【正文】 的。 ②、公共政策學(xué)派的興起 西蒙從行為主義出發(fā)，以“決策”基本概念來(lái)研究公共行政學(xué)，認(rèn)為決策活動(dòng)是行政活動(dòng)的典型活動(dòng)，行政組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度取決于管理者對(duì)其下屬?zèng)Q策的影響程度，行政效率的高低要看行政組織中每一個(gè)人決策的理性程度。 在行政學(xué)研究中，西蒙以事實(shí)與價(jià)值的區(qū)分為其方法論的出發(fā)點(diǎn)，認(rèn)為，從決策與執(zhí)行的觀點(diǎn)來(lái)區(qū)分政治與行政不妥當(dāng)，因?yàn)樾姓脖仨氉鳑Q策。 （ 1） 、西蒙的批評(píng)和公共政策學(xué)派的出現(xiàn) ①、西蒙對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論的批判 首先是從所謂的“行政原則”進(jìn)行的。 轉(zhuǎn)型 :20世紀(jì) 40年代正統(tǒng)的公共行政學(xué)逐漸受到批評(píng)，促使傳統(tǒng)公共行政理論向現(xiàn)代公共行政理論的轉(zhuǎn)型，是公共行政學(xué)家赫伯特她反對(duì)“最終權(quán)威”和權(quán)威大小的說(shuō)法。為了做好協(xié)調(diào)工作，應(yīng)遵守“交互聯(lián)系”原則、直接接觸原則、早期進(jìn)行原則、連續(xù)過(guò)程原則。 ②、厄威克一直致 力于探求更為廣泛的公共行政原則，并建立專門(mén)的行政管理學(xué)的知識(shí)體系。 （ 2） 古利克和厄威克的科學(xué)化公共行政原則 ①、懷特開(kāi)創(chuàng)性地提出了一個(gè)系統(tǒng)化公共行政學(xué)理論框架，而古利克和厄威克則大大地充實(shí)了公共行政學(xué)理論體系。 1926年出版《行政學(xué)導(dǎo)論》（又稱《行政學(xué)概論》，世界上第一本公共行政學(xué)教科書(shū)），提出了建立公共行政學(xué)理論體系的四個(gè)基本假定。 另一方面，科學(xué)管理原理在追求“最佳工作方法”、管理標(biāo)準(zhǔn)化和程序化、管理權(quán)威和結(jié)構(gòu)的建立以及強(qiáng)調(diào)等級(jí)控制等方面，與理性官僚制相一致的。為提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，泰羅推行“科學(xué)管理”，包括實(shí)行預(yù)先計(jì)劃、用科學(xué)方法挑選工人、對(duì)工人進(jìn)行科學(xué)教育和 培訓(xùn)、采用標(biāo)準(zhǔn)化、實(shí)行工作定額、管理部門(mén)和工人保持友好合作關(guān)系等。 政治領(lǐng)域（政策制定）與行政領(lǐng)域（政策執(zhí)行）之間的區(qū)分，是一種在公共行政管理過(guò)程中積極擯棄非理性（政治因素）干擾的努力，它重視公共行政管理應(yīng)具有獨(dú)立的地位，在公共行政管理的獨(dú)立自主的前提下，將職業(yè)化、 專業(yè)技能和功績(jī)制的價(jià)值觀等理性標(biāo)準(zhǔn)引入公共行政管理過(guò)程，追求公共行政管理的客觀化、科學(xué)化和理性化。（ 7）合理合法的人事行政制度。（ 3）依照規(guī)程辦事的運(yùn)作機(jī)制?！皞鹘y(tǒng)組織”中命令和權(quán)威的基礎(chǔ)是先例和慣例，具有世襲性、絕對(duì)性的特點(diǎn)，效率較差。 （ 2） 韋伯的官僚制理論 韋伯的官僚制理論是基于對(duì)由不同權(quán)威結(jié)構(gòu)決定的組織類型分析而提出和建立的。1993年，波齊曼整理 和出版了此次研討會(huì)所形成的論文集《公共管理：藝術(shù)的現(xiàn)狀》，被看作是公共管理學(xué)派的宣言。 第二，經(jīng)濟(jì)因素與財(cái)政壓力?；貧w政治學(xué)的民主價(jià)值、公民參與、多元政體、社會(huì)正義、法治等規(guī)范取向，以致于“有公共而無(wú)行政”。古德諾、懷特等。公共治理的實(shí)質(zhì)是建立在市場(chǎng)原則、公共利益和合法性認(rèn)同基礎(chǔ)上的合作。與企業(yè)組織不同，政府提供的產(chǎn)品以及服務(wù)往往面對(duì)的不是自由、競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)。私部門(mén)往往是個(gè)人利益最大化的追求者，當(dāng)然不能損害社會(huì)中其他人的權(quán)益和利益。 第二，多元（主體）制衡與自主性 公共管理是在民主憲政的框架下進(jìn)行的，處于各種政治力量相互作用的環(huán)境中，公共管理的自主性受到影響。 公共產(chǎn)品，按是否同時(shí)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性分為純公共產(chǎn)品（如國(guó)防、公共安全、環(huán)境保護(hù)等）和準(zhǔn)公共產(chǎn)品（介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品間，如道路、交通、能源、通 信、教育、廣播電視、社會(huì)保障等）。 公共管理與公共行政的差別是明顯的。公共性是公共管理學(xué)的基本范疇，公共部門(mén)、公共行政、公共政策、公共服務(wù)、公共治理、公共事務(wù)、公共物品等構(gòu)成公共管理學(xué)的基本概念范疇體系。 公共管理學(xué)： 公共管理學(xué)是公共行政學(xué)的一個(gè)分支學(xué)科，是以公共管理活動(dòng)為基本對(duì)象，研究以政府為核心的公共組織管理什么、如何管理、管理關(guān)系以及發(fā)展規(guī)律的學(xué)問(wèn)。無(wú)論從研究對(duì)象、研究焦點(diǎn)，還是研究方法上看，公共管理學(xué)并不是對(duì)公共行政學(xué)的否定，而是對(duì)公共行政學(xué)的積極發(fā)展。 二、公共管理與公共行政的聯(lián)系與區(qū)別 聯(lián)系： 目前國(guó)際學(xué)術(shù)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為， 公共管理作為一種獨(dú)立的范式還沒(méi)有出現(xiàn)，公共管理是公共行政的一個(gè)分支學(xué)派。 第一，公共行政更加重視目標(biāo)的設(shè)計(jì)，而公共管理更加重視目標(biāo)的運(yùn)作； 第二，公共行政更加強(qiáng)調(diào)政治的、法律的和行政的手段，而公共管理更加強(qiáng)調(diào)管理的、經(jīng)濟(jì)的手段； 第三，公共行政更加關(guān)注過(guò)程、程序以 及內(nèi)部取向，而公共管理更加關(guān)注結(jié)果、責(zé)任以及外部取向。按是否具有形狀分為有形公共產(chǎn)品（如公共設(shè)施）和無(wú)形公共產(chǎn)品（如政策服務(wù)）。私部門(mén)管理，雖然也受到各種權(quán)威以及政治環(huán)境的影響，但有相對(duì) 充分的管理自主權(quán)。 第四，法的支配與意思（契約）自治（引自張成?！豆补芾韺W(xué)》 政府部門(mén)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，受到法的支配。 第六，多元（主體利益）理性與經(jīng)濟(jì)理性 在利益和價(jià)值多元化的社會(huì)，政府往往需要在多元的、甚至是沖突的利益和價(jià)值之間作出平衡和選擇。 90 年代后，世界銀行提出了“善治”口號(hào)，合法、法治、負(fù)責(zé)、透明、有效的政府構(gòu)成了善治的基本要素，成為規(guī)范政治權(quán)力的主要標(biāo)準(zhǔn)。 第二階段：行政原則。（憲政主 義） 第四階段：公共行政即管理學(xué)。 第三，社會(huì)問(wèn)題與政府不可治理性的增加。 第二章 公共管理的理論發(fā)展 一、 公共行政理論的演進(jìn) 初創(chuàng) （ 1） 威爾遜的“政治 — 行政”二分法 著作：《行政學(xué)研究》 理論：威爾遜明確地提出要建立一門(mén)獨(dú)立的公共行政管理科學(xué)。 韋伯認(rèn)為，任何一種組織都是以某種形式的權(quán)威作為基礎(chǔ)的，在權(quán)威制度下，下級(jí)把上級(jí)發(fā)布的命令看作是合法的?！昂侠?— 合法化組織”中權(quán)威行使的基礎(chǔ)是組織內(nèi)部的各種規(guī)則，人們對(duì)權(quán)威的服從是由于有了依法建立的等級(jí)體系，被韋伯稱為“理想的官僚制”。（ 4）形式正規(guī)的決策文書(shū)。 韋伯認(rèn)為，官僚制具有巨大的優(yōu)越性：嚴(yán)密性、合理性、穩(wěn)定性和普適性。 兩者都認(rèn)同，公共行政的完善，取決于從行政公務(wù)中積極排除政治性因素。泰羅倡導(dǎo)的科學(xué)管理理論最終形成了一場(chǎng)波及整個(gè)西方工商企業(yè)管理界的科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)。 建構(gòu) :公共行政理 論初創(chuàng)時(shí)期，對(duì)傳統(tǒng)公共管理的研究只是政府管理理論中的一部分，還不夠全面、不成系統(tǒng)。 第一，行政具有共性，“行政為單一之程序，無(wú)論 何處所見(jiàn)到之重要特質(zhì)，均大體相同”； 第二，管理是公共行政學(xué)的實(shí)踐基礎(chǔ)，“行政之研究應(yīng)始自管理之基礎(chǔ)，而不宜始自法律之依據(jù)”； 第三，公共行政是科學(xué)，是實(shí)踐的技術(shù)，即“行政在大體上，仍系一種技術(shù)，但于轉(zhuǎn)變之為一科學(xué)之重要趨勢(shì)上，極端重要”； 第四，公共行政十分重要，“行政業(yè)已成為，且將繼續(xù)為現(xiàn)代政府問(wèn)題之中心” 。 古利克將科學(xué)方法應(yīng)用于行政問(wèn)題研究。 厄威克提出對(duì)行政組織的管理具有普遍適用性的公共行政原則： 目標(biāo)原則、人員與組織結(jié)構(gòu)相適應(yīng)原則、一人管理原則、專業(yè)參謀和一般參謀共存原則、授權(quán)原則、責(zé)權(quán)相符原則、明確性原則、控制幅度原則。 福萊特在權(quán)威問(wèn)題上，提出了“情境規(guī)律”。 福萊特重視對(duì)包含在人際關(guān)系中的基本動(dòng)機(jī)的分析，對(duì)人在所處組織群體中的種種反應(yīng)的分析。 A西蒙認(rèn)為，所 謂的“行政原則”并非真正的科學(xué)原則，只能被稱為“行政諺語(yǔ)”；只有提出新的研究方法才能建立真正的行政原則。西蒙認(rèn)為政策問(wèn)題和行政問(wèn)題的區(qū)分與價(jià)值 — 事實(shí)的區(qū)分有著密切關(guān)系。 西蒙使對(duì)行政研究從對(duì)制度、結(jié)構(gòu)等的靜態(tài)研究轉(zhuǎn)向?qū)Q策過(guò)程的動(dòng)態(tài)研究。在他看來(lái)，政治 — 行政二分法，一方面試圖通過(guò)使民選官員負(fù)責(zé)制定政策而行政人員去執(zhí)行政策來(lái)解釋民主制與官僚制之間的沖突，另一方面試圖解決價(jià)值問(wèn)題（政治確定價(jià)值并為行政設(shè)定目標(biāo)）。傳統(tǒng)行政學(xué)忽視了組織的非理性的方面和非正式的方面。 ②、新公共行政學(xué)的興起 所謂“新公共行政學(xué)”是相對(duì)于“傳統(tǒng)公共行政學(xué)”而言的，它是西方行政學(xué)界為了回應(yīng) 20 世紀(jì) 60年代末 70年代初以美國(guó)為代表的西方國(guó)家連續(xù)出現(xiàn)的一系列社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與政治危機(jī)和此起彼伏的政府改革呼聲，特別是傳統(tǒng)公共行政 理論面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)而形成的一個(gè)運(yùn)用全新的研究方法并且強(qiáng)調(diào)以公共行政的“公共”部分為研究重心的公共行政理論流派。強(qiáng)調(diào)建立規(guī)范價(jià)值，關(guān)注人民需要，提高社會(huì)效率。政治決策過(guò)程是一種對(duì)各種權(quán)力、價(jià)值、利益進(jìn)行交換或分配的過(guò)程。鑒于傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)的僵化、缺乏適應(yīng)性，提出組織的彈性結(jié)構(gòu)、顧客導(dǎo)向。新公共管理關(guān)注的重點(diǎn)是政府部門(mén)內(nèi)部，主張通過(guò)引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)完善政府組織，使內(nèi)部理性化，即提高公共管理活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)和效率。當(dāng)然，新公共管理理論也遭到各方面的質(zhì)疑，特別是對(duì)作為其思想精髓的企業(yè)家政府理論提出了尖銳的批評(píng)。 第一，掌舵而不是劃槳；第二，重妥善授權(quán)而非事必躬親；第三，注重引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；第四，注重目標(biāo)使命而非繁文縟節(jié)；第五，重產(chǎn)出而非投入；第六，具備“顧客意識(shí)”；第七，有收益而不浪費(fèi)；第八，重預(yù)防而不是治療； 第九，重參與協(xié)作的分權(quán)模式而非層級(jí)節(jié)制的集權(quán)模式；第十，重市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)非僅靠行政指令控制。 （ 2）、治理的含義 治理是指官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán) 威維持秩序和實(shí)現(xiàn)公共利益最大化以滿足公眾的需要，治理的目的是要在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。 第五，治理語(yǔ)境下的政府在社會(huì)公共網(wǎng)絡(luò)管理中扮演著“元治理”角色。 新公共服務(wù)理論 （ 1）、新公共服務(wù)理論的主要觀點(diǎn)包括： 第一，政府的職能是服務(wù)而不是掌舵； 第二，公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品； 第三，在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動(dòng)上要具有民主性； 第四，為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)； 第五，責(zé)任并不簡(jiǎn)單；（對(duì)包括公共利益、憲法法令、價(jià)值觀念、政治規(guī)范、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等因素負(fù)責(zé)） 第六，重視人，而不只是重視生產(chǎn)率； 第七，公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要。 第二，制度創(chuàng)新：從集權(quán)人治到民主法治。組織所追求的目標(biāo)有公共目標(biāo)和非公共目標(biāo)之分，據(jù)此組織又可分為公共組織和非公共組織。公共組織的獨(dú)具特征有： 第一，以增進(jìn)公共利益為目標(biāo)； 第二， 公共組織的活動(dòng)受法律的明確限制并具有權(quán)威性； 第三，公共組織受到高度的公共監(jiān)督； 第四，公共組織的活動(dòng)具有政治性； 第五，公共組織的目標(biāo)形式上清楚但實(shí)際中模糊，且行為績(jī)效評(píng)估比較困難； 第六，公共組織具有一定的獨(dú)占性（公共物品的唯一生產(chǎn)者）。（價(jià)值、形象不斷提升） 存在的問(wèn)題主要有： 第一，無(wú)法擺脫公共部門(mén)固有的稟性；（官僚制組織） 第二，缺乏獨(dú)立自主性；（與政府關(guān)系極為密切，須在依賴政府支持的前提下才能保持獨(dú)立性） 第三，利用免稅特權(quán)進(jìn)行不公平競(jìng)爭(zhēng)；（正走向市場(chǎng)化和營(yíng)利，非營(yíng)利界限模糊） 第四，追求自身利益；（規(guī)模不斷擴(kuò)大、熱衷黨派政治） 第五，成為利益交易的場(chǎng)所；（權(quán)錢(qián)交易、黑箱操作） 第六，其國(guó)際活動(dòng)能力有限（仍局限在傳統(tǒng)游說(shuō)和吸引捐贈(zèng)上）。 五、事業(yè)單位的含義與特征，改革的必要性和措施 含義： 在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，整個(gè)社會(huì)組織被分為行政單位、事業(yè)單位和企業(yè)單位三大類型，事業(yè)單位主要涉及科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生和體育領(lǐng)域。這種體