【正文】 第一篇：中組部第一期汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建專題培訓(xùn)班考察研究報告2009中組部第一期汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建專題培訓(xùn)班考察研究報告20090310 17:27:21 2008年7月24日至8月2日，中央組織部會同住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家外國專家局等單位舉辦了汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建專題培訓(xùn)班，取得了較好成效。一、學(xué)習(xí)考察基本情況本期班學(xué)員共44名，主要是來自四川、甘肅、陜西30個災(zāi)情嚴(yán)重的市（州）、縣的黨政負(fù)責(zé)同志，中組部、國家發(fā)改委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)境保護部、中國地震局、國家外國專家局選派了有關(guān)負(fù)責(zé)人員跟班學(xué)習(xí)或工作。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長仇保興同志任團長，四川省委組織部副部長王川同志任副團長。本期班有以下幾個特點：一是雙方重視、安排周密，培訓(xùn)工作順利實施。源潮同志親自與日本自民黨總務(wù)會長二階俊博倡導(dǎo)確定舉辦這期班，審定了辦班方案，出席開班式并發(fā)表了重要講話。培訓(xùn)班在日期間，日本自民黨舉行了“激勵四川地震災(zāi)后重建招待會”，福田康夫首相出席招待會并發(fā)表了熱情洋溢的講話，前首相森喜朗、自民黨干事長伊吹文明、總務(wù)會長二階俊博、政調(diào)會長谷垣禎一、公明黨黨首太田昭宏、日本內(nèi)閣防災(zāi)事務(wù)大臣泉信也和50多名議員等出席了招待會。二階俊博先生、泉信也先生和日本外相高村正彥、國土交通大臣冬柴鐵三、新瀉縣知事泉田裕彥和兵庫縣知事井戶敏三等會見了培訓(xùn)班成員。日本外務(wù)省、內(nèi)閣府等政府部門對培訓(xùn)班作了周密安排，并派專人全程跟班。中組部、外交部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家外國專家局、駐日本使館等單位密切配合，精心組織，保證培訓(xùn)工作順利進(jìn)行。二是主題鮮明、內(nèi)容豐富，培訓(xùn)的針對性、實效性強。這期班是在災(zāi)后恢復(fù)重建工作全面展開的關(guān)鍵時期舉辦的，時機選得非常好，培訓(xùn)主題與當(dāng)前的重點工作結(jié)合得緊。培訓(xùn)班既有中央有關(guān)災(zāi)后恢復(fù)重建工作方針政策的講解，也有日本災(zāi)后重建經(jīng)驗和做法的介紹；既有災(zāi)后重建理念、規(guī)劃、政策法律、管理措施和實用技術(shù)等方面的深入說明，也有阪神淡路大地震和新瀉中越大地震震后恢復(fù)重建的實地考察。大家普遍反映，培訓(xùn)雖短，但開闊了視野，拓寬了思路，提高了領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)重建的能力，增強了災(zāi)后科學(xué)重建的信心。三是按需培訓(xùn)、自主選學(xué)，學(xué)員學(xué)習(xí)積極性高。中組部在廣泛征求學(xué)員意見的基礎(chǔ)上，針對學(xué)員最迫切希望解決的65個問題，在國內(nèi)階段安排了6個相關(guān)專題講座，在日本期間安排了聽取經(jīng)驗介紹、座談交流和實地考察。培訓(xùn)期間，每個學(xué)習(xí)小組自主選擇一到兩個方面的問題作為本組重點研究的方向，每一個學(xué)員根據(jù)自己的實際需要，自主選擇一兩個問題作為重點研究課題，撰寫學(xué)習(xí)研究報告。在座談交流中，學(xué)員圍繞自己感興趣的話題，與日本內(nèi)閣府、總務(wù)省、國土交通省、文部科學(xué)省、環(huán)境省、厚生勞動省、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、財務(wù)省和農(nóng)林水產(chǎn)省等10個部門，以及新瀉縣、兵庫縣、長岡市、神戶市等地方的官員和專家，就災(zāi)后重建工作所涉及的政策、經(jīng)濟、技術(shù)、環(huán)境等問題廣泛深入地交換意見。在考察現(xiàn)場，學(xué)員們處處留心，緊扣實際問題，積極提問，虛心請教，不懂的問題打破沙鍋問到底，力求學(xué)到“真經(jīng)”。四是各方關(guān)注、應(yīng)對積極，社會影響廣泛。在日期間，培訓(xùn)班出席日方安排的20多場各種交流會，多次接受日本媒體采訪，部分成員還出席了我駐日使館舉辦的答謝日本各界支援汶川災(zāi)區(qū)的活動。新華社、中央電視臺等駐日國內(nèi)媒體也對這期班進(jìn)行了采訪和報道，中國教育電視臺記者隨團全程拍攝教學(xué)素材，制作專題教學(xué)片，延伸和推廣這次專題培訓(xùn)的學(xué)習(xí)成果。學(xué)習(xí)期間，全體學(xué)員精神飽滿，熱情參與、廣泛交流、積極對話、嚴(yán)守紀(jì)律，并利用一切機會，主動向日方介紹汶川地震的有關(guān)情況和災(zāi)后重建工作的進(jìn)展情況，爭取共識，增進(jìn)友誼，展示了良好形象。二、日本震后重建的基本經(jīng)驗（升、生態(tài)保護，建設(shè)生態(tài)家園?！笆転?zāi)群眾是災(zāi)后重建主體，政府的職責(zé)是為受災(zāi)群眾自立創(chuàng)造良好環(huán)境”，這既是日本災(zāi)后重建的重要理念，也是主體責(zé)任明確的重建機制。私有財產(chǎn)的損失主要由個人承擔(dān)，政府給予少額補助。政府的主要職責(zé)是重建基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施，加強服務(wù)，放寬限制，為受災(zāi)群眾生產(chǎn)生活的重建提供比災(zāi)前更好的條件。同時教育和激勵人們樹立信心，自力更生，重建家園。（二）地方為主、指導(dǎo)性強、虛實結(jié)合、穩(wěn)步推進(jìn)的重建規(guī)劃地方為主體、自下而上的規(guī)劃體系。日本的災(zāi)后重建規(guī)劃由縣以下地方政府制定，中央政府不制定。規(guī)劃中涉及中央扶持政一）和諧共生、傳承創(chuàng)新、群眾為主體的重建理念經(jīng)過長期與地震災(zāi)害的斗爭，實現(xiàn)“人與自然、人與人、人與社會的和諧”已成為當(dāng)今日本地震災(zāi)后重建的基本理念?！囤嫔竦氛馂?zāi)復(fù)興規(guī)劃》（以下簡稱阪神規(guī)劃）將構(gòu)建這樣一個“共生社會”作為重建理念，提出了建設(shè)安心生活的城鄉(xiāng)，互相幫助的社區(qū)，更加開放的社會等目標(biāo)?！缎聻a縣中越大震災(zāi)復(fù)興規(guī)劃》（以下簡稱新瀉規(guī)劃）提出“以受災(zāi)群眾心愿為基礎(chǔ)的復(fù)興”理念，重視山區(qū)的社會經(jīng)濟及環(huán)境功能，努力維系和發(fā)展農(nóng)民與山區(qū)之間和諧的關(guān)系。傳承與創(chuàng)新并舉是日本震后重建的重要理念。在重建中對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)文化、傳統(tǒng)生活方式、人與自然內(nèi)在的聯(lián)系等，格外注重傳承和保護。這也是日本震后城鄉(xiāng)居民點基本原址重建的原因之一。創(chuàng)新更加重要，新瀉規(guī)劃的主題就是“創(chuàng)造性恢復(fù)”。創(chuàng)新主要著眼于可持續(xù)發(fā)展，在重建中推進(jìn)建筑垃圾資源再生化、建筑節(jié)能、可再生能源利用、水生態(tài)修復(fù)改善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提策的相關(guān)內(nèi)容，由地方政府向中央政府提出申請，協(xié)商決定?？h一級（相當(dāng)于我國省級）的重建規(guī)劃也是自下而上制定的。新瀉規(guī)劃是先由災(zāi)區(qū)八個市町村制定各自的重建規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上制定縣重建規(guī)劃。以災(zāi)民需求為本的規(guī)劃理念。新瀉為實現(xiàn)“以受災(zāi)群眾心愿為基礎(chǔ)的復(fù)興”理念，一家一戶地調(diào)查受災(zāi)群眾的情況，分別開出重建或救助的處方。神戶市在重新修訂街區(qū)規(guī)劃時，設(shè)臵了由市民組成的街區(qū)規(guī)劃建設(shè)協(xié)商會，政府派規(guī)劃專業(yè)機構(gòu)指導(dǎo)，先由街區(qū)規(guī)劃建設(shè)協(xié)商會提出規(guī)劃提案，據(jù)此市政府制定街區(qū)改造規(guī)劃，從而保證了街區(qū)重建的順利進(jìn)行。此外，日本災(zāi)后重建規(guī)劃文本的語言貼近百姓，通俗易懂，使規(guī)劃切實成為實現(xiàn)災(zāi)民愿望的工具。突出重點和政策指導(dǎo)性。阪神規(guī)劃和新瀉重建規(guī)劃的規(guī)劃期為十年，包括了恢復(fù)重建規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃。但規(guī)劃內(nèi)容結(jié)合實際，結(jié)構(gòu)簡潔，文本只有一冊。新瀉規(guī)劃的恢復(fù)重建部分只有住房重建、生活支援、生產(chǎn)重建、基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施五個部分，內(nèi)容是恢復(fù)重建的政策措施，具有較強的指導(dǎo)性和宣傳激勵效果。重建規(guī)劃與法定規(guī)劃虛實相協(xié)調(diào)的機制。根據(jù)重建規(guī)劃所規(guī)定的方針原則，各市町村結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H制訂或修改城市規(guī)劃，通過這些法定規(guī)劃，實施重建。災(zāi)后重建規(guī)劃只確定方針和政策措施，法定規(guī)劃確定重建項目的空間布局。兩類規(guī)劃方針一致、內(nèi)容不同，相互協(xié)調(diào)。穩(wěn)步推進(jìn)的科學(xué)態(tài)度。日本災(zāi)后重建規(guī)劃中提出的目標(biāo)主要是重建的方向，而指標(biāo)性目標(biāo)很少。少量的指標(biāo)性目標(biāo)的實現(xiàn)時間也設(shè)臵得比較長。新瀉地震全毀、大部分損毀、半毀住房共計16910戶，而規(guī)劃的恢復(fù)重建時間是兩年。實際上為徹底完善災(zāi)民的生產(chǎn)生活條件，住房重建又延長了半年。為穩(wěn)妥處理居民的房地產(chǎn)權(quán)益調(diào)整，神戶市一個受災(zāi)街區(qū)的改造項目在震后13年才完成，其效果是居民和政府都滿意。（三）自助、公助、互助相結(jié)合的住房重建機制自助為主。私有住房因災(zāi)受損，主要由個人負(fù)責(zé)修復(fù)或重建。在增強人們自助能力方面，地震商業(yè)保險制度發(fā)揮了較好的作用。日本1966年就制定了地震商業(yè)保險制度，保險對象為民用住房和家庭生活用動產(chǎn)。地震保險理賠的上限為住房和家產(chǎn)評估價的50%，目前全國有21%的家庭加入?；竟巳似降?。日本長期以來沒有對受災(zāi)私有財產(chǎn)進(jìn)行公共補助的制度，直到1998年才制定《受災(zāi)者生活重建法》，對受災(zāi)者住房和生活重建予以補助。住房受損程度分為全毀、半毀、部分損壞三個等級，政府的補助額最高為300萬日元，大致相當(dāng)于一般住宅建設(shè)費的1015%左右。城鄉(xiāng)同一標(biāo)準(zhǔn)，2007年又取消了收入及家庭人口的區(qū)分，易于操作，也體現(xiàn)了基本公助人人平等的原則。此外一些地方政府也有補助制度，新瀉縣最高補助額為200萬日元。利用既有住房制度，實施公助。災(zāi)后政府通常采用加大既有住房政策力度的辦法，緩解住房難問題。一是擴大災(zāi)區(qū)公營住宅（財政補貼的廉租房）和公團住宅（面向中等收入家庭的零利潤租賃房）的建設(shè)規(guī)模，中央政府提高對地方政府公營住宅建設(shè)費的補助比例，并降低公營住宅租金。二是對利用國家住房金融公庫貸款自力重建住房的，給于利息補貼，延長還款期限。靈活運用其他制度，間接實施補助。在城市重建中，利用法定的舊城改造制度，通過加大政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入、對住宅樓宇公共部分的建設(shè)費進(jìn)行補助、允許適當(dāng)提高容積率、放寬受損住房的價值評估等措施，最終將新房臵換給災(zāi)民。在農(nóng)村，利用小規(guī)模住宅區(qū)改造制度或水利防沙等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，對受損農(nóng)房和宅基地，支付較高的征收費，讓農(nóng)民重建農(nóng)房。靈活利用這些制度，即維護了住房自建為主的原則，又間接地實施了補助。特別值得指出的是，這些做法具有對低收入困難家庭進(jìn)行傾斜補助的靈活性，困難災(zāi)民十分歡迎。建立新型的互助機制。兵庫縣積極創(chuàng)新，2005年建立了“住房重建公積金制度”，居民每年交納5000日元，地震房屋受損時，最高可獲得600萬日元重建資金，相當(dāng)于當(dāng)?shù)孛繎糇≌靸r的1/31/5，使困難群眾獲得較大收益。目前全縣已有12萬戶的家庭加入。（四）突出鄉(xiāng)村特色、就業(yè)崗位再造的山區(qū)農(nóng)村重建新瀉縣地震發(fā)生后，一些原本經(jīng)濟落后的山村遭到毀滅性破壞，當(dāng)時也出現(xiàn)了放棄村莊、遷往城市的想法，但大部分人決心重建家園。新瀉規(guī)劃明確提出，山區(qū)與城市一樣都是社會財產(chǎn)，要將災(zāi)后重建轉(zhuǎn)化為發(fā)展機遇，把山區(qū)建設(shè)成村民安居樂業(yè)、城市人回鄉(xiāng)聚集、充滿夢想和活力的田園鄉(xiāng)村。中央和地方政府不惜投入，打通對外交通、大規(guī)模治理地質(zhì)災(zāi)害、大力恢復(fù)建設(shè)山區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施，為村民創(chuàng)造重建生產(chǎn)生活的條件。同時扶持名牌稻谷、特色水果、蔬菜、養(yǎng)魚、斗牛等特色產(chǎn)業(yè)；建設(shè)文化研修中心，創(chuàng)立內(nèi)外交流平臺；指導(dǎo)農(nóng)房和村莊建設(shè)，打造美麗的山村風(fēng)景；利用山區(qū)特色，發(fā)展旅游?？疾靾F在曾遭毀滅性破壞、現(xiàn)已重建為田園山村的長崗市山古志村觀看了小學(xué)生 的擊鼓表演和村民的斗牛賽，并與村民進(jìn)行了交流，強烈地感受到這里的群眾已從震災(zāi)的陰影中走了出來，顯示出積極向上、充滿希望的生活態(tài)度。當(dāng)年奮力帶領(lǐng)村民恢復(fù)重建的村長長島先生現(xiàn)在已當(dāng)選為日本眾議院議員。這也說明基層領(lǐng)導(dǎo)的作用十分關(guān)鍵。（五）注重安全和生態(tài)的城市重建安全第一的城市重建。經(jīng)過大地震災(zāi)害，阪神規(guī)劃的第一目標(biāo)就是建設(shè)讓人們安心生活的城市。神戶等城市在重建中采取了以下措施。一是提高建筑和基礎(chǔ)設(shè)施的抗震性能。1996年出臺了《建筑物抗震加固促進(jìn)法》，對不特定人群或多數(shù)人群利用的建筑物的所有者，規(guī)定了抗震診斷、根據(jù)情況實施加固的義務(wù)，政府對抗震診斷和加固費給予補貼，并提供低息貸款。在生命線方面，1997年出臺了《排水設(shè)施抗震指南和說明》，1997年修訂了道路橋梁抗震設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，1996年起三年間全國共加固橋梁2萬8千5百處。二是通過擴幅、綠化等治理，將干線道路、河川建設(shè)成高性能的“城市防災(zāi)軸”。三是建設(shè)具備醫(yī)療、福利、行政、避難、儲備等多種功能的“防災(zāi)安全街區(qū)”。三是將政府辦公樓、以及公園、體育場、河川、港灣、機場等開闊空間建設(shè)成防災(zāi)據(jù)點，各個社區(qū)內(nèi)配備建設(shè)緊急避難所，配備礦泉水、壓縮餅干、手搖照明燈、急救藥包等應(yīng)急用品。四是吸收阪神地震消防斷水的教訓(xùn)，采取建設(shè)公園雨水儲蓄池、利用排水設(shè)施等措施，保證消防預(yù)備水源。五是提高生命線的抗災(zāi)能力。七是加大抗震技術(shù)開發(fā)研究投入，全國有三所裝備世界領(lǐng)先水平的大型地震試驗臺和抗震研究能力的公共機構(gòu)。同時日本的建筑公司也積極開發(fā)抗震建筑和加固技術(shù)。日本歷來重視學(xué)校校舍抗震。阪神地震后，日本政府在全國范圍內(nèi)實施了“校舍加固計劃”，對全國中小學(xué)校舍進(jìn)行鑒定，對不符合抗震要求的進(jìn)行加固。國家負(fù)擔(dān)國立中小學(xué)的鑒定和加固費用，對于地方公立中小學(xué)，中央政府的補助金由1/3提高到1/2，對于私立中小學(xué)的鑒定和加固費用，文部省也給予補助。資源節(jié)約、環(huán)境友好型的城市重建。地震發(fā)生后6個月，兵庫縣就制定了《關(guān)于保護環(huán)境和創(chuàng)造環(huán)境條例》，并出臺了“兵庫循環(huán)型社會藍(lán)圖”。首先重點解決2000萬噸地震廢棄物的資源化問題。通過設(shè)臵堆放場所、分類回收、公共建筑優(yōu)先使用再生建材等措施，使地震廢棄物資源化率達(dá)到了50%。后來的新瀉地震廢棄物資源化率達(dá)到了73%。建筑瓦礫經(jīng)過破碎加工，主要用于道路和建筑物的地基鋪設(shè)。中央政府通過補助和轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)了震災(zāi)廢棄物資源化的絕大部分費用。其次，通過實施舊城改造、提高土地使用效率、發(fā)展公共交通、推進(jìn)建筑節(jié)能等措施，建設(shè)集約節(jié)約型的城市。此外，采取減免稅、新產(chǎn)業(yè)補助金、新工業(yè)園區(qū)建設(shè)等措施，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向低能耗、高科技轉(zhuǎn)型。經(jīng)過創(chuàng)新式的重建，兵庫縣目前已走在日本循環(huán)型社會建設(shè)的前列。（六）以人為本的心理護理日本十分重視災(zāi)后心理護理工作，認(rèn)為災(zāi)后重建依靠的主體是當(dāng)?shù)孛癖?，心理重建工作就是提高生產(chǎn)力的工作。阪神地震的應(yīng)急階段，兵庫縣設(shè)臵了10處精神科救護所，進(jìn)入重建階段后，設(shè)立了心理護理本部，并在15個地區(qū)設(shè)臵了中心。心理護理師深入安臵板房等住戶，對有災(zāi)后精神障礙癥狀的人們開展咨詢和護理。中心還開展心理護理師的培訓(xùn)、調(diào)查研究等工作。政府鼓勵非政府組織和志愿者參與心理護理工作。三、日本應(yīng)急管理的基本經(jīng)驗（一）健全高效的應(yīng)急管理組織指揮系統(tǒng)根據(jù)阪神大地震的教訓(xùn)，日本對抗震救災(zāi)工作進(jìn)行了反思，將防震救災(zāi)方針由以往的“以防為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦A(yù)防與應(yīng)急管理并重”今天，日本已把災(zāi)害應(yīng)急管理上升為國家危機管理,建立了以首相為最高指揮官、中央防災(zāi)會議決策、由職能部門負(fù)責(zé)實施的應(yīng)急體制。中央防災(zāi)會議是推進(jìn)綜合防災(zāi)工作的最高決策機構(gòu)，會長由首相擔(dān)任，成員包括所有大臣以及日本銀行、紅十字會等企業(yè)和社會團體的負(fù)責(zé)人。主要任務(wù)是根據(jù)災(zāi)情制定應(yīng)急對策，確定全國防災(zāi)規(guī)劃及體制。各都道府縣和許多市町村也有防災(zāi)會議，從而形成了三級防救災(zāi)管理體制。災(zāi)害發(fā)生后，按災(zāi)害程度內(nèi)閣府設(shè)立緊急災(zāi)害指揮本部或緊急對策本部，主持各省廳的聯(lián)絡(luò)會議，派遣中央政府調(diào)查團和各類專業(yè)隊伍。如發(fā)生6度以上地震（注：日本地震烈度分級最高為7度），緊急對策本部成員十分鐘內(nèi)到首相官邸集合，此后一分鐘首相發(fā)出指示。內(nèi)閣府災(zāi)害情報中心具有完善的災(zāi)情信息收集功能，實時反應(yīng)震度分布、氣象、水文、以及各地固定檢測設(shè)施和直升飛機拍攝的災(zāi)情實況，并設(shè)有與中央各部門及地方政府之間的緊急聯(lián)絡(luò)通