促進(jìn)作用。隨著改革的深化和建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展,根據(jù)我國法制建設(shè)的進(jìn)展,黨中央與時俱進(jìn),對法制建設(shè)和立法工作,不斷提出新的任務(wù)和要求。在市場主體方面,先后制定了公司法、合伙企業(yè)法、個人獨(dú)資企業(yè)法。還制定或修改了有關(guān)保護(hù)和合理開發(fā)利用自然資源振興和發(fā)展基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等方面的法律。要“適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會全面進(jìn)步和加入世貿(mào)組織的新形勢,加強(qiáng)立法工作,提高立法質(zhì)量,到2010年形成中國特社會主義法律體系。第三,方針是要“適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會全面進(jìn)步和加入世貿(mào)組織的新形勢”。依法治國是社會主義民主政治的基本要求。深化司法體制改革,優(yōu)化司法職權(quán)配置,規(guī)范司法行為,建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度,保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)。各級黨組織和全體黨員要自覺在憲法和法律范圍內(nèi)活動,帶頭維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。這對于進(jìn)一步改善國家、政府與公民社會之間的關(guān)系,推動社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步,都具有十分重要的意義。高效的程序、規(guī)則則重在講求時效,注重銜接,廉價而有效率。所以,隨意執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、暗箱執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法、濫權(quán)執(zhí)法、以言代法、以權(quán)壓法、以情枉法等行政違法、不當(dāng)行為常有發(fā)生,大大影響了行政權(quán)行使的合法性、合理性、民主性和效率性 林錦輝:《當(dāng)代我國行政管理制度化法制化思考》,《嶺南學(xué)刊》,2001年第3期。但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。通過以上理論分析,我們可以看出,如何全面實(shí)現(xiàn)行政管理程序法制化成為行政管理法制化的重要方面。(4)“在一個龐大的組織中,管理部門不可避免地有一些自治權(quán)利?？破澑ダ椎率紫仁枪芾碇黧w單一。如“牛皮癬”多了,就開展“牛皮癬”專項(xiàng)整治。其三是管理部門領(lǐng)導(dǎo)對城市管理缺乏系統(tǒng)學(xué)習(xí)和研究,城市管理觀念跟不上城市發(fā)展的需要,城市管理缺乏整體、長遠(yuǎn)規(guī)劃,習(xí)慣于用“堵”的方式進(jìn)行整治,沒有堵梳結(jié)合的治理觀念。(2)貫徹落實(shí)十七屆二中全會5關(guān)于深化行政管理體制改革的意見6。(5)充分發(fā)揮監(jiān)督作用,強(qiáng)化責(zé)任追究。社會上將這種執(zhí)法隊伍遍街走、大蓋帽滿天飛的狀況,稱為多頭執(zhí)法。下面我們以食品安全監(jiān)督為例來具體分析。工商部門執(zhí)行的法律法規(guī)有《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品衛(wèi)生法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《反不正當(dāng)競爭法》等,主要負(fù)責(zé)流通領(lǐng)域食品衛(wèi)生的監(jiān)管,在企業(yè)取得《衛(wèi)生許可證》后發(fā)放營業(yè)執(zhí)照。糧食部門執(zhí)行的法規(guī)有《糧食衛(wèi)生管理辦法》等,負(fù)責(zé)糧食收購調(diào)入、生產(chǎn)加工、貯存和調(diào)出的監(jiān)督管理。這些機(jī)構(gòu)之間分工不明、職權(quán)交叉重疊,既有同一級政府多個部門管理同一件事的多頭執(zhí)法,也有同一系統(tǒng)上下級機(jī)關(guān)之間職能“一般粗”的多層執(zhí)法。(3)強(qiáng)化執(zhí)法人員法律意識和知識培訓(xùn),能夠有效處理相關(guān)問題。(5)強(qiáng)化食品安全突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制,部門協(xié)調(diào),加強(qiáng)行政監(jiān)督。一些領(lǐng)導(dǎo)也常常無視法律的存在,認(rèn)為法律只管老百姓,自己可以不受法律的約束,在行政實(shí)踐中表現(xiàn)出行政命令、長官意志、以言代法、以權(quán)壓法、干涉司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案等現(xiàn)象 蘇中英:《益陽市城市管理行政執(zhí)