【正文】 60。四、 基礎(chǔ)設(shè)施投資戰(zhàn)略的選擇n 從基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求角度考慮 , 可以概況為需求主導(dǎo)型戰(zhàn)略和供應(yīng)主導(dǎo)型戰(zhàn)略。n 需求主導(dǎo)型的發(fā)展不利于在競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)主動(dòng) ,特別是在我國(guó)城市化上升時(shí)期 ,城市的發(fā)展往往取決于能獲取區(qū)外資源的多少 ,因而保持一定的供應(yīng)優(yōu)勢(shì)還是有必要的。 n 供應(yīng)為主導(dǎo)的發(fā)展戰(zhàn)略 ,保持基礎(chǔ)設(shè)施全局性或某一方面的供應(yīng)優(yōu)勢(shì) ,以吸引投資 ,在新區(qū)開發(fā)中常被采用 ,有成功的 ,也有失敗的案例。 n 浦東基礎(chǔ)設(shè)施先行的戰(zhàn)略是一個(gè)成功的案例 ， 在八五、九五期間投入近 1000億元進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) ， 形成了良好的投資環(huán)境 ， 在提升浦東在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中的地位 ， 吸引世界跨國(guó)投資中起到了極大的作用。 n 然而 ， 供應(yīng)為主導(dǎo)的戰(zhàn)略如果遠(yuǎn)遠(yuǎn)脫離城市的需要或由于城市發(fā)展前景的不確定性 ， 會(huì)對(duì)城市造成極大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。n 珠海是一個(gè)典型的例子。 90年代初期以來 ， 珠海西部采取 “ 大港口、大工業(yè)、大發(fā)展 ” 的戰(zhàn)略發(fā)展 ， 城市基礎(chǔ)設(shè)施也是超常規(guī)發(fā)展。這完全是一種供給導(dǎo)向的發(fā)展戰(zhàn)略 。 也就是說 ， 它是建立在 “ 供給要素 ”的基礎(chǔ)上 ， 即珠海市西部地區(qū)具有優(yōu)良的深水岸線和充足的土地資源， 因而 有可能 以港口建設(shè)來促進(jìn)重化工業(yè)發(fā)展。然而 ， 這項(xiàng)發(fā)展忽略了需求方面的趨勢(shì) ， 并且是全球?qū)用嫔系耐獠啃枨?(重化工發(fā)展前景并不看好 )， 因而是很不確定的 ， 特別是城市的超常規(guī)發(fā)展在很大程度上取決于外部需求因素 ， 一旦外部因素往不利的方向發(fā)展 ， 嚴(yán)重脫離實(shí)際的供給導(dǎo)向戰(zhàn)略就有可能失敗。這種原因致使珠海 “ 大發(fā)展戰(zhàn)略 ”受到嚴(yán)重挫折 ， 規(guī)劃的預(yù)期狀況與實(shí)際發(fā)展差距甚大。n 珠海的案例說明 ， 除了供應(yīng)方面的比較優(yōu)勢(shì) ,還需要考慮需求方面的發(fā)展趨勢(shì) ,沒有需求前景的供給優(yōu)勢(shì) (即使是比較優(yōu)勢(shì) )是沒有意義的。 n 廣州在基礎(chǔ)設(shè)施供需主導(dǎo)中失敗的例子也是有的。廣州港是國(guó)內(nèi)四大港口之一 ， 國(guó)內(nèi)國(guó)際航線具有比較優(yōu)勢(shì) ，是華南的樞紐港 ， 長(zhǎng)期以來貨物吞吐以散裝、煤炭、糧食為主 ， 碼頭吞吐能力不足。 90年代初港口投資傾向于散裝和中小型碼頭 ， 形成過量供應(yīng) ， 而忽略了船型的發(fā)展和國(guó)際先進(jìn)的貨運(yùn)系統(tǒng) ——— 集裝箱系統(tǒng)的建設(shè) ， 沒有在深水碼頭、航道、疏運(yùn)道路上保持一定的優(yōu)勢(shì)。 結(jié)果大量的萬噸以下碼頭由于珠江三角洲中小型碼頭的競(jìng)爭(zhēng)而閑置 ； 另一方面 ， 集裝箱運(yùn)輸被深圳所取代。（城市職能結(jié)構(gòu) 重復(fù)建設(shè)）n 廣州港的案例說明 ， 基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)的發(fā)展還要注重需求結(jié)構(gòu)的變化 ,不適合需求結(jié)構(gòu)的供應(yīng)是無效的。 基礎(chǔ)設(shè)施投資戰(zhàn)略中的土地供應(yīng)政策 分析n 在過去 20年的發(fā)展中 ， 土地的有償供應(yīng)被認(rèn)為是籌措基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的重要渠道。然而 ， 這種籌資的方式存在很大的風(fēng)險(xiǎn)。 （經(jīng)營(yíng)城市）n 案例n 珠海市政府為了籌措西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)費(fèi)用 ， 過量供應(yīng)橫琴的土地 ， 商家也借機(jī)炒作 ， 助長(zhǎng)了土地市場(chǎng)的投機(jī)性需求 ， 即以交換價(jià)值而不是使用價(jià)值為需求目的 ， 導(dǎo)致大量土地空置。另一方面 ,以超常規(guī)模進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) ,財(cái)力嚴(yán)重不足 ， 珠海市政府采取了特殊的融資方式 ， 即以土地來支付施工單位的工程款 ， 自然導(dǎo)致土地供應(yīng)過量 ， 扭曲了土地市場(chǎng)供求關(guān)系。然而 ， 由于珠海政府集中財(cái)力建設(shè)機(jī)場(chǎng) ， 橫琴的投資條件并未真正改善 ， 澳門的經(jīng)濟(jì)輻射能力也極為有限 ， 以澳門為題材的橫琴始終沒有發(fā)展起來。過量的土地供應(yīng)導(dǎo)致了整體戰(zhàn)略的失敗 ， 而且不利于政府在外部形勢(shì)發(fā)生變動(dòng)時(shí)保持具有戰(zhàn)略意義的土地供給優(yōu)勢(shì)。 n 廣州地鐵建設(shè)需要大量資金 ,單純靠政府的投入是不可能的 ， 貨款又缺少收益保障 ， 廣州市政府通過沿線物業(yè)的聯(lián)合開發(fā)為地鐵建設(shè)籌集了 25%資金 ， 可謂成績(jī)斐然。然而 ， 地鐵沿線地塊多采用開發(fā)商獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的形式 ， 政府僅獲得土地的出讓金 ， 無法分享物業(yè)開發(fā)后的收益。而且 ， 開發(fā)商在預(yù)征后并不急于開發(fā) ， 而是持觀望態(tài)度 ， 一旦地價(jià)升值即轉(zhuǎn)手牟利 ， 如果房地產(chǎn)市場(chǎng)不景氣又馬上撤資 ， 造成政府收益的嚴(yán)重流失。 n 這兩個(gè)案例可以說明 ， 在基礎(chǔ)設(shè)施投資戰(zhàn)略中 ， 土地的供應(yīng)政策是非常重要的。它既可能為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金， 不恰當(dāng)?shù)墓?yīng)政策又可能導(dǎo)致整體戰(zhàn)略的失敗和政府收益的流失。 第三節(jié) 城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)與管理n 由于公共投資在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)地位 ,也往往由公共部門經(jīng)營(yíng) ,以及基礎(chǔ)設(shè)施自然壟斷性、效益的間接性與外部性 ,使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營(yíng)缺乏投入與收益之間的直接關(guān)系 ,公共部門對(duì)經(jīng)營(yíng)管理往往缺乏激勵(lì)機(jī)制。n 因此 ,世界銀行 1994年報(bào)告認(rèn)為以往基礎(chǔ)設(shè)施投資業(yè)績(jī)不佳的原因在于體制的問題 ， 在運(yùn)營(yíng)上不存在競(jìng)爭(zhēng)， 企業(yè)沒有經(jīng)營(yíng)及財(cái)務(wù)自主權(quán)以及不合理的定價(jià)制度等。n 這種缺乏激勵(lì)機(jī)制的運(yùn)營(yíng)體制導(dǎo)致浪費(fèi)與低效率 ,進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施在吸引投資上的努力。尤其是大型基礎(chǔ)設(shè)施 ,往往不是政府所能獨(dú)立承擔(dān)的 ,沒有良好的建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制 ,不能按照商業(yè)化運(yùn)作 ,就意味著項(xiàng)目在融資方面的困難 ,以及經(jīng)營(yíng)上難以回避金融風(fēng)險(xiǎn)和提高效率。 n 世界銀行在 1994年報(bào)告中提出通過增加競(jìng)爭(zhēng)、立法管制、商業(yè)化經(jīng)營(yíng)等方法來增加市場(chǎng)提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù) ， 在經(jīng)營(yíng)上提出公司化、定立合同和合理的價(jià)格制度等三項(xiàng)措施 一、城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)與管理模式分析n 所謂城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)與管理模式就是在一定體制條件下城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)與管理形式的框架。n 采用何種基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)與管理模式同城市管理體制設(shè)置有著直接的關(guān)系。隨著城市管理體制的變化，基礎(chǔ)設(shè)施管理模式也會(huì)相應(yīng)發(fā)生變化。（一）政府全包全管模式n 實(shí)行該模式的體制基礎(chǔ)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。在這個(gè)模式下，由于政府的財(cái)力、精力有限，加上基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)、供給都實(shí)行了壟斷，因此基礎(chǔ)設(shè)施的資源配置往往失當(dāng)，造成供給嚴(yán)重不足，營(yíng)運(yùn)效率低下，只能滿足人們最低的需求，并且形成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)期欠帳的問題。（二）政府公共管理模式n 該模式的體制基礎(chǔ)是較完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主導(dǎo)型城市管理制度。在這個(gè)模式條件下，政府的職能十分明確，即只供給和管理涉及公共利益的具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)，以保證城市的平穩(wěn)運(yùn)行。n 這個(gè)模式的特點(diǎn)是：第一，政府職能明確，管理邊界清楚，政府能集中精力管該管的事；第二，財(cái)政支出范圍清楚，管理經(jīng)費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)每年列入預(yù)算，有保障；第三，管理效率較高，綜合成本相對(duì)較低；第四，管理以法律和經(jīng)濟(jì)手段為主，約束力較強(qiáng)；管理行為規(guī)范；具有長(zhǎng)效性。（三）政府分級(jí)管理模式n 這一般是特大城市或大城市采用的模式，其體制基礎(chǔ)就是城市的分級(jí)分權(quán)管理。這種管理模式的采用，一方面有利于減輕市級(jí)政府的管理負(fù)擔(dān)，使其有更多的時(shí)間和精力來考慮、規(guī)劃城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理的大事情；另方面也有利于調(diào)動(dòng)下級(jí)（區(qū)、縣）政府的積極性，從而擴(kuò)大管理的覆蓋面。n 實(shí)行這種管理模式時(shí)必須處理好下列問題。其一，劃分好上下級(jí)政府間的管理職能、管理范圍，及具體的事權(quán)財(cái)權(quán)，以便于管理銜接和不留管理空白。其二，協(xié)調(diào)好條塊之間的關(guān)系，即明確凡涉及城市整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的基礎(chǔ)設(shè)施的管理由條實(shí)行；而具體較貼近居民日常生活的基礎(chǔ)設(shè)施的管理，如環(huán)衛(wèi)、綠化管理等，則由塊負(fù)責(zé)，在塊的管理方面以綜合執(zhí)法為主，其三，建立有效的監(jiān)督和協(xié)調(diào)機(jī)制，減少管理中的磨擦。如果以上問題處理不當(dāng)，那么管理效果將事倍功半。（四）政府調(diào)控管理、市場(chǎng)多元運(yùn)作相結(jié)合模式n 香港特區(qū)政府主要實(shí)行這種模式。該模式的體制基礎(chǔ)是較完善的基礎(chǔ)設(shè)施管理市場(chǎng)和較強(qiáng)的政府調(diào)控能力。n 它的特點(diǎn)就是城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)的供給是多元的，但又是在政府調(diào)控范圍之內(nèi)的。n 多元供給的形式包括公辦公營(yíng)式、公辦商營(yíng)式、專利經(jīng)營(yíng)式和私商經(jīng)營(yíng)式。政府調(diào)控管理重點(diǎn)是政府財(cái)力的投放對(duì)象管理，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)的定價(jià)控制，基礎(chǔ)設(shè)施專營(yíng)權(quán)的拍賣、招標(biāo)管理等。n 在這種模式下，政府通過基礎(chǔ)設(shè)施管理市場(chǎng)，以有限的財(cái)力調(diào)動(dòng)更多社會(huì)資源或資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理，但 實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的基本條件就是必須制訂好相關(guān)的法律、市場(chǎng)規(guī)則與合同條款。二、城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)與管理的市場(chǎng)化n 我國(guó)目前大部分城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理正處在從欠帳型到適應(yīng)型，粗放型到集約型，突擊型到長(zhǎng)效型的轉(zhuǎn)變過程。n 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善過程中，城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)與管理模式也不斷發(fā)生變化 ，市場(chǎng)化程度會(huì)越來越高。（一）可以進(jìn)入市場(chǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)n 從形態(tài)上講，那些產(chǎn)品型、服務(wù)型的基礎(chǔ)設(shè)施可以進(jìn)入市場(chǎng)，而載體型基礎(chǔ)設(shè)施除少部分（收費(fèi)道路、橋梁、隧道）以外，大部分都不宜進(jìn)入市場(chǎng)，或者其本身不進(jìn)入市場(chǎng)，但基礎(chǔ)設(shè)施的保養(yǎng)、維修、維護(hù)作業(yè)可進(jìn)入市場(chǎng)。從性質(zhì)來講，凡非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性并且涉及廣大市民公共利益的基礎(chǔ)設(shè)施一般不宜進(jìn)入市場(chǎng)，也就是說非經(jīng)營(yíng)性和純公益性的基礎(chǔ)設(shè)施不宜入市；其余的可視情況分別推向市場(chǎng)。 （二）進(jìn)入市場(chǎng)的基本途徑n 基礎(chǔ)設(shè)施特許專營(yíng)權(quán)招標(biāo)出讓；n 通過股權(quán)置換、股票上市等證券化辦法將部分基礎(chǔ)設(shè)施或企業(yè)公開出售；n 將那些盈利率不高或盈利前景不明朗，但投資巨大的基礎(chǔ)設(shè)施或企業(yè)，交由民營(yíng)企業(yè)或法人團(tuán)體租賃經(jīng)營(yíng)；n 對(duì)虧損嚴(yán)重的基礎(chǔ)設(shè)施或企業(yè)，鼓勵(lì)民間企業(yè)兼并等等。三、政府在基礎(chǔ)設(shè)施管理市場(chǎng)化后的職能n 第一方面，提出城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理的目標(biāo)。 制訂發(fā)展規(guī)劃和項(xiàng)目計(jì)劃，進(jìn)行重大項(xiàng)目的論證，決策，制訂相應(yīng)的管理法規(guī)和公共政策，從總體上把握城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理的大局。n 第二方面，進(jìn)行必要的制度安排，營(yíng)造競(jìng)爭(zhēng)有序的環(huán)境。 包括：做好有效的城市財(cái)政支出安排，保證基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的啟動(dòng)，對(duì)項(xiàng)目的資助，以及基本管理費(fèi)用的撥付，充分發(fā)揮財(cái)政支出對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理的引導(dǎo)，協(xié)調(diào)和支撐作用；實(shí)行土地租賃制度和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)保留制度，為基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展提供必要的載體；根據(jù)《建筑法》確立各類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、管理招投標(biāo)制度和合同制度，保證公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和規(guī)范交易行為；建立合理的地方稅收制度，鼓勵(lì)基礎(chǔ)設(shè)施及其企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)；通過建立償債基金、基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)投資基金和發(fā)行地方建設(shè)公債等形式創(chuàng)造良好的融資環(huán)境，提供更便捷、安全的融資安排。n 第三方面，實(shí)行靈活的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格政策。 其基本形式為鼓勵(lì)消費(fèi)價(jià)（超額累退），抑制消費(fèi)價(jià)（超額累進(jìn)）和市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。通過不同價(jià)格的杠桿作用促進(jìn)資源的優(yōu)化配置和各種設(shè)施的有效利用。同時(shí)，城市政府要對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目收費(fèi)作出宏觀的安排，以真正落實(shí)受益者分擔(dān)這條原則。n 第四方面，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)管理實(shí)行嚴(yán)格的全過程監(jiān)控。 監(jiān)控的內(nèi)容包括：行政執(zhí)法、會(huì)審設(shè)計(jì)方案、監(jiān)督招投標(biāo)過程、檢查工程質(zhì)量、監(jiān)控項(xiàng)目投入使用后的日常營(yíng)運(yùn)、處理各種投拆、進(jìn)行項(xiàng)目的管理考核等等。就城市基礎(chǔ)設(shè)施的六大系統(tǒng)而言，其投入產(chǎn)出具有不同特點(diǎn)，經(jīng)營(yíng)與管理方式也有所不同：n 城市能源基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的投入，以自身直接的產(chǎn)出作補(bǔ)償，同時(shí)改善直接燃煤對(duì)大氣環(huán)境所造成的污染。 n 城市供水和排水、污水處理系統(tǒng)與能源系統(tǒng)迥然不同的是供水和排水系統(tǒng)的不可替代性 n 城市道路、橋梁設(shè)施，嚴(yán)格講應(yīng)是以市場(chǎng)投入為主 n 園林綠地是城市改善生態(tài)環(huán)境的重要設(shè)