【正文】 第一篇：土地節(jié)約集約利用與環(huán)境保護(hù)土地節(jié)約集約利用與環(huán)境保護(hù)——2011年海峽兩岸土地學(xué)術(shù)交流會(huì)綜述許 堅(jiān)(中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院 北京 100035)2011年海峽兩岸土地學(xué)術(shù)交流會(huì)，于8月10日至11日在哈爾濱市舉行。國(guó)土資源部副部長(zhǎng)、中國(guó)土地學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)王世元出席，并發(fā)表重要講話。黑龍江省副省長(zhǎng)于莎燕、臺(tái)灣地政研究所所長(zhǎng)林英彥等出席并致辭。國(guó)土資源部總規(guī)劃師、中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)胡存智出席并主持紀(jì)念海峽兩岸土地學(xué)術(shù)交流20年茶話會(huì)。本次交流會(huì)的主題是“土地節(jié)約集約利用與環(huán)境保護(hù)”，具體交流內(nèi)容包括：土地開(kāi)發(fā)與農(nóng)地保護(hù)、土地利用與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、城市土地二次開(kāi)發(fā)與權(quán)益保護(hù)、土地管理與房?jī)r(jià)調(diào)控等。會(huì)議共收到兩岸專家學(xué)者投稿90多篇，兩岸專家學(xué)者120人參會(huì)?，F(xiàn)將主要觀點(diǎn)綜述如下：一、土地開(kāi)發(fā)與農(nóng)地保護(hù)大陸應(yīng)多種植多出口勞動(dòng)力密集型農(nóng)產(chǎn)品，應(yīng)少種植多進(jìn)口耕地密集型農(nóng)產(chǎn)品有專家認(rèn)為，玉米、水稻等屬于勞動(dòng)力密集型農(nóng)產(chǎn)品，小麥、大豆等屬于耕地密集型農(nóng)產(chǎn)品。大陸耕地資源稀缺，勞動(dòng)力富于，因此，在玉米、水稻等農(nóng)產(chǎn)品上具有比較優(yōu)勢(shì)，在小麥、大豆等農(nóng)產(chǎn)品上是比較劣勢(shì)。根據(jù)比較優(yōu)勢(shì)理論，大陸應(yīng)多種植多出口玉米、水稻等勞動(dòng)力密集型農(nóng)產(chǎn)品，少種植多進(jìn)口小麥、大豆等耕地密集型農(nóng)產(chǎn)品。這有利于緩解大陸耕地的壓力，如每年進(jìn)口2000—3500萬(wàn)噸小麥和大豆，就相當(dāng)于進(jìn)口了200萬(wàn)公頃—350萬(wàn)公頃的耕地資源。大陸具有初中及以上文化程度且年齡在35歲以下的農(nóng)戶對(duì)國(guó)家政策有更快的響應(yīng)程度了解農(nóng)戶土地利用意識(shí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶意識(shí)與國(guó)家意志的統(tǒng)一，有利于確保各項(xiàng)政策措施取得實(shí)效。有專家對(duì)大陸農(nóng)戶土地利用意識(shí)進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)具有初中及以上文化程度且年齡在35歲以下的農(nóng)戶，更關(guān)注國(guó)家政策，對(duì)政策的響應(yīng)程度更快，對(duì)市場(chǎng)的敏銳性更強(qiáng)，能更合理地利用現(xiàn)有資源，更傾向于通過(guò)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)（改善土地利用方式和種植模式）和適應(yīng)政策來(lái)實(shí)現(xiàn)土地的最佳利用；未受過(guò)教育，年齡在3550歲間的農(nóng)戶對(duì)政策的接受程度較慢，更愿意繼承傳統(tǒng)的土地利用方式，更多地是選擇增加農(nóng)業(yè)投入（化肥、農(nóng)藥以及有機(jī)肥等）來(lái)實(shí)現(xiàn)土地利用；50歲以上的老年基本上對(duì)國(guó)家土地政策的調(diào)整與實(shí)施沒(méi)有反應(yīng)，他們更關(guān)心的是土地歸屬。另外，有勞動(dòng)力、初中及以上文化程度且年齡在35歲以下的農(nóng)戶，更愿意通過(guò)土地流轉(zhuǎn)獲取更多土地，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，也更趨向于以土地作為資本進(jìn)行入股分紅；未受教育或者小學(xué)教育文化且年齡在3550歲以上的農(nóng)戶，更愿意接受轉(zhuǎn)租收取租金的方式；而50歲以上的農(nóng)戶基本上是固守土地，對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策呈抵觸情緒。臺(tái)灣和大陸的農(nóng)地改革存在相似之處有臺(tái)灣學(xué)者認(rèn)為，海峽兩岸都存在兩次農(nóng)地改革。第一次都是進(jìn)行重新分配農(nóng)地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地所有權(quán)。第二次改革，臺(tái)灣仍維持農(nóng)地私有化，借助于《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》的修正，放寬了農(nóng)地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移限制，以實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的目標(biāo)；而大陸則讓農(nóng)地歸于集體所有，以擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模。臺(tái)灣學(xué)者從兩岸農(nóng)地制度改革中得出結(jié)論：一是財(cái)產(chǎn)權(quán)會(huì)激勵(lì)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，故兩岸為解決農(nóng)地利用問(wèn)題，皆改革產(chǎn)權(quán)制度。二是影響農(nóng)民生產(chǎn)積極性的誘因，又不僅僅是“所有權(quán)”，比如大陸農(nóng)民不具有所有權(quán)，也能借助于其他權(quán)能的保障，達(dá)到激勵(lì)生產(chǎn)的目的。三是調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模及經(jīng)營(yíng)模式，可以提高農(nóng)地利用效率。在臺(tái)灣有1979年的擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模政策和目前的“小地主大佃農(nóng)”政策，在大陸有農(nóng)業(yè)合作社、人民公社，到現(xiàn)階段的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等，皆是希望通過(guò)這些手段擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，以提高農(nóng)地利用效率。二、土地利用與環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)關(guān)注大陸煤炭資源枯竭型城市存在的土地利用困境 有專家認(rèn)為，目前大陸煤炭資源枯竭型城市存在土地利用困境：一是生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。由于多年開(kāi)采，導(dǎo)致采空區(qū)日益擴(kuò)大，各城市均有不同程度的地表塌陷；同時(shí)，矸石山和粉煤灰堆積引發(fā)了固體污染和空氣污染，有害物質(zhì)滲入到土壤和水環(huán)境系統(tǒng)中，又造成地表和地下水系污染。二是城市建設(shè)用地經(jīng)濟(jì)效益低下。采用地均GDP指標(biāo)(單位面積土地實(shí)現(xiàn)GDP量)衡量城市土地利用效益，目前煤炭資源枯竭型城市多數(shù)處于低水平狀態(tài)。三是管理比較混亂。目前，管理煤炭行業(yè)的機(jī)構(gòu)有國(guó)土資源系統(tǒng)，發(fā)改委系統(tǒng)的能源局、煤炭工業(yè)管理局等，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)，大型國(guó)企部門(mén)自身的管理權(quán)限，還有中國(guó)煤炭工業(yè)發(fā)展研究中心、煤炭工業(yè)規(guī)劃研究設(shè)計(jì)院、中國(guó)煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)政策研究室、中國(guó)煤炭加工利用協(xié)會(huì)等單位的建議權(quán)等。各種管理之間雖略有側(cè)重點(diǎn)不同，但也存在嚴(yán)重的重復(fù)交叉，一定程度上造成了混亂。環(huán)境影響評(píng)估不應(yīng)完全以科技為導(dǎo)向，還必須重視社區(qū)民眾的意見(jiàn)有臺(tái)灣學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境影響評(píng)估是一種風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)估，“可接受風(fēng)險(xiǎn)”的決策是一個(gè)結(jié)合了自然科學(xué)與人文科學(xué)、日常理性與專家理性的共生體，不能因?yàn)閷I(yè)化而彼此孤立，各自獨(dú)立發(fā)展，而必須超越學(xué)科及團(tuán)體的局限來(lái)尋取共識(shí)。因?yàn)榄h(huán)境影響評(píng)估在科學(xué)預(yù)測(cè)之外，還充滿了政治、道德的內(nèi)容，所以環(huán)境影響評(píng)估不應(yīng)完全以科技為導(dǎo)向，不能認(rèn)為只要科技預(yù)測(cè)是可行的，社區(qū)民眾就必須接受，實(shí)際上，還必須重視社區(qū)民眾的意見(jiàn)，應(yīng)將其納入環(huán)境影響評(píng)估的制度中。而為了讓民眾的參與成為有意義的參與，信息的公開(kāi)就是必要的。只有信息公開(kāi)，相互的溝通才會(huì)有意義，所獲得的共識(shí)才會(huì)得到大家尊重。還有臺(tái)灣學(xué)者進(jìn)一步認(rèn)為，重大開(kāi)發(fā)項(xiàng)目影響范圍廣大，所涉及的環(huán)境問(wèn)題非常復(fù)雜，為了提高決策的正確性，需要各界人士協(xié)助決策機(jī)關(guān)獲取充分信息。由于重大開(kāi)發(fā)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響，可能在時(shí)間與空間上具有延展性，故潛在受影響的民眾，并不限于現(xiàn)階段權(quán)益受影響的利害關(guān)系人。經(jīng)常發(fā)生這樣的情況，開(kāi)發(fā)地區(qū)周邊的居民取得理想的補(bǔ)償后，就放棄對(duì)環(huán)境質(zhì)量的訴求，結(jié)果導(dǎo)致合理的環(huán)境質(zhì)量要求也同時(shí)被廢棄。所以，應(yīng)保障非利害關(guān)系人廣泛參與環(huán)境影響評(píng)估的權(quán)利。三、城市土地二次開(kāi)發(fā)與權(quán)益保護(hù)大陸應(yīng)統(tǒng)一規(guī)定土地增值收益在土地所有者、原土地使用者、投資開(kāi)發(fā)者之間的合理分配，才能真正解決征地拆遷難的問(wèn)題有專家認(rèn)為，土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)后帶來(lái)巨大收益，但長(zhǎng)期以來(lái)，大陸只是對(duì)土地收益的用途做出了原則規(guī)定，對(duì)土地收益在土地所有者、原土地使用者和投資開(kāi)發(fā)者之間的合理分配，卻缺乏統(tǒng)一規(guī)定，由此造成各地各行其是。比如，在早期協(xié)議出讓時(shí)期，有的地方是“生地”出讓，有的地方是“毛地”出讓，有的地方是“熟地”出讓。由于在地價(jià)概念上不統(tǒng)一，有的地方是收土地出讓金，有的地方是收“毛地價(jià)”，有的地方是收“熟地價(jià)”。而且各地出讓金占“毛地價(jià)”或“熟地價(jià)”的比例也不一致?，F(xiàn)在推行土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)和“熟地”招拍掛出讓，產(chǎn)生了更加巨大的土地增值收益。如何在土地所有者、原土地使用者和投資開(kāi)發(fā)者三者之間合理分配土地增值收益，各地做法也不盡一樣。有的是給開(kāi)發(fā)企業(yè)一定比例的固定回報(bào)，有的是政府和企業(yè)按交易總價(jià)的一定比例分成，有的是將土地增值收益按一定比例返還給原土地使用者，有的卻是將土地增值收益全部留給了政府?，F(xiàn)在的征地、拆遷難，根本原因是沒(méi)有分配好土地增值收益。因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)定土地增值收益在土地所有者、原土地使用者和投資開(kāi)發(fā)者之間的合理分配，才能真正解決征地拆遷難的問(wèn)題。臺(tái)灣應(yīng)重視研究都市擴(kuò)張有臺(tái)灣學(xué)者認(rèn)為，都市空間規(guī)模向外擴(kuò)張，若有規(guī)劃引導(dǎo)，可緩解都市中心所面臨的人口、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與高房?jī)r(jià)壓力，具有提升生活水平與社會(huì)福利的正面效益。但若欠缺規(guī)劃引導(dǎo)，將可能出現(xiàn)低密度、蛙躍與破碎化的發(fā)展型態(tài)，并顯著破壞周邊農(nóng)地的糧食生產(chǎn)能力。蔓延的建成區(qū)域，也因?qū)俜嵌际杏?jì)劃的管制范圍，無(wú)法有效配合都市成長(zhǎng)，進(jìn)而產(chǎn)生混亂。此等都市擴(kuò)張所造成的影響，稱為土地使用與地表覆蓋的變遷沖擊，是近年來(lái)國(guó)際研究的重點(diǎn)之一，也必須引起臺(tái)灣學(xué)者的注意。臺(tái)灣的土地征收制度應(yīng)考慮保障私人權(quán)益現(xiàn)行臺(tái)灣的土地征收，主要依據(jù)是2000年公布的《土地征收條例》（本條例制定前為土地法土地征收編）。然而，由于土地征收法制不健全，加之執(zhí)行觀念的偏差，長(zhǎng)期以來(lái)，臺(tái)灣政府為了各項(xiàng)公共建設(shè)，包括非公益性的土地開(kāi)發(fā)，也往往輕易動(dòng)用公權(quán)力，實(shí)行強(qiáng)制征收方式，造成紛爭(zhēng)頻繁、爭(zhēng)議事件不斷。2010年，更因苗栗大埔及彰化相思寮的土地征收，相繼引發(fā)被征收人、農(nóng)民團(tuán)體及相關(guān)社會(huì)團(tuán)體等的強(qiáng)烈抗?fàn)帲蔀樯鐣?huì)廣為關(guān)注的事件。基于輿論及社會(huì)運(yùn)動(dòng)團(tuán)體的壓力，促使主管機(jī)關(guān)著手研究修訂現(xiàn)行《土地征收條例》。對(duì)此，有臺(tái)灣學(xué)者認(rèn)為，土地征收與私人的財(cái)產(chǎn)權(quán)、生存權(quán)及工作權(quán)保障具有密不可分的關(guān)系，因此，關(guān)于土地征收的法律，無(wú)論在立法上，以及運(yùn)用或解釋上，除要著眼于增進(jìn)公共利益外，也要兼顧保障民眾的財(cái)產(chǎn)權(quán)、生存權(quán)和工作權(quán)，即應(yīng)考慮公共利益與私人利益的平衡，這才與憲法規(guī)定的宗旨相符合。四、土地管理與房?jī)r(jià)調(diào)控北京住宅用地價(jià)