【正文】 城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理是 城市政府的一項(xiàng)重要而獨(dú)立的職能 城市政府的主要作用：? 為企業(yè)生產(chǎn)和居民生活創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境。? 良好的外部環(huán)境可分為硬環(huán)境、軟環(huán)境兩部分，具體包括 設(shè)施環(huán)境 、 生態(tài)環(huán)境 、人文環(huán)境、制度環(huán)境、市場環(huán)境等方面。? 基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理是現(xiàn)代城市管理最重要的內(nèi)容。第一節(jié) 城市基礎(chǔ)設(shè)施概述一、城市基礎(chǔ)設(shè)施的含義n 城市基礎(chǔ)設(shè)施，是為企業(yè)生產(chǎn)和居民生活提供基本條件、保障城市存在和發(fā)展的 各種工程及各種工程及其服務(wù)的總稱。其服務(wù)的總稱。n 城市 基礎(chǔ)基礎(chǔ) 設(shè)施是城市生存和發(fā)展的根本條件。 n 隨城市不斷發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)容從簡單到復(fù)雜，由低級到高級地漸進(jìn)地發(fā)展，范圍隨之不斷擴(kuò)充。n 城市基礎(chǔ)設(shè)施的三種形態(tài)： 設(shè)施： 指城市基礎(chǔ)設(shè)施自身的物質(zhì)形態(tài)，如供水管道、煤氣管道 產(chǎn)品（服務(wù)）： 借助于城市基礎(chǔ)設(shè)施而開展的經(jīng)濟(jì)活動所生產(chǎn)和提供的產(chǎn)品或服務(wù)，如自來水，煤氣。 產(chǎn)業(yè) ： 把基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)體或產(chǎn)品（服務(wù)）作為經(jīng)營對象的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)，如通訊產(chǎn)業(yè)、自來水公司、公共交通企業(yè)等。城市公共設(shè)施城市基礎(chǔ)設(shè)施（生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施）城市事業(yè)設(shè)施（非生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施）城市公用事業(yè) 自來水、電力、煤氣、公共交通、通訊（產(chǎn)業(yè)形態(tài)）市政工程設(shè)施 道路、橋梁、隧道和下水道等（設(shè)施形態(tài)）公共的教育、文化、衛(wèi)生和體育等城市基礎(chǔ)設(shè)施可以分為下列六大系列：n 能源系統(tǒng)n 供、排水系統(tǒng) n 交通系統(tǒng)n 郵電通信系統(tǒng)n 環(huán)保系統(tǒng)n 防災(zāi)系統(tǒng)二、城市基礎(chǔ)設(shè)施的特性n 城市基礎(chǔ)設(shè)施及其所提供的產(chǎn)品和服務(wù)具有地方公共物品和準(zhǔn)公共物品（混合物品）特點(diǎn)。 公共物品具有效用的不可分割性、消費(fèi)的非競爭性、受益的非排他性，這將導(dǎo)致市場機(jī)制失靈。所以，通常情況下，公共物品是由政府提供的，并通過強(qiáng)制性征稅來支付其生產(chǎn)成本。n 城市基礎(chǔ)設(shè)施及其提供的產(chǎn)品和服務(wù)是一種特殊的商品： 屬于大型設(shè)施 ；屬于不動產(chǎn)；使用期限長；為全社會共同使用，不能中斷供應(yīng)或使用；自然壟斷性強(qiáng)；產(chǎn)品計(jì)量方式獨(dú)特。n 城市基礎(chǔ)設(shè)施具有生產(chǎn)性，決定了對城市基礎(chǔ)設(shè)施必須有償使用 。n 城市基礎(chǔ)設(shè)施具有公益性，決定了它的部門和企業(yè)必須把社會效益放在第一位，同時兼顧經(jīng)濟(jì)效益n 城市基礎(chǔ)設(shè)施具有承載性，決定了它必須與城市的產(chǎn)業(yè)規(guī)模和人口規(guī)模相適應(yīng)n 城市基礎(chǔ)設(shè)施具有壟斷性，決定了它必須在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，保持必要的競爭 n 城市基礎(chǔ)設(shè)施具有超前性，決定了在建設(shè)的時間和空間上，必須處理好它與生產(chǎn)設(shè)施、生活設(shè)施的關(guān)系n 城市基礎(chǔ)設(shè)施具有系統(tǒng)牲，決定了必須保持它的各部門之間的比例關(guān)系 三、城市基礎(chǔ)設(shè)施的分類n 按照政府對基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)的控制程度及其客觀屬性來分，可以分為壟斷性城市基礎(chǔ)設(shè)施和非壟斷性城市基礎(chǔ)設(shè)施兩類。n 按照城市基礎(chǔ)設(shè)施的 建設(shè)投資及其經(jīng)營權(quán)的可市場化程度 來分，可以分為經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施和非完全經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施兩類 四、城市基礎(chǔ)設(shè)施的作用n 城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市存在和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)n 城市基礎(chǔ)設(shè)施是社會生產(chǎn)不可缺少的外部條件n 城市基礎(chǔ)設(shè)施是市民生活的基本條件 n 城市基礎(chǔ)設(shè)施為生產(chǎn)和生活提供一個減少污染的環(huán)境 n 城市基礎(chǔ)設(shè)施避免和減輕各種災(zāi)害對生產(chǎn)和生活的危害 n 城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市現(xiàn)代化的前提和重要標(biāo)志n 基礎(chǔ)設(shè)施是城市的競爭手段和競爭力的表現(xiàn) 城市現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)：發(fā)達(dá)的城市經(jīng)濟(jì)、健全完善的基礎(chǔ)設(shè)施、高尚的城市精神文明、科學(xué)化的城市管理。上海市城市建設(shè)和管理 “十五 ”發(fā)展的重點(diǎn)n 城市建設(shè)方面[1]加快推進(jìn)以 “三大戰(zhàn)役 ”為重點(diǎn)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。（高速、軌道、環(huán)境）[2]住宅建設(shè)、舊區(qū)改造n 城市管理方面[1]建立健全綜合執(zhí)法體系[2]城市管理信息化第二節(jié) 城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)一、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨的首要問題規(guī)劃先行（ 1）由于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)關(guān)系到城市的健康、持續(xù)發(fā)展，具有超前性、承載性等特點(diǎn)，加之涉及面廣、投資量大，所以，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的科學(xué)規(guī)劃十分重要。（ 2）這就要求，城市政府各相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合總體規(guī)劃、重點(diǎn)地區(qū)規(guī)劃搞好基礎(chǔ)設(shè)施的專項(xiàng)規(guī)劃；作好項(xiàng)目的技術(shù)儲備工作，成熟一項(xiàng)，發(fā)展一項(xiàng)；結(jié)合舊區(qū)改造、住宅建設(shè)等項(xiàng)目進(jìn)行綜合配套、協(xié)調(diào)發(fā)展?；A(chǔ)設(shè)施管理面臨的首要問題是建設(shè)。資金來源 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨的首要問題（ 1）在很長一段時間里，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施依靠單一的財(cái)政資金，資金的匱乏導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展跟不上城市經(jīng)濟(jì)、城市社會的發(fā)展， “短缺 ”和 “擁擠 ”現(xiàn)象嚴(yán)重。（ 2）改革開放后， 城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源由單一轉(zhuǎn)向多元化發(fā)展。主要有：n 城市政府的財(cái)政支出 n 基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營收入n 發(fā)行股票債券向社會集資n 向國內(nèi)外銀行貸款上海市為改變資金短缺問題，在 80年代后期，提出了轉(zhuǎn)變觀念、立足改革、走市場化道路的思路。具體措施包括 ：[1]利用城市土地資源，向土地要資金；[2]利用外來資金，敢于吸引外資搞建設(shè)；[3]敢于借貸，實(shí)行項(xiàng)目融資；[4]盤活現(xiàn)有資產(chǎn)；[5]推行市政、公用設(shè)施有償使用，實(shí)行自我積累；[6]加強(qiáng)資金使用監(jiān)管，向節(jié)約要效益。 上海市已投入運(yùn)營的 3條軌道交通線 , 采用了完全不同的三種投融資模式 :(1)地鐵 1號線 (1995年 ),全長 ,工程投資約 。由上海市政府投資建設(shè) (解決國內(nèi)配套資金 ),并采用信貸方式 ,融入了部分國外資金 (見表 1)。(2)地鐵 2號線 (2023年 ),全長 ,工程投資約 94億元 。采用了市區(qū)兩級政府共同投資體制 ,并積極利用國外優(yōu)惠貸款 (約 8億美元外匯 )。資金結(jié)構(gòu)如表 2。(3)地鐵 3號線 (即明珠線一期 ,2023年 ),全長 ,工程投資超過 90億元 。首次采用項(xiàng)目公司模式 ,由上海鐵路局、上海久事公司等 8家投資人組成一個項(xiàng)目公司 ,走出多元化投資之路 (表 3)。 上海市軌道交通建設(shè)籌資結(jié)構(gòu)示意圖二、城市基礎(chǔ)設(shè)施總體投資水平分析n 根據(jù)世界銀行的初步測算 ， 基礎(chǔ)設(shè)施存量與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出是同步增長的 ， 而基礎(chǔ)設(shè)施存量的增加與資金投入直接關(guān)聯(lián)。因此， 往往把基礎(chǔ)設(shè)施投資占 GDP和固定資產(chǎn)投資之間的比例作為衡量基礎(chǔ)設(shè)施投資水平的標(biāo)準(zhǔn)。n 一般發(fā)達(dá)國家在不包括電力、通信、道路等系統(tǒng)的情況下 ,基礎(chǔ)設(shè)施 (主要是市政公用設(shè)施 )投資占 GDP的比例大約為 2%～ 4%， 占固定資產(chǎn)投資的比例大約為 6%～ 10%。n 世界銀行在發(fā)展中國家的抽樣調(diào)查表明 ， 發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施投資占 GDP的比例為 2%～ 8%， 占固定資產(chǎn)投資比例一般為20%左右。n 聯(lián)合國推薦發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施投資占 GDP適宜的比例為 3%～ 5%， 占固定資產(chǎn)投資比例 10%(世界銀行 ,1994)。 n 我國從 “ 一五 ” 到 “ 五五 ” 期間 ， 各階段市政公用設(shè)施建設(shè)投資總額占 GDP的 %～ %， 占固定資產(chǎn)的 0.85%～ 3.76%。 80年代以來 ， 對基礎(chǔ)設(shè)施的投入逐年增多 ， 城市基礎(chǔ)設(shè)施投入占 GDP的百分比從 1986年的 %提高到 1997年的 %， 占固定資產(chǎn)投資百分比從 %到 %， 投資比例達(dá)到了聯(lián)合國的推薦值。n 上海在 1986年以后對城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度明顯大于 “ 六五 ” 以前 ,而且逐年提高城市基礎(chǔ)設(shè)施投資 (含電力、通信、郵電 ),占 GDP的比例從 1986年的 %提高到 1998年的 %,占固定資產(chǎn)投資比例從 1986年的 %提高到 1998年的 %。從而迅速改善了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下基礎(chǔ)設(shè)施長期停滯的局面 ,為城市的進(jìn)一步發(fā)展提供了必要的條件。n 上海浦東新區(qū) 1991—1996 年基礎(chǔ)設(shè)施投入達(dá) 320億元 ,占固定資產(chǎn)的 30%左右 ,1996年固定資產(chǎn)投資總額占 GDP高達(dá) %，為吸引外資、拉動經(jīng)濟(jì)增長起到了重要的作用 ,為上海迅速發(fā)展成為國際性都市奠定了基礎(chǔ)。n 但是 ， 基礎(chǔ)設(shè)施投資水平并非越高越好。深圳開發(fā)建設(shè)以來基礎(chǔ)設(shè)施投資占固定資產(chǎn)投資的 30%以上 ,收到了很好的社會經(jīng)濟(jì)效益。相反 ， 珠海 1990—1995年基礎(chǔ)設(shè)施投資達(dá) 350億元 ,， 占固定資產(chǎn)投資的 50%， 許多設(shè)施按 50年不變的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè) ， 過度超前， 浪費(fèi)資源 ， 也不適于現(xiàn)狀使用 。 顯然 ， 這一比例是過高的。n 城市在不同發(fā)展階段 ,開發(fā)目標(biāo)的不同也應(yīng)有不同的投資比例 ,基礎(chǔ)設(shè)施投資水平需要依據(jù)具體情況來確定。n 國內(nèi)有關(guān)研究人員推薦的比例為占ＧＤＰ的 6%～15%,占固定資產(chǎn)投資 20%～ 30%,這一推薦比例幅度很大 ,不便于取值 ,而且也沒有指出針對不同城市應(yīng)該怎樣取值。n 羅斯托的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段理論證明 ， 在城市發(fā)展的初級階段 ， 政府公共投資的重點(diǎn)是提供必要的自然壟斷性公共物品 (如 ： 道路、運(yùn)輸、供水電等 )為城市生產(chǎn)企業(yè)創(chuàng)造前提條件 ， 為居民生活提供便利 ； 在城市發(fā)展進(jìn)入成熟期以后 ， 公共物品的投資重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向優(yōu)效性公共物品 (如教育、文化、保健等 )。n 世界銀行的研究表明 ， 對電力、電信、公路設(shè)施的投資在總量構(gòu)成的比例會隨收入增加而加大 ， 給水、灌溉、衛(wèi)生、鐵路會隨收入的增加而所占比例減少。n 上海基礎(chǔ)設(shè)施投資構(gòu)成也表現(xiàn)了這一趨勢。三、城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的內(nèi)部結(jié)構(gòu)分析n 以上海浦東為例 ， 首先是市政建設(shè)的投入 (1990— 1993年 )， 改善區(qū)內(nèi)供水、城市道路的供應(yīng)條件 ； 接著是通信、公用事業(yè)和電力建設(shè) (1993— 1996年 )， 滿足基本的生產(chǎn)條件 ； 到開發(fā)基本成形 ， 電力建設(shè)和公用事業(yè)的投資高峰過去 ， 則改善對外交通條件和城市環(huán)境的投入為主 (1997— 1999年 )。n 王路的研究也表明 ， 城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在不同的階段有不同的側(cè)重點(diǎn)和需求 ， 而且因國家不同能源結(jié)構(gòu)和地理資源條件不同而不同。至于基礎(chǔ)設(shè)施投資在各系統(tǒng)的比例關(guān)系 ， 王路參考一般國家比例結(jié)合我國情況推薦如表 2。 給排水 能源 道路交通 通信系統(tǒng) 園林環(huán)境系統(tǒng)10~15 25~30 25~30 15~20 5~10基礎(chǔ)設(shè)施投資在各系統(tǒng)的比例（ %）n 城市發(fā)展要跨越一些門檻或在區(qū)域發(fā)展競爭中保持基礎(chǔ)設(shè)施某些方面的供應(yīng)優(yōu)勢 ， 就 必須維持一定的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施投資比例 ， 而且這些設(shè)施的建設(shè)往往成為政府重要的發(fā)展戰(zhàn)略。 上海浦東開發(fā)實(shí)行三個先行戰(zhàn)略 (金融貿(mào)易先行、基礎(chǔ)設(shè)施先行、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)先行 ),基礎(chǔ)設(shè)施先行就是有效地改善投資硬環(huán)境 ， 吸引外商來浦東投資。 n 浦東新區(qū)之所以是一個有待發(fā)展的區(qū)域 ， 根本原因在于越江交通不便 ， 開發(fā)浦東新區(qū) ， 頭等重要的基礎(chǔ)設(shè)施不是區(qū)內(nèi)某一部分的 “ 七通一平 ” ， 而是以越江交通、通訊、能源等項(xiàng)目為重點(diǎn) ， 把浦西浦東連為一體。因而 ， 這些重點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可理解為戰(zhàn)略性的大型基礎(chǔ)設(shè)施投資。n 戰(zhàn)略性的基礎(chǔ)設(shè)施投入比例應(yīng)該占多少比例 ， 也很難有一個定論 。 很明顯在城市發(fā)展的不同階段、新舊區(qū)開發(fā)中肯定是不一樣的。新開發(fā)區(qū)、面臨跨越重大門檻、面臨空間結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整時期 ， 戰(zhàn)略性的基礎(chǔ)設(shè)施投入比例往往會高于穩(wěn)定發(fā)展時期。 1