【正文】 1 政策科學(xué)筆記 導(dǎo) 論 政策分析的學(xué)科范式 1. 政策分析的對象、性質(zhì)和類型 一、什么是政策分析 一個(gè)應(yīng)用性的社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域，它采用各種研究或論證方法，產(chǎn)生和轉(zhuǎn)變與公共政策相關(guān)的信息，以便幫助決策者或當(dāng)事人發(fā)現(xiàn)和解決公共政策問題。政策分析所涉及的是整個(gè)政策過程。 二、政策分析的學(xué)科性質(zhì) 1. 政策分析是一個(gè)跨學(xué)科的、應(yīng)用性的研究領(lǐng)域 2. 政策分析既是方法論，又是藝術(shù) 3. 政策分析涉及的是從問題發(fā)現(xiàn)到問題解決的整個(gè)政策過程 4. 政策分析不僅是描述的，而且也是規(guī)范的 三、政策分析的三種基本類 型 1. 未來的政策分析 也稱為事前 (pre hoc)分析或期待 (anticipatory)分析。顧名思義，這種分析是在政策發(fā)起和執(zhí)行之前進(jìn)行的，它要期待或預(yù)言政策結(jié)果，產(chǎn)生和轉(zhuǎn)變有關(guān)信息，目的主要是對備選方案的選擇。 2. 回溯的政策分析 又稱事后 (post hoc )分析或描述的 (descriptive)分析，它是在政策執(zhí)行后進(jìn)行的，既可以表示對過去政策的歷史分析，也可以表示一項(xiàng)被執(zhí)行的新政策的評估。 3. 整合的政策分析 未來的政策分析與回溯的政策分析常常被結(jié)合起來使用，這就產(chǎn)生了第三種政策分析類型 —整合的政策分析。它將實(shí)踐者對事前信息的產(chǎn)生和轉(zhuǎn)變的關(guān)心與對事后信息的產(chǎn)生和轉(zhuǎn)變的關(guān)心結(jié)合起來。 167。２ . 政策分析的歷史發(fā)展 1. 拉斯韋爾的 “政策方向 ” 拉斯韋爾被譽(yù)為 “現(xiàn)代政策科學(xué)的創(chuàng)立者 ”。他在《政策科學(xué)》中的 “政策方向 ”一文，首次對政策的對象、性質(zhì)和發(fā)展方向做出規(guī)定，奠定了政策科學(xué)的基礎(chǔ)。在拉斯韋爾看來，政策科學(xué)具有以下六個(gè)基本特征：拉斯韋爾的政策科學(xué)理論構(gòu)成政策科學(xué)發(fā)展的第一個(gè)里程碑，指明了社會(huì)科學(xué)中的政策科學(xué)方向，深刻地影響了后來美國的 “政策科學(xué)運(yùn)動(dòng) ”。 2. 德洛爾的政策科學(xué) “三部曲 ” 德 洛爾是現(xiàn)代政策科學(xué)發(fā)展上的另一個(gè)關(guān)鍵人物。他在 19681971 年短短的幾年里 ,出版了政策科學(xué)的 “三部曲 ”：《公共政策制定檢討》 (1968 年 )、《政策科學(xué)構(gòu)想》 (1971 年 )、《政策科學(xué)進(jìn)展》 (1971 年 )。在這些著作中，他繼承和發(fā)展了拉斯韋爾的政策科學(xué)理論，對政策科學(xué)的對象、性質(zhì)、理論和方法等問題作了進(jìn)一步具體而詳盡的論證，使政策科學(xué)的 “范式 ”趨于完善，從而形成了拉斯韋爾 —德洛爾的政策科學(xué)傳統(tǒng)。 167。 3. 市場經(jīng)濟(jì)與公共政策 一、市場失靈與政府干預(yù) 政府對社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活干預(yù)的基本手段是制定和實(shí)施公共政策， 以政策、法規(guī)以及行政手段來彌補(bǔ)市場缺陷，糾正市場失靈。它是通過立法和行政管理的形式，使具有特定職能的政府機(jī)構(gòu)生產(chǎn)特殊的產(chǎn)品，糾正市場的缺陷。 ” 1. 宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控問題 2 2. 公共物品的提供問題 3. 外在效應(yīng)的消除問題 4. 收入及財(cái)產(chǎn)的再分配問題 5. 市場秩序的維護(hù)問題 二、政府失敗及其表現(xiàn) 政府失敗的基本原因有： 1. 社會(huì)實(shí)際上并不存在作為政府公共政策追求目標(biāo)的所謂公共利益 2. 現(xiàn)有的各種公共決策體制及方式因其各自的缺陷而難以達(dá) 到最優(yōu)化或理想的政策 3. 信息的不完全、公共決策議程的偏差、投票人的 “近視效應(yīng) ”、沉積成本、先例等對合理決策的制約 4. 政策執(zhí)行上的障礙 167。 4. 政策分析的研究途徑 一、政策分析的研究途徑 1．政策分析研究途徑的多樣化 首先，政策分析可以從不同的社會(huì)科學(xué)學(xué)科的框架中來加以研究，在西方（美國）政策分析的發(fā)展中，形成了幾種較有影響的學(xué)科途徑，即政治學(xué)途徑、經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑和社會(huì)心理學(xué)途徑。 其次，可以從某些社會(huì)科學(xué)的理論、假設(shè)或模型出發(fā)來研究公共政策及其過程，由此形成的研究途徑更是多種多樣。研究途徑、方法的不同 ，導(dǎo)致對公共政策的性質(zhì)、原因和結(jié)果以及公共決策系統(tǒng)及其運(yùn)行做出不同的描述或解釋，從而形成不同的政策分析理論。 2．政治學(xué)的研究途徑 托馬斯 戴伊在《理解公共政策》這一論著中概括了八種模型或途徑，即制度模型、過程模型、集團(tuán)模型、精英模型、漸進(jìn)模型、對策模型、系統(tǒng)模型和理性模型。安德森在《公共決策》一書中則將西方政策分析的研究方法或觀點(diǎn)歸分為五種理論，即政治系統(tǒng)論、團(tuán)體理論、杰出人物（精英）理論、功能過程理論、制度化理論。 （ 1）系統(tǒng)理論。這種途徑是由大衛(wèi) 伊斯頓等人所提出的。它從系統(tǒng)論的角度來研究公共政策問 題，將公共政策看作對周圍環(huán)境所提出的要求的反應(yīng)。或者說，將公共政策看作是政治系統(tǒng)的輸出。系統(tǒng)途徑注重環(huán)境與政治系統(tǒng)的相互作用和社會(huì)反映。 (２ )過程理論。這種途徑的要點(diǎn)是將政策看作一種政治行為或政治行動(dòng)，通過政治與政策的關(guān)系對政策的政治行為進(jìn)行階段性或程序化研究，這是行為主義政治學(xué)觀點(diǎn)在公共政策研究上的反映。政策過程被視為是一系列的政治活動(dòng)所構(gòu)成。根據(jù)政策過程的每一步驟的特點(diǎn)，對政策加以分析，從而發(fā)現(xiàn)政策是如何形成的以及決策應(yīng)當(dāng)如何做出。 （３）團(tuán)體理論。這種途徑將公共政策看作利益集團(tuán)之間相互作用、相互斗爭 以及彼此協(xié)商、定約和妥協(xié)的產(chǎn)物。團(tuán)體理論是美國政治學(xué)的主導(dǎo)理論。它認(rèn)為，利益團(tuán)體的相互作用和爭斗是政治生活的主要行為，政治系統(tǒng)通過各種手段來處理各種利益集團(tuán)之間的關(guān)系；政策制定被視為一種處理來自各利益集團(tuán)壓力的活動(dòng)，政策則是這些利益團(tuán)體之間的斗爭、妥協(xié)的結(jié)果。 （４）精英理論。這是由戴伊和湯姆遜等人提出的一種途徑。公共政策研究的精英途徑從政治學(xué)精英理論出發(fā)，認(rèn)為政策反映的是精英的偏好、價(jià)值觀和利益， 3 而不是群眾的要求；政策的變化或完善實(shí)際上是精英們的價(jià)值觀變化的結(jié)果。因此，政策實(shí)際上變成領(lǐng)袖的按自己的偏好作選 擇，而政府不過是執(zhí)行領(lǐng)袖們做出選擇的機(jī)構(gòu)；政策是自上而下由領(lǐng)袖提出并加以執(zhí)行，而不是自下而上產(chǎn)生于群眾的要求。 （５）制度理論。這種途徑將政策看作政府機(jī)構(gòu)或體制的產(chǎn)出。國家或政府機(jī)構(gòu)歷來是政治學(xué)研究的焦點(diǎn)，傳統(tǒng)政治學(xué)則以政府機(jī)構(gòu)作為主要的研究對象。政策是由政府機(jī)構(gòu)制定并加以實(shí)施的，一項(xiàng)政策方案若不被政府所采納和執(zhí)行，就不能成為政策。這正是公共政策區(qū)別于其他社會(huì)團(tuán)體或組織的規(guī)章制度或個(gè)人決策的根本之點(diǎn)。 167。 5. 政策分析的意義 一、政策分析產(chǎn)生的必然性 二、政策分析的職業(yè)化 政策分析的職業(yè)化是指在政府 部門、研究機(jī)構(gòu)、咨詢公司、大專院校中從事專門的政策分析或政策研究活動(dòng)。 標(biāo)準(zhǔn) ： (1)必須有專門的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目； (2) 在工作描述中 ,必須有某種表示這種職業(yè)的工作，這樣的描述可以是律師、醫(yī)生、政策分析者或項(xiàng)目評估者等；(3) 必須有那些從事這一職業(yè)的人自己的組織或?qū)I(yè)行會(huì)； (4) 必須有一種明確的或被認(rèn)可的職業(yè)倫理。 職業(yè)化的一般過程，從而揭示職業(yè)化的某些本質(zhì)屬性。懷倫斯基認(rèn)為，已經(jīng)確立起來的各種職業(yè)都經(jīng)歷了這樣一種典型的過程：人們開始全日制地從事一件工作，并逐步劃定此項(xiàng)工作的管轄范圍；早期的技術(shù)大師 及追隨者建立起培訓(xùn)學(xué)校；然后，教師和活動(dòng)家們在促進(jìn)更有效的組織方面獲得成功；后來，出現(xiàn)了技術(shù)壟斷的法律保護(hù)；最后，采納了一種正式的職業(yè)倫理規(guī)范。 三、研究政策分析的三種理由 1. 純粹科學(xué)上或?qū)W術(shù)上的理由。即研究政策分析是為了更好地理解政策的起因、發(fā)展過程和它對社會(huì)帶來的影響。這反過來可以增加人們關(guān)于社會(huì)及政治系統(tǒng)的知識。政策分析作為一個(gè)跨學(xué)科的研究領(lǐng)域，以現(xiàn)實(shí)的政策實(shí)踐、政策系統(tǒng)和政策過程作為研究對象，它要揭示其本質(zhì)或規(guī)律性，從而增加人們對政策系統(tǒng)及過程的知識。 2. 職業(yè)上的理由。對于公共政策的原因、 結(jié)果以及政策系統(tǒng)和政策過程本質(zhì)的了解，可以使我們更有效地利用社會(huì)科學(xué)知識去解決社會(huì)問題。掌握實(shí)際的知識是醫(yī)治社會(huì)疾病，解決社會(huì)問題的先決條件。因此，政策分析可以成為一種職業(yè)。政策分析者需要多方面的知識和能力，這些知識和能力必須通過政策分析及其他學(xué)科來加以培養(yǎng)和訓(xùn)練。 3. 政治上及行政上的理由。它在政治上可以保證國家、政府采納正確的政策，端正社會(huì)的發(fā)展方向，并達(dá)成一定的發(fā)展目。政策分析研究可以為政治服務(wù)，它可以使人們熟悉政治討論提高政治敏感性，在關(guān)注政策的技術(shù)的可行性的同時(shí)，關(guān)注政策的政治可行性；它有助于提 高決策的科學(xué)化和民主化程度，密切政府和人民的關(guān)系，促進(jìn)兩者的相互溝通和了解。 四、研究政策分析的現(xiàn)實(shí)意義 第一章 政策與政策系統(tǒng) 一、政策概念 國家 (政府 )執(zhí)政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文 4 化目標(biāo)所采取的政治行動(dòng)或所規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。 公共政策基本特征 第一，公共政策由特定的主體，即由國家或政府、執(zhí)政黨及其他政治團(tuán)體所制定及執(zhí)行； 第二，公共政策具有特定的價(jià)值取向，要實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)或目的； 第三，公共政策是政府為解決特定 社會(huì)問題以及調(diào)整相關(guān)利益關(guān)系而采取的政治行動(dòng)； 第四，公共政策是一種行為準(zhǔn)則或行為規(guī)范。 二、政策的本質(zhì)及功能 1．政治控制或階級統(tǒng)治的工具 2．公共管理的手段 3．利益關(guān)系的調(diào)節(jié)器 三、政策的分類 1. 分配性的、調(diào)節(jié)的、自我調(diào)節(jié)性的和再分配性的政策 2. 總政策、基本政策和具體政策 3. 政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和文化的政策 167。 2. 政策系統(tǒng)的構(gòu)成 一、政策系統(tǒng)的概念 政策 制定過程所包含的一整套相互聯(lián)系的因素，包括公共機(jī)構(gòu)、政策制度、政府官僚機(jī)構(gòu)以及社會(huì)總體的法律和價(jià)值觀。 二、政策主體 政策主體 (政 策活動(dòng)者 )可以一般地界定為直接或間接地參與政策制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控的個(gè)人、團(tuán)體或組織。 安德森在《公共決策》一書中將政策制定者分為官方的和非官方的兩大類：官方的政策制定者是指那些具有合法權(quán)威去制定公共政策的人們，包括立法者、行政官員、行政管理人員和司法人員；非官方的政策決定的人或組織，包括利益團(tuán)體、政黨和行為個(gè)人的公民等。 三、政策客體 政策客體指的是政策所發(fā)生作用的對象，包括政策所要處理的社會(huì)問題 (事 )和所要發(fā)生作用的社會(huì)成員 (人 )兩個(gè)方面。 政策最基本的特征就是充當(dāng)人們處理社會(huì)問題，進(jìn)行社會(huì)控制以 及調(diào)整人們之間關(guān)系特別是利益關(guān)系的工具或手段。 四、政策環(huán)境 所謂的政策環(huán)境，就是指影響政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素的總和。 從系統(tǒng)論的角度看，凡是影響政策的存在、發(fā)展及其變化的因素皆構(gòu)成政策環(huán)境，包括自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境兩大部分。 自然環(huán)境 ： 國家的地理位置、面積大小、氣候條件、山川河流、礦藏資源等，它對一國的內(nèi)外政策具有影響和制約作用。 社會(huì)環(huán)境的：政治狀況、經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況、文化狀況、教育狀況、法律狀況、人口狀況、科技狀況、國防狀況等等，它對公共政策起著更直接更重要的影響、制約、甚至決定的作用。 167。 3. 政策系統(tǒng)的劃分 一、信息子系統(tǒng) 5 信息子系統(tǒng)由掌握信息技術(shù)的專門人才所組成，從事信息的收集、整理、貯存和傳遞等活動(dòng)，為公共決策提供信息資料。 信息子系統(tǒng)在公共決策活動(dòng)中的主要作用是：（１）信息的收集；（２）信息的加工處理；（３）信息的傳遞。 二、咨詢子系統(tǒng) 咨詢子系統(tǒng)又稱參謀子系統(tǒng)或智囊子系統(tǒng)，它是由前述的現(xiàn)代政策研究組織以及各種專家、學(xué)者所組成的子系統(tǒng)。它集中專家們的集體智慧，運(yùn)用科學(xué)的方法和技術(shù)，為公共決策提供方案和其它方面的咨詢服務(wù)。 咨詢子系統(tǒng)在政策制定活動(dòng)中的主要作用是：（１ ）政策問題分析；（２）政策未來預(yù)測；（３）方案設(shè)計(jì)及論證；（４）其他政策相關(guān)問題的咨詢；（５）參與政策評估并反饋信息。 三、決斷子系統(tǒng) 決斷子系統(tǒng)也稱中樞子系統(tǒng)，它由擁有決策權(quán)力的高層領(lǐng)導(dǎo)者所組成。決斷子系統(tǒng)在整個(gè)公共決策系統(tǒng)中居于核心地位，是公共決策活動(dòng)的組織者，又是政策的最終決定者，領(lǐng)導(dǎo)公共決策活動(dòng)的全過程。 決斷系統(tǒng)具有權(quán)威性和主導(dǎo)性兩個(gè)特點(diǎn)。 決斷子系統(tǒng)在公共決策過程中的主要作用是：（１）提出有關(guān)的政策課題；（２）考慮政策目標(biāo)的確立；（３）組織政策方案的設(shè)計(jì)；（４）負(fù)責(zé)政策的最終決定。 四、 執(zhí)行子系統(tǒng) 執(zhí)行子系統(tǒng)是由政策執(zhí)行組織及其人員特別是政府行政機(jī)關(guān)和行政人員所構(gòu)成的。它是政策系統(tǒng)的有機(jī)組成部分，其主要職責(zé)是將政策方案（理想）轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝ЧìF(xiàn)實(shí)）。 執(zhí)行子系統(tǒng)在公共決策活動(dòng)中的作用是 :（１）為政策方案或項(xiàng)目的執(zhí)行做好準(zhǔn)備；（２）從事指揮、溝通、協(xié)調(diào)等方面的活動(dòng)；（３）分析和總結(jié)執(zhí)行情況。 五、監(jiān)控子系統(tǒng) 監(jiān)控子系統(tǒng)是整個(gè)政策系統(tǒng)的一個(gè)有機(jī)組成部分，它是體制內(nèi)和體制外的有關(guān)部門、單位和個(gè)人所組成的一個(gè)子系統(tǒng)，相對獨(dú)立于信息、咨詢、決斷、執(zhí)行等子系統(tǒng) ,其地位較為特殊。它的作用貫穿于整 個(gè)公共決策過程尤其是政策執(zhí)行的過程之中 , 目的是使政策目標(biāo)得以順利實(shí)施 ,避免政策的變形走樣 ,保持政策的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。 監(jiān)控子系統(tǒng)在政策執(zhí)行過程中的主要作用在于：（１）確立政策執(zhí)行的準(zhǔn)繩和規(guī)則，提供檢查執(zhí)行情況的依據(jù)；（２）監(jiān)控政策執(zhí)行情況 （３）反饋政策執(zhí)行情況。 第二章 政策活動(dòng)者 167。 立法機(jī)關(guān) 行政機(jī)關(guān) 司法機(jī)關(guān) 政黨 167。 利益團(tuán)體 公民 (選民 ) 大眾傳播媒介 167。 3. 現(xiàn)代政策研究組織 一、現(xiàn)代政