【正文】 第一篇：關(guān)于規(guī)范性文件的幾個問題關(guān)于規(guī)范性文件的幾個問題一、規(guī)范性文件的概念和特點規(guī)范性文件也就是百姓俗稱的紅頭文件，是指依法行使行政管理權(quán)（具有公共管理職能的組織）的行政主體為了執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章，有效實施行政管理，依據(jù)法定職權(quán)或法律、法規(guī)授權(quán)而制定的，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利、義務(wù)，具有普遍約束力，可以反復(fù)適用的除行政法規(guī)和行政規(guī)章之外的行政文件。2004年10月29日省人民政府第23次常務(wù)會議通過，2005年1月1日起施行的《云南省行政機關(guān)規(guī)范性文件制定和備案辦法》第二條：本辦法所稱規(guī)范性文件，是指行政機關(guān)制定并公布，在一定范圍、時間內(nèi)對公民、法人和其他組織具有普遍約束力的文件。規(guī)范性文件的法律基礎(chǔ)：《憲法》第89條第1項、第90條第2款、第107條、第108條規(guī)定：各級政府及部門可以發(fā)布決定、命令、措施、指示?！兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》第59條第1項規(guī)定：各級政府及部門可以發(fā)布決定、命令、措施、指示。《行政訴訟法》第12條規(guī)定:不受理行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令。第32 條規(guī)定:作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件?！缎姓幜P法》第14條規(guī)定:除本法第9條、第10條、第11條、第12條以及第13條的規(guī)定外，其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰?！缎姓?fù)議法》在表述這類規(guī)范性文件時用了“行政規(guī)定”。規(guī)范性文件的特點: 第一，行政性。包括制定機關(guān)的行政性和公文的行政性?！秶倚姓C關(guān)公文處理辦法》規(guī)定，行政公文的種類分為: 命令(令)、決定、公告、通告、通知、通報、議案、報告、請示、批復(fù)、意見、函、會議紀要等十三種。行政公文從發(fā)文對象來分:一是單純向權(quán)力機關(guān)行文的，如同級人大及其常委會提出法律或地方性法規(guī)議案。二是直接向社會發(fā)布的，如通告、公告。三是向行政機關(guān)行文的，如通知、通報、報告、請示、批復(fù)、意見、函、會議紀要。四是既向行政機關(guān)行文，也同時向社會公布的，如命令、決定、通知。規(guī)范性文件應(yīng)當屬于后三種，更多的應(yīng)當屬于第二種和第四種。行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)，政府各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，不具有行政管理權(quán)的企事業(yè)單位和社會團體，除行政機關(guān)外的其他國家機關(guān)，以及委托組織不具有規(guī)范性文件制定權(quán)。第二，外部性。在講規(guī)范性文件外部性特征時，要特別強調(diào)并不是指規(guī)范性文件發(fā)布的對象的外部性，而是指規(guī)范性文件中管理內(nèi)容的外部性。因為，規(guī)范性文件在內(nèi)容上屬于管理范疇，是一種管理規(guī)范，是公務(wù)活動的重要工具，既包括對外部發(fā)布的行政措施、決定、命令等外部管理規(guī)范，也包括對行政機關(guān)內(nèi)部發(fā)布的規(guī)范行政機關(guān)行為但對外部發(fā)生影響的指示、規(guī)定、批復(fù)、意見和函等內(nèi)部管理規(guī)范。涉及行政機關(guān)運轉(zhuǎn)、后勤保障、人員福利、人事管理、工作部署、工作計劃方案、內(nèi)部請示報告等內(nèi)容的文件不屬于規(guī)范性文件。第三，規(guī)范性。一方面是指文件具有普遍約束力，不是針對特定的人或事物，對本行政管理區(qū)域所有的人和事都具有約束力，都發(fā)生法律效力。另一方面是指文件不是一次性適用，而是可以反復(fù)適用，不是對已經(jīng)發(fā)生的行為進行的具體處理，而是對未來行為的約束。具體行政行為(包括具體決策)不屬于規(guī)范性文件。二、規(guī)范性文件的功能和作用第一，執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章，落實有關(guān)法律制度。、適用上位法。第二，履行法定職責，發(fā)揮行政管理效率，彌補法律不足，促進經(jīng)濟社會文化事業(yè)發(fā)展。第三，規(guī)范行政行為，約束行政機關(guān)自由裁量權(quán)，促進依法行政。（見補充材料自由裁量權(quán)。例如，《治安管理處罰條例》第24條規(guī)定了違反本條規(guī)定的“處以十五日以下拘留、二百元以下罰款或者警告”，也就是說，即可以在拘留、罰款、警告這三種處罰中選擇一種，也可以就拘留或罰款選擇天數(shù)或數(shù)額。）第四，推進政務(wù)公開，促進民主科學(xué)決策，提高行政管理水平。三、規(guī)范性文件的性質(zhì)規(guī)范性文件不是行政立法，也不是法的表現(xiàn)形式，但是具有法律規(guī)范的屬性。第一，在法理上，規(guī)范性文件具有規(guī)范性，對管理相對人具有普遍約束力和反復(fù)適用性，對違反規(guī)范的行為具有強制力。第二，在內(nèi)容上，規(guī)范性文件規(guī)范的是行政管理事項，調(diào)整的是社會關(guān)系，直接影響公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)，產(chǎn)生法律效力。第三，在執(zhí)行力上，規(guī)范性文件是下級行政機關(guān)履行行政管理職能的依據(jù)，對行政機關(guān)具有確定力。第四，在行政訴訟中，可以直接被行政裁判所引用，承認其作為具體行政行為的依據(jù)。第五，在行政復(fù)議中，規(guī)范性文件作為具體行政行為的依據(jù)，也成為了審理行政復(fù)議案件的依據(jù)。第六，在功能上，起著執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章，落實法律制度，履行法定職責，彌補法律不足，規(guī)范行政行為，促進依法行政，提高行政管理水平的作用。四、規(guī)范性文件的現(xiàn)狀和問題規(guī)范性文件的現(xiàn)狀:一是，制定機關(guān)眾多。二是，數(shù)量巨大。三是，種類繁多、內(nèi)容龐雜。現(xiàn)狀特點: 貫徹實施上位法律規(guī)范的規(guī)范性文件占有較大比例。所有不同層次的規(guī)范性文件制定主體都在根據(jù)本政府、本部門職責權(quán)限制定創(chuàng)制性的管理規(guī)范。規(guī)范管理相對人行為的規(guī)范性文件仍然占絕大多數(shù)。各級政府與縣級以上各級政府所屬工作部門發(fā)布規(guī)范性文件的數(shù)量有明顯差別。規(guī)范性文件內(nèi)容存在的主要問題:(一)超越權(quán)限規(guī)定了應(yīng)當由法律、法規(guī)、規(guī)章或者上級行政機關(guān)的規(guī)范性文件規(guī)定的事項。越權(quán)：越上級、越平級、越下級。(二)實行地區(qū)封鎖，限制或歧視外地、外國產(chǎn)品和企業(yè)。(三)實行行業(yè)壟斷，保護行業(yè)產(chǎn)品，指定商品或服務(wù)。(四)擅自增設(shè)行政許可，違法設(shè)立收費、基金、集資、攤派項目?！对颇鲜⌒姓C關(guān)規(guī)范性文件制定和備案辦法》第十三條：規(guī)范性文件不得設(shè)定下列事項：(一)行政處罰；(二)行政強制；(三)行政許可；(四)行政收費或者以基金、會費等名義的收費；(五)限制或者處分公民、法人和其他組織的法定權(quán)益；(六)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定之外的義務(wù)。前款第（四）項規(guī)定，省人民政府以及省財政主管部門、省價格主管部門依法制定的規(guī)范性文件除外。(五)不同的規(guī)范性文件之間對同一事項的規(guī)定不一致。(六)通過規(guī)范性文件改變行政執(zhí)法程序。《全面推進依法行政實施綱要》把規(guī)范性文件列為制度建設(shè)范疇。提出:重在提高質(zhì)量，規(guī)范程序，改進方法，講求效果，及時評估清理。針對規(guī)范性文件的問題，《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》從規(guī)范性文件的制定和監(jiān)督兩個方面作出了具體規(guī)定。我市現(xiàn)行的規(guī)范性文件有 件，其中（見2012年規(guī)范性文件制定計劃和執(zhí)行情況）五、規(guī)范性文件的制定制度《云南省行政機關(guān)規(guī)范性文件制定和備案辦法》第三條規(guī)定：本省行政區(qū)域內(nèi)行政機關(guān)規(guī)范性文件的權(quán)限、范圍、起草、審查、決定、登記、公布、解釋和備案監(jiān)督，適用本辦法。法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)組織（以下簡稱授權(quán)組織）規(guī)范性文件的制定和備案，除另有規(guī)定外，按照本辦法對部門規(guī)范性文件的規(guī)定執(zhí)行。違反本辦法制定的規(guī)范性文件無效。(一)制定原則?！对颇鲜⌒姓C關(guān)規(guī)范性文件制定和備案辦法》第四條規(guī)定：制定規(guī)范性文件應(yīng)當遵循合法、合理、公開、精簡、統(tǒng)一和效率的原則。制定行政規(guī)范性文件應(yīng)當依照法定的權(quán)限和程序。行政規(guī)范性文件的內(nèi)容不得違反憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，不得違背上級行政機關(guān)的行政規(guī)范性文件。制定行政規(guī)范性文件應(yīng)當從實際出發(fā)，依法科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、行政機關(guān)的權(quán)力與責任。、公正、公開原則。制定行政規(guī)范性文件，應(yīng)當符合精簡、統(tǒng)一、效率的原則。行政規(guī)范性文件用語應(yīng)當準確、簡潔，條文內(nèi)容應(yīng)當明確、具體，具有可操作性。(二)制定權(quán)限。《決定》規(guī)定:市縣政府及其部門制定規(guī)范性文件要嚴格遵守法定權(quán)限和程序，符合法律、法規(guī)、規(guī)章和國家的方針政策。、行業(yè)自律能夠解決的事項，不納入行政管理的范疇。、方式應(yīng)當符合法律和公共管理的需要規(guī)定。、行政許可、行政強制措施和行政收費，不得違法增加公民、法人或者其他組織的義務(wù)。(三)制定程序。(前期論證制度一一預(yù)見性)?！对颇鲜⌒姓C關(guān)規(guī)范性文件制定和備案辦法》第十五條：國家機關(guān)、公民、法人和其他組織可以向行政機關(guān)提出制定規(guī)范性文件的建議。行政機關(guān)收到建議后，應(yīng)當研究決定是否立項，并給予答復(fù)。(征求意見制度一一科學(xué)性)?！对颇鲜⌒姓C關(guān)規(guī)范性文件制定和備案辦法》第十六條：擬制定的規(guī)范性文件內(nèi)容直接涉及公民、法人和其他組織的切身利益，或者對本地區(qū)、本行業(yè)建設(shè)發(fā)展有重要影響的事項，行政機關(guān)應(yīng)當向社會公布，聽取有關(guān)機關(guān)、組織、個人和專家的意見。聽取意見可以在起草或者審查階段進行，采取書面征求意見，召開座談會、論證會、咨詢會、聽證會等形式。(法律審查制度一一合法性)。《云南省行政機關(guān)規(guī)范性文件制定和備案辦法》第二十一條規(guī)定：法制機構(gòu)應(yīng)當按照下列要求對規(guī)范性文件送審稿進行審查。（一）必要、可行；(二)符合法律、法規(guī)、規(guī)章和上級行政機關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定；(三)與有關(guān)規(guī)范性文件相協(xié)調(diào)、銜接；(四)符合本辦法規(guī)定的原則、權(quán)限、范圍和程序；(五)正確處理有關(guān)機關(guān)、組織、個人和專家對規(guī)范性文件內(nèi)容主要問題的意見；(六)其他需要審查的內(nèi)容符合本辦法規(guī)定。法制機構(gòu)在審查中需要有關(guān)單位作出說