【正文】 第一篇：長沙市鴨子鋪社區(qū)城中村改造調(diào)查長沙市鴨子鋪社區(qū)“城中村”改造調(diào)查劉政一、調(diào)查緣起（一）調(diào)查背景“城中村”概要“城中村”是中國城市化進程中出現(xiàn)的一種新的社會問題，也可以說是現(xiàn)代城市高速發(fā)展出現(xiàn)的一種城市弊病。在城市發(fā)展的起始階段，政府部門以及開發(fā)商在遇到一些開發(fā)難度高，建設(shè)成本大的城建區(qū)時，把它們做了圈地遺留，只選擇了建設(shè)成本低、收效快的城區(qū)。因此，隨著城市大部地區(qū)的建設(shè)完成和不斷完善，城市發(fā)展的不協(xié)調(diào)性慢慢顯露出來了。當初的城市遺留圈地雖有一定程度的發(fā)展，但與城市整體形象格格不入，如社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、管理制度與生活方式等。由于管理的缺位，“城中村”建設(shè)沒有規(guī)范化的秩序，基礎(chǔ)設(shè)施不配套，環(huán)境臟、亂、差等問題嚴重影響了城市現(xiàn)代化建設(shè)和城市整體功能的發(fā)揮，阻礙了城市化進程。長沙市“城中村”現(xiàn)狀闡述長沙市作為湖南省的省會，近年來的發(fā)展取得了令人矚目的成績，但城中村問題也進一步凸顯，主要體現(xiàn)在城市發(fā)展的空間環(huán)境問題、社會管理問題、經(jīng)濟發(fā)展問題三個方面。城市的空間環(huán)境問題。主要表現(xiàn)在土地使用不合理，規(guī)劃指導(dǎo)與管理不到位，土地利用結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)。住房用地，工業(yè)與商業(yè)用地所占比例有大幅度增長，而衛(wèi)生、道路、娛樂場、綠化地、廣場用地等公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)用地比例明顯偏低。與此同時，超“紅線”占地開發(fā)情況極為嚴重，導(dǎo)致了政府、村民、開發(fā)商的土地爭奪矛盾；村內(nèi)的宅基地，集體用地建設(shè)管理混亂、標準不一；建筑擁擠，分布混亂，違章建筑屢禁不止化趨勢愈演愈烈。再就是表現(xiàn)為環(huán)境景觀差。綠地少，綠化景觀保留不夠，垃圾等污染物得不到及時處理，嚴重影響了城市的整體形象與外觀。社會管理問題。體現(xiàn)在兩個方面，一是管理落后?！俺侵写濉笔且环N塊狀管理方式，管理缺乏靈活性。村委會幾乎是獨攬村里的如衛(wèi)生清潔、市場管理等一切大小事務(wù)，又管村集體經(jīng)濟，政企不分。二是存在公共安全隱患。“城中村”經(jīng)濟的發(fā)展，為外來人口提供住房的同時，也成為了滯留低素質(zhì)無業(yè)人員的大本營。最后，形成了復(fù)雜的人口結(jié)構(gòu)和社會文化生活環(huán)境，不僅成為城市、城市管理、社會安全的“定時炸彈”和城市災(zāi)害的中心，也成為影響城市整體發(fā)展水平的因素之一。經(jīng)濟發(fā)展問題。表現(xiàn)在一是產(chǎn)業(yè)層次低端化?！俺侵写濉钡闹饕?jīng)濟來源依靠的是低檔次的物業(yè)經(jīng)濟，房屋出租，土地租借，以及其他的如服務(wù)業(yè)和加工制造業(yè)等，生產(chǎn)過程單一，產(chǎn)業(yè)鏈較短，從業(yè)人員素質(zhì)低。二是“城中村”充斥著大量的非正式或地下經(jīng)濟。所謂“非正式經(jīng)濟”是指處于政府管理、監(jiān)督之外，不合法、不公開、藏身于“地下”的經(jīng)濟行為。包括“城中村”土地的不合理使用，出現(xiàn)了以建房為由的亂占亂建等的一些違法違規(guī)現(xiàn)象。也包括村內(nèi)設(shè)的各種罰款與亂收費，地下工廠的違規(guī)生產(chǎn)和加工，盜版、賭博、走私以及盜竊銷贓等違背市場規(guī)律的行為?？陀^方面來講，“城中村”的存在可以緩解城市發(fā)展的壓力，為解決外來人口的住房問題起到了市場補缺的作用。但不能回避的是，隨著改建步伐的加速，“城中村”在經(jīng)濟、社會、文化、生活等方面的問題與城市和諧發(fā)展的矛盾日益凸顯。阻礙了城市的健康和諧發(fā)展，對于我國的城市經(jīng)濟發(fā)展，社會文化發(fā)展，物質(zhì)形態(tài)空間發(fā)展，城市管理等方面產(chǎn)生了諸多不良影響。二、鴨子鋪社區(qū)城中村改造考察（一）社區(qū)簡介鴨子鋪社區(qū)是洪山街道辦事處內(nèi)轄區(qū)內(nèi)最大的一個社區(qū)，坐落在瀏陽河畔以北，319國道以南，毗鄰東二環(huán)，火星北路，二環(huán)聯(lián)絡(luò)道貫穿社區(qū)。鴨子鋪社區(qū)與四方坪社區(qū)，烈士公園，火星社區(qū)隔河相望，轄區(qū)南北西三面環(huán)水，高空鳥瞰，像一個巨大的鴨嘴。鴨嘴鋪因此而得名，后因俗語逐漸喊成鴨子鋪。沿用至今，又有民間傳說是因本地有一口名叫“湖汐塘”的水洼，常年有一群鴨子在此嬉戲，而方圓數(shù)公里以內(nèi)有大大小小數(shù)十口魚塘，水鴨唯獨湖汐塘情有獨鐘。鴨子鋪轄區(qū)面積1﹒66平方公里，有耕地面積560畝。轄區(qū)內(nèi)有常住人口3259人，流動人口4710人，總戶數(shù)1210戶。鴨子鋪社區(qū)的發(fā)展與整個長沙市開福區(qū)規(guī)劃發(fā)展息息相關(guān)，但是目前鴨子鋪社區(qū)存在著環(huán)境、就業(yè)、公共設(shè)施等多方面問題嚴重影響了整個開福區(qū)甚至是長沙市市容，鴨子鋪社區(qū)改造迫在眉睫，我們必須將目光集中在這樣一個將有可能對整個城中村改造有示范作用的地區(qū)，把握各方面人力物力財力加快對這個地方改造，使之跟上長沙市的發(fā)展節(jié)奏，和諧發(fā)展。（二）、現(xiàn)實問題思考易發(fā)的自然災(zāi)害及較為落后的防洪防汛設(shè)施。（1）易發(fā)的自然災(zāi)害 1998年長江流域發(fā)生百年一遇的罕見洪水。鴨子鋪社區(qū)位于瀏陽河畔防洪大堤下，且三面環(huán)江，因而遭受了洪水的猛烈侵襲。據(jù)相關(guān)報道、資料及村民反映，當時洪水漫過防洪大堤淹沒了整個鴨子鋪社區(qū)（當時屬長沙市綜合農(nóng)場），所有農(nóng)作物皆被浸泡而死，顆粒無收；村民的住房亦被洪水淹了大半層，大量家具、裝飾被浸壞，以及大量家禽、牲畜丟失或死亡，給當?shù)厝嗣裨斐闪司薮蟮呢敭a(chǎn)損失。同時近幾年來，由于全球氣候多變，我國自然災(zāi)害大增，湖南長沙地區(qū)亦面臨著日益嚴峻的自然災(zāi)害，洪澇、干旱、冰凍等災(zāi)害頻發(fā)。而鴨子鋪社區(qū)由于其特殊的地理位置和地形，成為整個長沙地區(qū)自然災(zāi)害的頻發(fā)地。（2）較為落后的防洪抗旱設(shè)施第一、防洪設(shè)施的缺陷。多年來，鴨子鋪社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子非常重視本地自然災(zāi)害的預(yù)防工作，投入了大量的人力、物力、財力用于防洪抗旱設(shè)施建設(shè)。但是由于社區(qū)資金等方面的問題，始終無法建成完備的防洪抗旱體系。根據(jù)現(xiàn)場調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鴨子鋪社區(qū)沿河防洪大堤仍然為自然形成的泥土結(jié)構(gòu)，并且越來越窄，而河對岸則是由鋼筋混泥土澆鑄的大堤。同時社區(qū)沿瀏陽河地帶有幾處采砂場，常年不合理的采砂使得河床嚴重受損，另外大量的重型運沙車的進出致使部分河堤段出現(xiàn)坍塌現(xiàn)象。這都為今后防洪防汛埋下了隱患。第二、抗旱設(shè)施的缺乏。，戶籍人口3300多人，流動人口4000余人，共計560余畝耕地，只有幾處小型水塘，水利設(shè)施很不完善。每當伏旱季節(jié)則極易出現(xiàn)大面積缺水現(xiàn)象，嚴重影響當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。社區(qū)規(guī)劃的缺失，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施嚴重滯后。盡管在空間布局上鴨子鋪社區(qū)納入了長沙市城區(qū)范圍，但社區(qū)整體布局混亂無序，缺少必需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。道路規(guī)劃與建設(shè)：除主干道外，其他道路縱橫交錯無序。11隊居民聚居地，道路狹窄、曲折，多斷頭路。12隊道路崎嶇不平，道路硬化不足。這些都不能很好的滿足居民正常出行需求，更不能滿足消防、急救、環(huán)衛(wèi)等車輛的正常通行，嚴重影響了居民的生活質(zhì)量。公共市政設(shè)施嚴重短缺：調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有東二環(huán)聯(lián)絡(luò)道上鋪有下水道，其他地方主要為建房時居民自修的排水溝，排水性能極差，容易造成積水。垃圾、糞便處理設(shè)施嚴重不足，若不能及時處理，甚至會誘發(fā)某些傳染性疾病。長此以往，社區(qū)環(huán)境惡化，極大地影響了城市整體的環(huán)境品質(zhì)。住宅建筑布局混亂，呈無序發(fā)展狀態(tài)：連片的樓房挨擠的堆在一起，磚瓦結(jié)構(gòu)、土木結(jié)構(gòu)、鋼筋水泥??根據(jù)調(diào)查圖片顯示，社區(qū)內(nèi)存在大量“連體式”“貼面式”等獨特景觀。安全隱患較多，社會管理難度大。根據(jù)鴨子鋪社區(qū)居委會資料顯示，鴨子鋪社區(qū)共有在籍人口3000多人，而流動人口達4000多人。另外社區(qū)大量青壯年勞動力在外務(wù)工或經(jīng)商，留守家中的多為老、弱、病、幼等人群，而居住社區(qū)的流動人口多為在長沙務(wù)工外地青壯年勞動力。社區(qū)內(nèi)人口混雜，并且缺乏有序的管理，導(dǎo)致鴨子鋪社區(qū)成為治安問題復(fù)雜的地區(qū)。根據(jù)調(diào)查問卷結(jié)果顯示，認為鴨子鋪社區(qū)治安狀況很好的僅占3%，絕大多數(shù)的認為社區(qū)治安狀況不好。在訪談中，一位姓李的老爺爺談及此事感觸頗多，他說：“在路邊（東二環(huán)聯(lián)絡(luò)道）那個麻將館，有一群外來年輕人，整天坐在里面打麻將，而又不做事，他們的錢哪來的??”三、同城經(jīng)驗簡述（一）留地集中安置的咸嘉模式 1993年的咸嘉新村還是長沙市西郊的農(nóng)村，隨著長沙市“區(qū)域帶行政村推進城鎮(zhèn)化”政策的推行，目前已發(fā)展成“安置模式好、居民安居樂業(yè)好、社區(qū)環(huán)境好、文化氛圍濃”的全國十佳城市社區(qū)，失地農(nóng)民成功轉(zhuǎn)型為城市居民。究其因，緣于“留地集中安置，綜合開發(fā)建設(shè)”的大膽嘗試?！罢鲗?dǎo)型”的拆遷安置模式：統(tǒng)一拆遷補償，留地集中安置。其一，集中管理全村土地，統(tǒng)一進行拆遷補償其二，統(tǒng)一規(guī)劃安置用地，集中安置農(nóng)民住宅“開發(fā)商主導(dǎo)型”的開發(fā)建設(shè)模式: 堅持市場運作，綜合開發(fā)建設(shè)。其一，政府引導(dǎo)，市場運作其二，組團建設(shè)，綜合開發(fā)“業(yè)主主導(dǎo)型”的集體資產(chǎn)管理模式：集中使用補償安置金，綜合管理集體資產(chǎn)。其一，集中使用土地補償安置費，統(tǒng)一安排農(nóng)民生產(chǎn)生活。其二，依托優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，綜合管理集體資產(chǎn)（二）天馬小區(qū)的城中村改造模式天馬小區(qū)的改造模式總體的來說可以概括為“政府指導(dǎo)、依托市場，自拆自建”模式，這其中可以看出天馬小區(qū)的主要特色在于與市場結(jié)合，充分利用自己的資源，既節(jié)約了一定的財物花費，同時又把自己小區(qū)的居民的建設(shè)積極性激發(fā)起來了。天馬小區(qū)的改造模式具體來說可以分為以下三個階段：聯(lián)戶統(tǒng)建，重建安置。是在“街道以組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督為主，村以建設(shè)、管理為主”的原則下，實行一戶一基聯(lián)戶統(tǒng)建和公寓安置相結(jié)合的重建安置方式。政府指導(dǎo)，高校參與。在考慮到自己的地緣優(yōu)勢的情況下，天馬小區(qū)開創(chuàng)了這種高校后勤服務(wù)社會化的新模式。在執(zhí)行過程中特別注重政府的指導(dǎo)性、協(xié)調(diào)性。在立項之初，區(qū)委、區(qū)政府和街道充分考慮到省委領(lǐng)導(dǎo)提出的“三個優(yōu)先”，即“優(yōu)先考慮街道、村里的公司，優(yōu)先考慮農(nóng)民的利益，優(yōu)先考慮從高校后勤服務(wù)社會化改革中剝離出來的公司”的指示精神，在多次與高校協(xié)商、論證后，促成了天馬小區(qū)與湖南大學之間的合作。依托市場，多方介入。在天馬小區(qū)的發(fā)展進入一定的有序的階段后，天馬小區(qū)的發(fā)展更多的是考慮到小區(qū)的長期的持續(xù)性發(fā)展問題。在此基礎(chǔ)上，天馬小區(qū)開始更多的與市場接軌，充分利用市場的靈活性和調(diào)節(jié)性，與利用生產(chǎn)發(fā)展用地與房地產(chǎn)公司合作開發(fā)曙光地產(chǎn)項目，把獲得的收入用于彌補安置小區(qū)建設(shè)的虧損。利用生產(chǎn)發(fā)展用地與中環(huán)集團合作開發(fā)錦繡瀟湘文化廣場,建立四星級賓館一棟,利用生產(chǎn)安置用地建設(shè)天馬賓館。還利用現(xiàn)有安置房與中環(huán)集團聯(lián)合打造金蘋果創(chuàng)意（業(yè)）大市場，獲得更為豐厚的利潤來把小區(qū)發(fā)展成為品牌社區(qū)。（三）洞井鎮(zhèn)的新型“兩安”模式洞井鎮(zhèn)地處長沙市南大門，轄新城、新裕、商貿(mào)城3個社區(qū)，在長株潭一體化加速的過程中失地農(nóng)民的安置問題日益凸顯，迫使該鎮(zhèn)進行“兩安”（生活安置和生產(chǎn)安置）長效機制的探索。從2003年失地農(nóng)民“兩安”辦公室的設(shè)立到目前“生產(chǎn)生活兩分離，生活安置公寓化、生產(chǎn)安置集約化、工程建設(shè)規(guī)范化、居住管理社區(qū)化”的四化一分離安置模式的成型，洞井鎮(zhèn)走出了一條維護失地農(nóng)民利益、實現(xiàn)失地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展的路子，并取得明顯成效。（四）蓮湖村“兩型”理念的節(jié)地模式長沙市雨花區(qū)蓮湖村共有集體土地2433畝，農(nóng)業(yè)人口2255人，是一個典型的人多地少的城郊村。如果按照傳統(tǒng)粗放型安置模式，生活安置需300多畝土地，由此必然擠占生產(chǎn)用地。該村采用“高層公寓安置模式”，全村按人均60平方米建2棟高樓僅需80畝地，僅占到傳統(tǒng)安置模式的約四分之一，可節(jié)省土地200多畝。對節(jié)約下來的土地，蓮湖村采取“以土入股、招商引資、合作開發(fā)、利益分成”的方式，統(tǒng)一經(jīng)營，走出了一條共同致富的道路。單就蓮湖汽配大市場，每年村里可獲租金600萬元，村民人均10平方米，而且每位村民通過村委會所占股份每年可分紅利2700元。由此保障了村民的生產(chǎn)生活需求以及可持續(xù)發(fā)展的需要。（五）“兩轉(zhuǎn)一納”的黎托新模式為實踐鐵路客貨分離，國家啟動了武廣客運專線建設(shè)，為保證建設(shè)項目拆遷安置工作的順利進行，在長沙市黎托新區(qū)率先試點實施“一納入兩轉(zhuǎn)變?nèi)健钡男掳仓媚Ｊ剑阂患{入即拆遷農(nóng)民分年齡段納入城市居民社保體系；兩轉(zhuǎn)變即集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢蝗郊床疬w、安置、社保同步啟動。由于實行社保新辦法，黎托新區(qū)被征地農(nóng)民拆房騰地完畢后，即納入社會保障體系，享受養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等待遇，每月可領(lǐng)取基本生活保障費用，極大地調(diào)動了失地農(nóng)民的熱情，確保了武廣項目的順利推進。同時，也保證了“集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?、農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛眱蓚€轉(zhuǎn)變的快速推進。其成功經(jīng)驗昭示了失地農(nóng)民安置模式的新方向。四、改造前的民意考察 為了全面了解鴨子鋪社區(qū)的具體情況，我們向當?shù)鼐用癜l(fā)放問卷、個人訪談了解到大量信息，并根據(jù)問卷統(tǒng)計和訪談記錄列出了下列居民集中放映的問題?？偟膩碚f居民還是支持改造工作的，但是也有一部分居民因為各種各樣的顧慮反對改造。如表1所示：而主要的問題如下：（一）拆遷安置問題。城中村的改造問題，用一句更通俗的話來講就是拆遷安置問題?？梢哉f如果把拆遷安置這個主要矛盾解決了，其他次要矛盾也就容易解決了。拆遷安置問題引發(fā)的糾紛亦是近幾年來全國各地拆遷安置工作中矛盾的突發(fā)點，甚至也因此爆發(fā)過多次惡性事件。拆遷安置問題主要反映在拆遷安置補償款、安置地、安置房和就業(yè)問題這四方面：拆遷安置補償款問題（1）拆遷安置補償款的確定。在調(diào)查中筆者了解到，大部分居民對現(xiàn)行的103號令所規(guī)定的補償款很不滿意，普遍認為補償款太低了。如果真正按照103號令來確定補償款，也許很多居民拿著補償款而買不起安置房。同時103號令取消了宅基地的配置，傾向于采取高層安置，這更引起了居民的反對。而60號令確定的補償款相對較高，且為每戶居民配置了宅基地，因而更受居民歡迎。據(jù)村民所說，在馬欄山等地的拆遷安置中使用60號令，其補償款更高，而103號令明顯少了很多。因此村民基本上希望政府在拆遷安置過程中使用60號令。如表2所示：表2 拆遷適用政策的選擇意愿 政策適用 103號令 60號令比例 % %（2）拆遷安置補償款的核算。據(jù)村民反映說：“我們隔壁的房子的面積、用料等基本上一樣，但是他家可以得到100多萬，而我家就三四十萬，我都不知道這個是怎么算出來的?！蓖ㄟ^調(diào)查筆者了解到，在修建東二環(huán)高架橋時進行的拆遷就存在這樣的問題。而后在修建二環(huán)聯(lián)絡(luò)道的時候又進行了一次拆遷，這個問題再次突現(xiàn)出來。筆者在其他隊亦都聽到了相似的說法?；旧纤惺茉L居民表示拆遷安置補償款的核算必須按政策辦事，必須進行公示等。（3）拆遷安置補償款的發(fā)放。目前長沙市大多采用補償款先發(fā)放到村委會，然后由村委會逐戶發(fā)放的形式。但是很多村民反映說，款是到了村委會，但是村委會沒有按時、按量發(fā)放，常常出現(xiàn)克扣現(xiàn)象，甚至個別村民的房屋被拆了、地被征了，卻沒有得到一分錢安置費。（具體數(shù)據(jù)詳見表