【正文】 第一篇：現(xiàn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革的幾個(gè)問(wèn)題[內(nèi)容摘要]農(nóng)村稅費(fèi)改革實(shí)際上是一個(gè)系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動(dòng)全身，改革過(guò)程中已經(jīng)出現(xiàn)或潛在的問(wèn)題依然不容樂(lè)觀，必須給予足夠重視：農(nóng)村工作經(jīng)費(fèi)矛盾如何解決；農(nóng)村政權(quán)到底還要不要存在；農(nóng)業(yè)稅最終的歸宿在哪里；農(nóng)村市場(chǎng)究竟如何最終融入統(tǒng)一大市場(chǎng)；公共財(cái)政在農(nóng)村如何有所作為等，這些問(wèn)題及其應(yīng)對(duì)策略都值得探討和分析。[關(guān)鍵詞]農(nóng)村稅費(fèi)改革；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)；公共財(cái)政農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)中的一個(gè)重大問(wèn)題。農(nóng)民收入增長(zhǎng)困難，農(nóng)民負(fù)擔(dān)居高不下，又是當(dāng)前“三農(nóng)”問(wèn)題的焦點(diǎn)。我國(guó)2000年開(kāi)始的這次大規(guī)模的農(nóng)村稅費(fèi)改革如今已在全國(guó)大部分地區(qū)全面推開(kāi)，這是自1978年農(nóng)村承包責(zé)任制以來(lái)的第二次劃時(shí)代的農(nóng)村改革。這次改革的主要思路可以概括為“三個(gè)取消、兩個(gè)調(diào)整、一個(gè)改革”。即取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資；取消屠宰稅；取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策；改革村提留征收使用辦法。同時(shí)，這次改革還提出了規(guī)范農(nóng)村收費(fèi)管理、精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和壓縮人員、做好有關(guān)法律法規(guī)的修改準(zhǔn)備等配套措施。改革至今，農(nóng)村“亂收(本文來(lái)自文秘之音，)費(fèi)”問(wèn)題得到了有效遏制，農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕效果顯著。例如安徽省農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)以來(lái)，農(nóng)民比改革前人均每年少繳稅費(fèi)3040元，總體減負(fù)比例達(dá)31%，如果再加上被取消的各類政府性基金、達(dá)標(biāo)升級(jí)費(fèi)用和集資、攤派等收費(fèi)項(xiàng)目，總體上農(nóng)村稅費(fèi)改革使全省農(nóng)民減負(fù)絕對(duì)額在100億以上，人均減負(fù)約200元。但隨之而來(lái)的問(wèn)題也顯而易見(jiàn)，不容忽視。農(nóng)民減負(fù)，鄉(xiāng)村可用財(cái)力就會(huì)減少，鄉(xiāng)村組織的運(yùn)轉(zhuǎn)困難明顯增加，存在著隨時(shí)出現(xiàn)強(qiáng)烈反彈的可能性。農(nóng)村稅費(fèi)改革如何避免“黃宗羲定律”，徹底解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革到底出路何在，本文就此談些自己的看法。一、農(nóng)民減負(fù)與農(nóng)村基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)不靈的矛盾這個(gè)問(wèn)題是農(nóng)村稅費(fèi)改革至今遇到的最直接的矛盾。由于我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)兩種制度，農(nóng)村目前的義務(wù)教育、民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫、計(jì)劃生育和農(nóng)村道路建設(shè)等費(fèi)用都是由農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)的，中央財(cái)政對(duì)此基本上沒(méi)有支出。加之我國(guó)鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)臃腫、運(yùn)行費(fèi)用支出很大的問(wèn)題，短期內(nèi)很難從根本上解決。這些都導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)越來(lái)越重。這次稅費(fèi)改革，其目的就是要規(guī)范農(nóng)村稅費(fèi)關(guān)系，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)村稅費(fèi)改革的過(guò)程，實(shí)際上是與此相關(guān)的不同利益主體之間進(jìn)行利益調(diào)整和再分配的過(guò)程。在這次稅費(fèi)改革中，影響較大的利益主體主要包括農(nóng)民、鄉(xiāng)村組織、政府部門(指面向農(nóng)民收取行政事業(yè)性費(fèi)用和政府性基金、集資的行為主體，也包括經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)的政辦服務(wù)組織)等。顯然，農(nóng)村稅費(fèi)改革，其最大的收益者應(yīng)該是農(nóng)民，農(nóng)民是稅費(fèi)改革的支持者。但是由于改革使鄉(xiāng)村組織原來(lái)的收入來(lái)源減少，運(yùn)轉(zhuǎn)困難增加。同時(shí)使政府部門稅外收費(fèi)被強(qiáng)令取消或嚴(yán)格規(guī)范，是農(nóng)村稅費(fèi)改革利益受損的一方，因此鄉(xiāng)村組織和政府部門是稅費(fèi)改革的反對(duì)者。但是由于黨中央、國(guó)務(wù)院等主要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和超強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)組織，迫使鄉(xiāng)村組織和政府部門參與改革。從近幾年各地農(nóng)村稅費(fèi)改革的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，稅費(fèi)改革的短期見(jiàn)效，都是在黨政主要領(lǐng)導(dǎo)超強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)的。但問(wèn)題的關(guān)鍵依然沒(méi)有解決，因?yàn)檗r(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕直接導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重不足，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給水平迅速下降，甚至出現(xiàn)新的不穩(wěn)定因素。這些問(wèn)題必須得到解決，否則農(nóng)村稅費(fèi)改革的結(jié)果就會(huì)背離其初衷，農(nóng)民負(fù)擔(dān)出現(xiàn)反彈在所難免。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)終究還是難以走出“黃宗羲定律”的怪圈。歷史上這種“并稅除稅”式改革出現(xiàn)負(fù)擔(dān)反彈的教訓(xùn)，必須引起足夠的重視。這個(gè)矛盾究竟如何解決，筆者的看法是：配合農(nóng)村機(jī)構(gòu)改革，大力裁減鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，直至最終取消鄉(xiāng)級(jí)政府。按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，社會(huì)需要國(guó)家及其附屬管理機(jī)構(gòu)，是因?yàn)樗鼈兪侨藗兩鐣?huì)交往的最節(jié)約成本的組織形式?！耙虼吮阌幸环N激勵(lì)促使自愿團(tuán)體用歲入(稅金)來(lái)交換政府中對(duì)所有權(quán)的嚴(yán)格規(guī)定和實(shí)施”。國(guó)家及其附屬機(jī)構(gòu)的存在是為了節(jié)約成本。有了鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)政權(quán)，就要配備相應(yīng)的黨委、政府、人大、政協(xié)、紀(jì)檢、武裝等班子和工作部門，人員自然就難以真正降下來(lái)。尤其在我國(guó)，由于行政體制改革滯后，缺乏有效的外部制約機(jī)制，政府部門具有很強(qiáng)的自我膨脹傾向。政府部門經(jīng)過(guò)幾輪精簡(jiǎn)，不但沒(méi)有精簡(jiǎn)下來(lái)，反而每一次精簡(jiǎn)之后，隨之而來(lái)的都是更大幅度的機(jī)構(gòu)膨脹、人員反彈，造成人浮于事、支出過(guò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，建國(guó)初期，我國(guó)總?cè)丝谂c財(cái)政供養(yǎng)人員的比例是600：1，70年代末是150：1，現(xiàn)在已上升到40：1。目前全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員僅在編人員即達(dá)1280萬(wàn)人左右，其中離退休人員約200萬(wàn)人，在職人員中黨政干部約140萬(wàn)人，平均每一鄉(xiāng)鎮(zhèn)約35人，鄉(xiāng)村教師近700萬(wàn)人，其余200余萬(wàn)為事業(yè)機(jī)構(gòu)人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)吃“皇糧”的人員過(guò)多直接造成“人頭費(fèi)”過(guò)大，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重。機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多，人浮于事就無(wú)法從根本上得到解決。因此筆者以為，隨著我國(guó)公共財(cái)政體系的不斷完善和政府職能的調(diào)整，建議取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，真正給農(nóng)民減負(fù)，放手農(nóng)民搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。因?yàn)橛幸患?jí)政府不僅要養(yǎng)人，更是要做事，不是僅發(fā)工資就能運(yùn)轉(zhuǎn)的。從歷史上看，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)以前也沒(méi)有過(guò)，只是上世紀(jì)90年代才沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分的論證就設(shè)立的。二、新的農(nóng)業(yè)稅制本身存在設(shè)計(jì)缺陷(一)新的農(nóng)業(yè)稅制與農(nóng)民收入懸殊的矛盾。總體而言，這次稅費(fèi)改革確實(shí)使農(nóng)民負(fù)擔(dān)整體上有所減輕，但卻忽視了農(nóng)民本身負(fù)擔(dān)能力的巨大差異，農(nóng)民稅收負(fù)擔(dān)的不均衡問(wèn)題依然沒(méi)有解決。陸學(xué)藝和張厚義采用社會(huì)分層的分析方法，以職業(yè)為基礎(chǔ)，參考農(nóng)民的收入、使用生產(chǎn)資料的方式和對(duì)所使用生產(chǎn)資料的權(quán)力等變量，將改革開(kāi)放以來(lái)的農(nóng)民劃分為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者群體、農(nóng)民工群體、雇工群體、農(nóng)民知識(shí)分子群體、個(gè)體勞動(dòng)者和個(gè)體工商戶群體、私營(yíng)企業(yè)主群體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者群體、農(nóng)村管理者群體等8個(gè)群體。這里為了方便分析，筆者將其大致歸納為純農(nóng)戶、半農(nóng)戶、非農(nóng)戶三大類。農(nóng)民中的純農(nóng)戶由于文化水平大多較低、缺乏技術(shù)特長(zhǎng)，本來(lái)比較貧困，加上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的比較利益偏低，這部分農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)最重。半農(nóng)戶由于可以在農(nóng)忙時(shí)務(wù)農(nóng)，農(nóng)閑時(shí)打工，從事第二、三產(chǎn)業(yè)取得一定的收入，這部分農(nóng)民稅收負(fù)擔(dān)居中。而非農(nóng)戶則依靠從事工商業(yè)或其他行業(yè)，收入水平最高，這部分農(nóng)民相對(duì)于其他農(nóng)民，稅收負(fù)擔(dān)最輕。新的農(nóng)業(yè)稅制規(guī)定農(nóng)業(yè)稅正稅稅率為常年產(chǎn)量的7%，加上不超過(guò)20%的農(nóng)業(yè)稅附加，%。姑且不討論該稅制在處理農(nóng)村農(nóng)民和城市居民稅負(fù)上的不公平，單就農(nóng)民內(nèi)部也有明顯的不公平。眾所周知，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民內(nèi)部已發(fā)生了重大分化。從不同收入水平的農(nóng)民內(nèi)部來(lái)看，由于農(nóng)村新稅制在并稅除費(fèi)過(guò)程中提高了農(nóng)業(yè)稅稅率，以農(nóng)業(yè)收入為主的純農(nóng)戶更容易受到提高農(nóng)業(yè)稅率的負(fù)面影響，而收入較高的農(nóng)民則受益更大。新農(nóng)業(yè)稅制的不合理首先表現(xiàn)在稅負(fù)的累退性方面。(二)農(nóng)業(yè)稅征管的不規(guī)范問(wèn)題沒(méi)有得到解決這次農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革重點(diǎn)在清費(fèi)立稅，征管上的難題依然存在。因?yàn)槿珖?guó)繳納農(nóng)業(yè)稅的農(nóng)戶絕對(duì)數(shù)量很大，但由于農(nóng)村稅源有限，每年收上來(lái)的稅收也就區(qū)區(qū)幾百億元，占全年稅收總額的比重很低，因此建立大批農(nóng)稅員去實(shí)現(xiàn)應(yīng)收盡收不大可能，也不符合稅收的效率原則。因此，目前我國(guó)大部分地區(qū)的農(nóng)稅實(shí)際上是由當(dāng)?shù)卮甯刹亢推赣萌藛T代為收取的，這種征收方式往往又和鄉(xiāng)干部與聘用人的經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，在缺乏監(jiān)督和農(nóng)民自我保護(hù)機(jī)制不健全的情況下，難免滋生“亂攤派”等亂收費(fèi)行為。同時(shí)，保留村內(nèi)公益事業(yè)“一事一議”制度，容易給部分鄉(xiāng)村干部找到搭車收費(fèi)的機(jī)會(huì)，給農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈留下隱患。三、新的農(nóng)業(yè)稅制與建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)的矛盾從我國(guó)農(nóng)業(yè)稅收和工商稅收的角度分析，一方面，農(nóng)民不管實(shí)際收入水平和實(shí)際生活水平如何，都必須按一定比例繳納農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，另一方面，城鎮(zhèn)居民卻只有在月收入超過(guò)800元時(shí)才繳納個(gè)人所得稅，這是非常不公平的。就征稅原則而言，無(wú)論是配第提出的公平、便利、節(jié)省原則，亞當(dāng)斯密的平等、確實(shí)、便利、節(jié)約原則，瓦格納的財(cái)政收入原則、國(guó)民經(jīng)濟(jì)原則、社會(huì)政策原則和稅務(wù)行政原則，還是現(xiàn)代世界各國(guó)普遍奉行的效率原則和公平原則等，公平原則都是一個(gè)重要原則，是設(shè)計(jì)稅收制度的基本指導(dǎo)思想。稅收公平包括橫向公平和縱向公平兩個(gè)方面的含義。橫向公平要求對(duì)具有相同納稅能力的人征收相同的稅收；縱向公平要求對(duì)具有不同納稅能力的人征收不同的稅收。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展最終要求打破城鄉(xiāng)分冶的局面。我國(guó)這次進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革沒(méi)有設(shè)置起征點(diǎn)或免征額，%，仍然實(shí)行城鄉(xiāng)有別的二元稅制，農(nóng)村農(nóng)民稅負(fù)明顯高于城市居民，主要表現(xiàn)為：城市居民從事工商業(yè)需繳納增值稅，從事服務(wù)業(yè)要繳納營(yíng)業(yè)稅。增值稅、營(yíng)業(yè)稅都規(guī)定有起征點(diǎn)，起征點(diǎn)的幅度最高規(guī)定達(dá)每月5000元。城市普通工薪階層繳納個(gè)人所得稅每月也有不少于800元的免征額(稅法規(guī)定為每月800元，事實(shí)上大部分地區(qū)高于800元)，按年計(jì)算每人每年至少有9600元可以不納稅。如果農(nóng)民也能按城市居民一樣納稅享受起征點(diǎn)或免征額優(yōu)惠，按目前農(nóng)民的收入狀況，絕大部分農(nóng)民可以不納稅。況且對(duì)農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅的計(jì)稅依據(jù)還是常年產(chǎn)量，農(nóng)民不論實(shí)際上有無(wú)收入，無(wú)論負(fù)擔(dān)能力如何都要納稅，農(nóng)業(yè)稅到底屬于流轉(zhuǎn)類稅還是所得類稅并不明確，農(nóng)業(yè)稅本身顯得有些不倫不類。這種城鄉(xiāng)隔離的二套稅制問(wèn)題不解決，農(nóng)民減負(fù)充其量也只能僅限于農(nóng)民內(nèi)部的減負(fù)，并沒(méi)有解決城鄉(xiāng)之間的不平等，農(nóng)民稅收負(fù)擔(dān)明顯重于城市居民，城鄉(xiāng)差距會(huì)進(jìn)一步拉大，況且我國(guó)目前的城鄉(xiāng)收入差距本來(lái)就是世界上最大的。農(nóng)民的減負(fù)不可能不考慮城鄉(xiāng)之間比較利益的問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民為我國(guó)工業(yè)化發(fā)展做出了巨大的犧牲。據(jù)專家測(cè)算，19501978年，國(guó)家通過(guò)工農(nóng)業(yè)剪刀差大約取得了5100億元收入，同期農(nóng)業(yè)稅收978億元，財(cái)政向農(nóng)業(yè)投入1577億元，國(guó)家提取的農(nóng)村剩余凈額達(dá)4500億元。19791994年，國(guó)家通過(guò)工農(nóng)業(yè)剪刀差和同期農(nóng)業(yè)稅提取的農(nóng)業(yè)剩余凈值達(dá)12986億元。長(zhǎng)期巨額農(nóng)業(yè)資源的流出，造成農(nóng)業(yè)本身自我累計(jì)能力十分脆弱，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力低下，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，農(nóng)民負(fù)擔(dān)居高不下，使農(nóng)業(yè)在稅收競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，嚴(yán)重阻礙外來(lái)資本和民營(yíng)資本對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，勢(shì)必制約我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)