【正文】 廣告與政治經(jīng)濟(jì)體系 本章討論以下主題:一、作為事業(yè)規(guī)范者，政府透過哪些法令規(guī)范廣告活動(dòng)? 其效 果如何? 二、由于其本身活動(dòng)亦須廣為周知，現(xiàn)代政府也經(jīng)常是廣告業(yè)重要的客戶，如 何解讀這個(gè)現(xiàn)象的意義? 三、政治選舉廣告的運(yùn)用及其對(duì)民主的影響。四、如何理解廣 告與經(jīng)濟(jì)體系的關(guān)系? 投資于廣告的經(jīng)費(fèi)，是否能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)成長，或者應(yīng)該反對(duì)來問 ，經(jīng)濟(jì)成長是否導(dǎo)致廣告經(jīng)費(fèi)的增加? 除了這二個(gè)組合以外，還有什么看待廣告與經(jīng)濟(jì) 關(guān)系的途徑? 五、在市場(chǎng)規(guī)模走向國際化之時(shí)，應(yīng)該如何評(píng)廣告跨國進(jìn)行的發(fā)展趨勢(shì)? 六、廣告是應(yīng)合私財(cái)產(chǎn)權(quán)資本主義體系的產(chǎn)物，前東歐集團(tuán)與中共這些名義上是社會(huì)主 義國家的社會(huì)，如何看待廣告? 七、在以上政治或經(jīng)濟(jì)意圖之外，是否存在非關(guān)政經(jīng)需 求的廣告? 以上一至三等三個(gè)主題，討論廣告與政治體系的關(guān)系；四至六等三個(gè)主題則簡述廣 告與經(jīng)濟(jì)體系的關(guān)聯(lián)；第七個(gè)主題則討論目前我們稱之為「公益」的廣告。 一、 廣告的法令規(guī)范及效果 1993年4月28日，教育部召開國語推行委員會(huì)，決定不再限制廣告招牌的書寫方 ，在此之前，如果業(yè)者遵照教育部命令，則所有工商行號(hào)招牌在橫寫時(shí)，只能由右至左 。但事實(shí)上，教育部的行政命令并沒有法律拘束力，所以在該日以前，只有二至三成公 司橫寫其招牌時(shí)，由右至左。 這雖然是一件小事，但從中不難看出:(1)我國法律及行政命令對(duì)于廣告的規(guī)范，或 許難謂不屬嚴(yán)密，畢竟行政命令都已注意及廣告招牌的書寫方式!(2)法令容或嚴(yán)密，但 它與實(shí)務(wù)狀況的差距，或是囿于法令不合時(shí)宜(如前例)，或是因?yàn)榉?代表國家強(qiáng)制 的公權(quán)力)限制了商業(yè)行為(彰顯了資本追求利潤的動(dòng)力)致而出現(xiàn)滯礙難行的情況(下文 將就此闡述)。 無論是就刑法第二百三十五條、出版法第三十二條、藥物藥商管理法施行細(xì)則第七 十二條，或是醫(yī)療法第七十七條等等行有數(shù)十年的法律，「愛強(qiáng)愛久玄宮玄術(shù)」、「好 女孩何不獨(dú)自品味」、「征理容小姐，免經(jīng)驗(yàn)、可兼差、日領(lǐng)數(shù)萬」、「壯陽持久」.. .等等(分類)廣告，很可能都會(huì)觸犯法網(wǎng)，但目前報(bào)紙的讀者還是每天可以看到這些詞 句甚至圖片。再者，早在1986年10月27日，新聞局有鑒于當(dāng)時(shí)大家樂的風(fēng)行，在得到 務(wù)部解說后，曾函示新聞媒體不得刊登大家樂等賭博性廣告，但據(jù)臺(tái)灣生態(tài)研究中心發(fā) 表于立報(bào)(1994年5月31日)的調(diào)查顯示，同年民眾日?qǐng)?bào)與太平洋日?qǐng)?bào)的 告，以六合彩居首位，賭博性廣告不但依然存在，而且對(duì)于若干較難在正規(guī)市場(chǎng)取得足 夠廣告額的媒體，非常重要。 1992年農(nóng)歷年初一，公平交易法開始施行，陸續(xù)引用該法第二十一條「事業(yè)不 得在商品或其廣告上...對(duì)于商品...為虛偽不實(shí)或引人錯(cuò)誤之表示或表征」，裁定了數(shù) 起「不實(shí)廣告」(如同年2月12日的上盟汽車廣告不實(shí)案、7月15日首宗不實(shí)房屋廣告 ，1994年9月15日萊思康計(jì)算機(jī)字典的首宗比較性不實(shí)廣告案)，但究竟能夠在多大程度 糾正「臺(tái)灣吹牛廣告泛濫成災(zāi)」(亞洲周刊1990年9月23日標(biāo)題)，不無疑問。因?yàn)閺V 不實(shí)不一定均為法律處罰，主要原因是法律界有人認(rèn)為，廣告亦為一種商業(yè)言論，應(yīng)該 有其自由，如果不實(shí)廣告超乎尋常，為一般人稍予常識(shí)性注意即可發(fā)現(xiàn)其為不實(shí)而不致 受騙，則司法機(jī)關(guān)不應(yīng)保護(hù)這些「怠忽注意而輕率購物的少數(shù)人」，以免陷入違背憲法 精神之虞。 另外，就煙草與酒等特定商品而言，許多國家均以它們對(duì)于消費(fèi)者(尤其是青少年) 身體健康有礙，因此嚴(yán)格限制其廣告所能使用的媒體，但成效不彰，原因是這些產(chǎn)品往 往透過體育等(職業(yè))運(yùn)動(dòng)比賽的電視現(xiàn)場(chǎng)轉(zhuǎn)播，讓觀眾在看球的同時(shí)，跟隨鏡頭掃射而 看到他們掛在球場(chǎng)四周的招牌或布幕，另一個(gè)原因是他們可以透過贊助形式，讓他們的 名號(hào)品牌與特定活動(dòng)一起出現(xiàn)。臺(tái)灣法令只準(zhǔn)許煙草產(chǎn)品利用雜志作廣告，酒類產(chǎn)品也 限于雜志及報(bào)紙，但1992年9月，日本煙草商以贊助臺(tái)語經(jīng)典名片大展及購買香港衛(wèi)視 時(shí)段等方式，進(jìn)入了電子媒體，此后，若干酒商也透過跨國公司經(jīng)營的衛(wèi)星電視頻道， 播放酒類廣告。但早在1974年，美國法學(xué)教授T. Buergenthal就曾針對(duì)衛(wèi)星電視廣告， 提出頗為值得本地參考的見解，他說，「任何國家應(yīng)該有權(quán)禁止直播衛(wèi)星放送廣告，因 為在沒有特定的國際協(xié)議提出對(duì)立之規(guī)定時(shí)，任何國家均可依據(jù)國家法，自由禁止外國 人在其領(lǐng)土進(jìn)行商務(wù)活動(dòng)」，既然如此，對(duì)于衛(wèi)星電視的播放煙酒廣告的現(xiàn)象，我國政 府卻有很長一段時(shí)間都未作處置，實(shí)在是行政方面的疏忽了，直到1995年1月16日， 聞局才發(fā)函衛(wèi)星電視公司及有線電視系統(tǒng)，表示禁播煙酒廣告，違反者則將罰以九萬臺(tái) 幣。新聞局為什么在這個(gè)時(shí)候突然提高知能與效率? 值得玩味。是不是1995年元月前十 四天內(nèi)，新聞局六度抄地下電臺(tái)的行政效能的余波? 不得而知，但諷刺的是，官方這個(gè) 禁令光說不練，絲毫沒有發(fā)揮效果，禁令歸禁令，業(yè)者在熒光幕前還是醇酒美人，牛仔 仍然吞云吐霧。 有一句話說得很對(duì)。它說資本「為了100%的利潤，它就敢踐踏一切人間法律；有 300%的利潤，它就敢犯任何罪行...」。 二、廣告與現(xiàn)代政府 近世國家從十九世紀(jì)成形以來，盡管民眾頗多訾議且無政府思潮迄今不絕，但國家 職能的膨脹亦是不爭(zhēng)的事實(shí)，如稅收占OECD國家的國內(nèi)生產(chǎn)毛額之比率，長年居高不下 ，甚至有增無減，至1990年，低如美國亦達(dá)百分之三十(也就是每一百元的公司及個(gè)人收 入，有三十元進(jìn)入國庫)，瑞典則是百分之五十四。 社會(huì)趨勢(shì)既然如此，政府的影響力也就不可能自外于廣告，以巴西為例，該國的電 視產(chǎn)業(yè)雖然私營為主，但其政府廣告仍然占全部廣告額的百分之六(1984)。在工商活動(dòng) 較不發(fā)達(dá)的年代，政府廣告更是舉足輕重。1950年代初期的臺(tái)灣媒體，很少商業(yè)廣告， 而以政府公告為主(僅限刊登于省營的新生報(bào)與黨營的中央日?qǐng)?bào))，當(dāng)時(shí)各機(jī)關(guān) 的課稅通知、招標(biāo)等，對(duì)于起步未久的臺(tái)灣私營報(bào)紙，重要性不言可喻，因此聯(lián)合報(bào)、 公論報(bào)與自立晚報(bào)發(fā)起聯(lián)誼組織，結(jié)合了八、九家私營報(bào)紙，成功地迫使政府在其版面 刊登了部份廣告。 1950年代的臺(tái)灣，政府透過廣告打壓異端報(bào)紙的例子，最具戲劇性的或許是公論 報(bào)。這份李萬居創(chuàng)辦于1947年10月25日的報(bào)紙，具有濃厚的文人批評(píng)時(shí)政的特色， 致招惹政府之忌，曾任臺(tái)東縣縣長及立法委員，后來赴大陸亦擔(dān)任中共人民代表的黃順 興在他的回憶錄走不完的路中，曾有如下記載:「由于國民黨通令不準(zhǔn)在公論報(bào) 刊登廣告，公論報(bào)于是成了島內(nèi)唯一不登廣告的新聞紙?！闺m然如此，但該報(bào)最 后的致命傷并非因?yàn)榍啡睆V告，而是因?yàn)閰⑴c組織新黨，致使政治壓力盤旋直上，落至 1961年3月5日被迫易手。 但正如商業(yè)廣告的內(nèi)容，從早期的信息提供，發(fā)展到現(xiàn)在的凸顯生活風(fēng)格，強(qiáng)調(diào)消 費(fèi)氣氛之營造，政府廣告的功能，同樣從先前的告知、通報(bào)政令等信息屬性，逐漸演變 為政策或政府形象之包裝。再以臺(tái)灣的1950年代為例，由于腳踏車是那個(gè)時(shí)候的主要交 通工具，必須交牌照稅(年繳18元)，而因政府無法個(gè)別對(duì)車主發(fā)出納稅通知，于是就有 必要刊登廣告通知哪些車號(hào)至哪些車號(hào)，什么時(shí)候應(yīng)到哪些單位繳納規(guī)費(fèi)等等。生活在 二十世紀(jì)末的人們，聽聞?wù)菑V告催稅以充實(shí)國庫的陳年往事，再對(duì)比現(xiàn)今號(hào)稱「政 府化妝師」的新聞局，光是為了宣導(dǎo)國家建設(shè)六年計(jì)劃這個(gè)單項(xiàng)工作，在1991994 度，就分別從國庫掏走了三千二百及三千一百萬元，應(yīng)該別有一般滋味在心頭罷? 早年的政府廣告具有生產(chǎn)性，時(shí)下的政府廣告多是消耗品，這種情形不獨(dú)見于臺(tái)灣 ，事實(shí)上，如果把政府公關(guān)計(jì)算在內(nèi)，亦即政府為了說服人民其財(cái)政支出等等之合理， 致而雇用的人力及投注的金錢合并考量，則我國政府在這方面毋寧說是臘居人后，如英 (約合臺(tái)幣100億，而同年 灣的政府總支出不過是4500億左右)。國家以如此龐大資源，透過廣告與新聞灌輸利己 形象的作為，美國社會(huì)學(xué)家甘地(Oscar H. Gandy)稱之為「信息津貼」(information subsidy)，意思是政府及企業(yè)財(cái)團(tuán)自行準(zhǔn)備、撰寫相關(guān)文稿，以此包裝本身政策(如美 國發(fā)展太空科技需要天文數(shù)字般的預(yù)算，必須爭(zhēng)取民眾支持)，然后提供給新聞界使用 ，而新聞界由于能夠取得這類信息，也就比較容易參照以作報(bào)導(dǎo)，相形之下，無法如同 政府或財(cái)團(tuán)那般擁有資源的異議團(tuán)體，往往不能(或較少能夠)提供對(duì)等信息，于是他們 的聲音比較無法在媒體現(xiàn)身，這就等于是媒體刊登之政府信息，先已受到政府津貼了一 般。甘氏提出信息津貼這個(gè)概念，用意是要「超越議題設(shè)定」(beyond agendasetting) 的局限，后者指的是，媒體上流通什么議題，閱聽人心中就認(rèn)為什么議題是重要的，而 他們?cè)谒妓鬟@些議題時(shí)，也大多從中得到材料，甘氏認(rèn)為從「流通」層次談媒體造成的 議題設(shè)定效應(yīng)，莫如直接從訊息的「生產(chǎn)」過程(信息津貼是其中一部份)，尋求媒體有 利政府等建制單位的原因。 經(jīng)由以上討論，或許可以說臺(tái)灣的政府廣告與公關(guān)，特殊之處不在于其存在，而似 乎在于支用項(xiàng)目的奇特，可以舉兩個(gè)例子作說明。第一是對(duì)外宣傳重于對(duì)內(nèi)宣導(dǎo)，1992 年，「為加強(qiáng)原住民法律與權(quán)益觀念」，新聞局與內(nèi)政部合編200萬元，制作地方收音 機(jī)節(jié)目，而同一年單是新聞局編列的國外廣告(包括國家形象廣告、國慶廣告以及配合 國內(nèi)廠商參加國際商展而在當(dāng)?shù)貓?bào)刊登載廣告)預(yù)算就有4127萬元(1993與1994均降為 3066萬元)。 第二是「粉飾太平」，為要興建核能發(fā)電四廠，執(zhí)政黨強(qiáng)力動(dòng)員黨籍立委，于1993 年，史無前例一次通過八年度的核四預(yù)算，對(duì)外則不但「工商界發(fā)動(dòng)銀彈買廣告推銷核 四」，臺(tái)電(政府企業(yè))也斥巨資從電視至報(bào)紙，大舉進(jìn)行核四廣告宣傳，光是購買1991 年10月19至27日的三臺(tái)時(shí)段，利用廣告學(xué)的「連續(xù)概念」密集促銷，就動(dòng)用了上千萬 幣。 事業(yè)若屬獨(dú)占，則市場(chǎng)上并無競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，所以少有廣告之需要，政府只有一家，卻 還必須借助廣告，道理耐人尋味。 三、選舉廣告與民主 當(dāng)代的政治過程，政府不但在平常時(shí)期與媒體廣告產(chǎn)生關(guān)系，到了選舉來到之時(shí)， 各種廣告技巧與行銷手法更是登堂入室。話雖如此，商業(yè)與政治選舉廣告在很多方面并 不相同，最明顯的是前者大多數(shù)情況是自賣自夸，說本家產(chǎn)品最好而避免攻擊敵對(duì)產(chǎn)品 ，后者經(jīng)常為了選戰(zhàn)需要，不但找機(jī)會(huì)造成兩(多)黨直接在廣告中對(duì)抗，甚至刻意丑化 對(duì)手，互貼標(biāo)簽是選戰(zhàn)廣告的常態(tài)。另外，廣告商品不佳，使用后下次不買即可，中間 相隔短暫，政治公職一任少則三年、長達(dá)六年，誤信選舉廣告而所投非人，其間要其去 職談何容易? 1994年首次出現(xiàn)依法完成罷免反核立委的案例，執(zhí)政黨卻不理輿論及部份 當(dāng)事人(被人民提案罷免的立委)的反對(duì)，修改選舉罷免法，使選民更難行使罷免權(quán)，即 是一例。 反對(duì)廣告行銷手法進(jìn)入選舉過程的人，提出四項(xiàng)理由。第一是選舉行銷花錢如流水 ，勢(shì)必加重金權(quán)政治現(xiàn)象。其次是候選人結(jié)合義工共同為特定標(biāo)的努力的情況減少，代之 而起的是各種專職公司。第三是片面宣傳取代多方辯難，應(yīng)付眼前的壓力而不再取勝于 長程規(guī)畫。最后則是擔(dān)心媒體人格之興起，致使政黨認(rèn)同及約束力衰退。但另有人指出， 選舉廣告其實(shí)自有好處。繁多熱鬧盛大的場(chǎng)面讓更多人感受到熱力，使其開始得到機(jī)會(huì) 關(guān)注議題、接觸相關(guān)信息，產(chǎn)生政治參與感及實(shí)際行為，并從隨后而來的政治辯論得到 先前沒有的知識(shí)，在候選人方面，擁有才具的人得以出頭而毋須再受迂腐政黨的操控。 總之，使用媒體作為單方的選舉廣告及行銷之用，是近代新興現(xiàn)象，大多數(shù)私產(chǎn)權(quán) 國家經(jīng)過嚴(yán)正以待的過程后，逐漸將其納作歷行政治過程的一部份。在美國，電視選舉廣 告由政黨或候選人自費(fèi)購買時(shí)段，1984年共和黨單是花用在愛國及樂觀訴求的電視廣告 經(jīng)費(fèi)即已達(dá)美金二千四百萬元。反之，英國的選舉電視廣告采「付錢免談」原則，從19 55年起，每遇選舉時(shí)刻即由「英國廣播協(xié)會(huì)」(BBC)及「獨(dú)立電視網(wǎng)」(ITV)免費(fèi)提供政 黨時(shí)間，該年二大黨(保守黨與工黨)各得電視廣告60分鐘與收音機(jī)廣告80分鐘(第三大 的自由黨則得15與20分鐘)，英國政黨廣告的另一項(xiàng)特色是最大黨不一定得到同比例的 廣告時(shí)間，如1987年三個(gè)主要政黨都分配到五次收音機(jī)與五次電視選舉廣告的機(jī)會(huì)，最 后，英國在非選舉期間也有政黨廣告時(shí)間，在電視方面，1987年的執(zhí)政黨得到30分鐘， 最大在野黨(工黨)卻得到了35分鐘，收音機(jī)則兩黨相同(均為30分鐘)。 臺(tái)灣方面，選舉的廣告行銷，進(jìn)展緩慢，主要原因是國民黨長期執(zhí)政，原本已經(jīng)擁