【正文】 可持續(xù)發(fā)展與貧困：水資源統(tǒng)一管理的重要作用草稿全球水伙伴技術咨詢委員會論文 拉姆什巴蒂亞為2002年78月召開的“貧困與水議會”所撰寫可持續(xù)發(fā)展與貧困問題：水資源統(tǒng)一管理的重要作用目錄：1．簡介 32．有關貧困的水資源管理方面的實踐有何效果 5３．水資源統(tǒng)一管理的組成部分以貧困現狀為目標 9３．１水資源統(tǒng)一管理的組成部分 9３．２貧困的尺度 10 14 144．1立法、水權和水市場 15 有目標的補貼、水資源水和污染收費 164．3 環(huán)境服務費用 184．4水服務和資源管理的團體規(guī)定 204．5社區(qū)對流域和自然資源的管理 235結論 24索引： 25 這篇論文是由拉姆什巴蒂亞代表全球水伙伴，在GWP扶貧計劃的支援下準備的，并獻給貧困與水資源安全行動委員會。發(fā)表這篇論文的目的是在2002年為GWP技術委員會創(chuàng)作論文。可持續(xù)發(fā)展與貧困問題：水資源統(tǒng)一管理的重要作用1．簡介這篇論文說明了水資源統(tǒng)一管理的重要作用，例如合理的利用水資源和向貧困人口供給飲水是保證社會平等、經濟高效、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的重要因素。我們研究的幾個案例說明了水資源統(tǒng)一管理的原則與工具，以及如何在不同社會經濟條件和生態(tài)條件下應用這些原則與工具。我們在閱讀這篇論文時應注意以下背景：另外兩篇有關貧困與水資源安全和水資源管理的論文正在準備之中。之所以寫這篇論文是為了在以下主題的國際論壇中獻出微薄之力：2002年9月在約翰內斯堡舉行的世界可持續(xù)發(fā)展高峰會和2003年3月在日本東京舉行的第三世界水論壇。我們必須承認貧困存在于世界上的每一個國家，評價社會貧富經濟水平的標準，是因國家的不同而有所差異，這種差異還可能出現在不同的社會團體和不同的歷史時期內。與水有關的指標可以被用來定義貧富程度，這種定義方法涉及到界定什么以及如何界定，而且在宏觀和微觀的分析中，這種定義方法會由于對人口的社會階級和分類的不同而有不同的標準。有些文章的作者按一個人的收入水平和生活標準來界定貧困和用水覆蓋率，另外的人則把它與對需求的滿足相聯(lián)系，還有人聯(lián)系到對以下方面的期望和滿足程度來判定，這些方面包括醫(yī)療、教育、用水、電力、營養(yǎng)等服務。（玻爾韋尼克，1999，卡斯特爾，1998，格拉斯，1982，和其他幾位的專家）所以，我們看到有許多科研學術機構和國際機構熱衷于在對貧困國家實施發(fā)展計劃時使用幾種不同的標準來定義社會經濟貧富水平。例如，國際農業(yè)發(fā)展基金（IFAD）在1992年對世界農業(yè)人口進行了研究，并得到結論：在114個發(fā)展中國家的40億人口中，有多達25億人居住在農村地區(qū)，而在居住在農村的人口中，有多達10億人生活在貧困線以下。這之中半數以上的人口居住在高度貧瘠的土地上。這些人的缺少基本生活必需品，如潔凈飲用水、足夠的食品和衛(wèi)生醫(yī)療，這就使在發(fā)展中國家有三分之一的人的預期壽命不到40歲。IFAD報告同時顯示，有不到半數的農村人口可以喝到干凈的飲用水，更少的人能得到保證農業(yè)可持續(xù)發(fā)展所必需的灌溉用水。以上就是一個說明用水覆蓋率是如何變?yōu)樽畛Ｓ玫呢毟粯藴实睦?，這也向我們展示了一幅農村地區(qū)貧困人活生活狀況的真實圖景。然而我們在用這個標準衡量貧富水平時必須十分謹慎，因為在有些地區(qū)（如印度）我們發(fā)現，如果政府設立的水源在一個離住所比較近的距離內（如100米），這個群體就能被定義為擁有安全的飲供水。這樣的方法實際上是有缺陷的，不只因為這一標準僅僅包含公共供給水源，這一標準還沒有考慮供水是否能夠高效地發(fā)揮作用、水量是否足以供給所有住戶（按平均水量每人每天50升計算）或水質是否優(yōu)良（是否有污染、苦澀、或含有砷或氟化物）。印度的案例和世界上很多其他國家的案例表明，當我們采用水源狀況來定義貧困問題時，必須進行詳細的分析。我們在這里需要強調，目前的研究表明貧困人口的群體包含不同種類，自然資源如土地、用水和能源對不同群體的滿足性是有所差異的，所以我們需要對社會進行廣泛的深入考察，以尋找到最適合的解決辦法，這是至關重要的。另一方面，人們更多的注意到，現在有必要改變計劃與項目的目標，使他們能夠滿足增加供水以減少貧困的需要，改變后的計劃目標更注重了其與土地利用、安全水源的覆蓋率和貧困之間的重要關系?，F在，衛(wèi)生和提供服務的改善——不管是在以供給為中心的方法還是以需求為中心的方法方面——越來越占有重要的地位。所以，有一點已經越來越清楚，就是為了避免在貧困人口中經常發(fā)生的惡性循環(huán)，一定數量和一定質量的供水是一個基本條件，但雖然貧困的人們?yōu)榱松婧蜕a需要水資源以及其它資源，可他們在絕望之中卻濫用這一寶貴資源。所有對以上部分的研究都有利于我們更好的了解都柏林原則，這項原則是在1992年在都柏林召開的國際水與環(huán)境大會上提出的。這一原則考慮了以下方面且做出了闡明：Ⅰ、淡水是一種有限而脆弱的資源，對于維持生命、發(fā)展和環(huán)境必不可少。II、水的開發(fā)與管理應建立在共同參與的基礎上，包括各級用水戶、規(guī)劃者和政策制定者。III、婦女在水的供應、管理和保護方面起著中心作用。Ⅳ、水在其各種競爭性用途中均具有經濟價值，因此應被看成是一種經濟商品。提出的這幾條原則的為同年在里約熱內盧舉辦的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上所提出的并被采用的《21世紀議程》做出了巨大的貢獻。在里約熱內盧，人們預見到所有的國家都“有權依照他們自己的環(huán)境與發(fā)展政策使用自己的資源，并保證他們的權限內和控制下的行為沒有對其他國家或對于他們職權以外地區(qū)的自然環(huán)境造成破壞。” 聯(lián)合國大會第142號決議：發(fā)展問題議程 (A/RES/51/240),1997年6月20日消除貧困也成為了這個國際議程迫切需要解決的問題。在提到有關這一問題時，上面說道：“貧困有一個重要影響，這個影響牽涉到絕大多數的發(fā)展中國家，就是自然環(huán)境與資源的退化。消除貧困的一個重要任務，也是可持續(xù)性發(fā)展的重要要求就是消除生活水平的巨大差異和滿足世界上絕大多數人的基本需求。這一戰(zhàn)略主要目的在于消除貧困，但對避免資源枯竭方面也發(fā)揮著重要作用。” 聯(lián)合國大會第143號決議：發(fā)展問題議程 (A/RES/51/240),1997年6月20日所以，自從1997年以來，人們就很重視這種用可持續(xù)性發(fā)展的方法來消除貧困的計劃，這一方法與環(huán)境問題的各個方面相互關聯(lián)。直到在海牙舉行的第二屆世界水論壇，國際社會才把關注焦點轉移到、并強烈重視把貧困問題與水資源安全相聯(lián)系的上面來，把其作為全球環(huán)境惡化的一個主要根源。國際社會也同樣作出努力，以發(fā)展水資源統(tǒng)一管理方法?，F在，全球水伙伴預見，通過執(zhí)行此篇論文所提到的水資源統(tǒng)一管理來減少貧困程度的可能性。在此篇論文中所提及的一些有關水資源管理與貧困問題的例子，來自于印度和某些南亞國家。因為世界最貧困的人口（人均每日收入1美元）中有5億人生存在南亞國家，所以這一調查是很有說服力的。發(fā)表這篇論文的目的是：l 指出當前所實行的有缺陷的方法和水資源管理已經造成了不可持續(xù)發(fā)展，對貧困人口也產生了不良影響；l 舉例證明為實施水資源統(tǒng)一管理所實行的改善環(huán)境、機構變動和管理方法方面的改革有助于減輕貧困；l 評價水資源統(tǒng)一管理方法如何改善水資源管理和供水服務，從而達到減輕貧困的目的；l 為分析水資源統(tǒng)一管理和在發(fā)展中國家減輕貧困的關系建立一個框架。2．與貧困相關的水資源管理的效果對水資源項目的投資已經對發(fā)展中國家貧困人口的生活、就業(yè)和收入發(fā)揮了作用。在從灌溉和能源項目到增加農民就業(yè)和收入以及增加農業(yè)收入方面水資源管理都發(fā)揮了多重的促進作用。雖然，這種促進作用并不是對所有國家都高效（例如中國、西班牙），在巴西、印度、馬來西亞和美國，主要的水資源開發(fā)項目則顯示出巨大的直接收益（收益來自灌溉和水力發(fā)電），并且間接的收益通常是直接收益的兩倍。 參看世界銀行（2001年）在許多例子中，貧困國家從這一經濟行為中受益很多。例如，在巴西的拜多利納水資源基礎設施已經成為發(fā)展強大地方農村經濟的基礎。這就意味著，這些項目創(chuàng)造了大量的高質量的、永久性的農業(yè)就業(yè)機會（其中四成是女性勞動力）。對于農業(yè)中的每增加一個工作機會，就可在商業(yè)和工業(yè)部門方面制造兩個就業(yè)機會。這種就業(yè)機會與傳統(tǒng)的勞動力向外轉移的模式恰恰相反，這些受益的地區(qū)以兩倍于全國發(fā)展速度的速度增長。例如在印度，水資源基礎設施建設已經完全補充了季節(jié)性勞動力需求不足，從而使貧困人口獲得了收益。灌溉項目不管在直接和間接方面都增加了勞動力的需求，吸收了大量的貧困而且沒有資產、也沒進行過相關培訓的農業(yè)勞動力，從而獲得了收益。例如，在此項計劃實施30年的歷程中，印度北部的巴克哈大壩已經改變了旁遮普省、哈亞納省和德里省數百萬人的生活狀況，也給來自比哈爾以及東部的尤它普哈德什的數十萬季節(jié)性失業(yè)的貧困移民提供了就業(yè)機會。根據經驗性研究（巴蒂亞2000所作），人們發(fā)現灌溉水平的改善與貧困水平的降低在印度的不同省均成正比例關系。 這種試驗性結果是建立在對不同年份對17個郡和81個農業(yè)地區(qū)（從1984至1985）的數據進行的分析的基礎上的，這一分析結果顯示： （1）灌溉水平與人均支出水平成正比；（2）實際工資的變化也單獨對貧困線以上的不同郡之間的人口比例變化起到60%至70%的影響作用；（3）在灌溉地區(qū)廣泛的地域，農作物在大米與小麥方面的產出明顯高于其他地區(qū)；（4）在總灌溉面積與總農作物面積比例相對較高的地區(qū)，其小麥價格會很低。在農作物大面積接受灌溉的省或地區(qū)其生活在貧困線以上的人口比例也相對較高。灌溉項目對城市和農村貧困人口的一個重要貢獻就是它大大地降低了農產品的價格。即使農作物產量很高，而且抽取地表水和地下水帶來了大量的農作物市場剩余（抽出的水還可以通過農業(yè)灌溉水渠流回地表或地下，所需電力也可由巴克哈水壩來提供）的情況下，只靠兩個?。ㄅ哉谄帐『凸喖{?。┚吞峁┝擞《人枰募Z食總量的約70%，印度的城市貧困人口是通過政府開辦的平價商店（以較低價格）得到這些糧食的。在很多國家里，灌溉水渠和蓄水池的多重作用在很多方面為貧困人口提供了機會，這些方面包括增加了與農作物生產方面有關勞動就業(yè)機會和與牲畜和漁業(yè)有關的收入。例如，在斯里蘭卡的克里恩第歐亞灌溉和定居項目（KOISP）中，人們從農作物生產、捕魚、旅游、牲畜放牧、薪材收集和地表采礦方面得到了很多益處。（美澤恩迪克和貝克2001，貝克和馬蘇諾2001）。雖然這些項目使人們得到了很多直接的和間接的收益（這些人包括貧困和處于生活困難地位的人），但不少大型水資源項目給社會和環(huán)境造成了許多不良的后果。有些還波及到了苦難的人民（特別是在部落和土著人居住區(qū)），這是因為人們受到缺少水資源項目或項目延遲不能實施的影響（世界大壩委員會，2000）。在巴基斯坦和印度東部發(fā)生的水資源鹽化和水土流失等環(huán)境問題帶來的惡果使人們失去大量的耕地，同時也影響了人畜的飲水。過去二十年來，通過政府計劃和國際多邊以及雙邊組織的努力，已經建立了大量的能使人們得到安全飲用水和衛(wèi)生衛(wèi)生的設施，并且可為數以百萬的貧困人口服務。對存在于為貧困人口提供水資源和衛(wèi)生服務中的作用還有待于進一步地評估（本論文其他段落也有論述）。盡管如此，在農村和城市地區(qū)仍有數以百萬的貧困人口還沒有安全飲用水的獲取設施和保證衛(wèi)生衛(wèi)生基本設施。例如，世界上最貧困的人口中有5億居住在南亞，這些人平均每天收入少于1美元。（1998年）中，有3億人不能每天得到安全的用水；另外還有幾百萬人得到的用水量遠低于公認的為保證個人需要和個人生活衛(wèi)生所需要的水平。如果到2025年為止，沒有足夠的資金輸入，特別是在大型城市的貧民區(qū)，還會有5億人不能得到足夠的安全用水。 參看巴蒂亞和馬里科（1999）。在將來25年里，預計投資會達到4207億美元（以1997年物價為準，不包括折扣）。我們應該注意到，這其中大量的投資（39%）會投入到改善城市用水供給、城市衛(wèi)生和城市污水處理中。處理工業(yè)排放物在未來25年中需要有688億美元的投資。稍微多于四分之一的投資會投入到食品衛(wèi)生中去，這包括地表水灌溉、地下水抽取、排水系統(tǒng)、流域開發(fā)和洪水預防治理。投資中有780億美元（18%）會投入到農村水資源供給和衛(wèi)生服務中去。在有關衛(wèi)生設施的案例中，；如果沒有投資的支持，由此將導致衛(wèi)生問題和產出的減少。所以，把更多的投資用于水行業(yè)，對南亞十億人口的生存、福利和消除貧困有著重要意義。雖然在增加用水覆蓋水平方面，已經取得了相當大的進展，可這種方法和技術的可持續(xù)性還沒有定論（尼科，2001）。有人爭辯說政府支持建立的這種系統(tǒng)，因為缺少資金回收和責任，會在財政和機構方面可持續(xù)性不足。這種政府支持建立的系統(tǒng)特點是，在供給和技術方面存在缺陷，而且沒有考慮到人們需要何種類型的服務或者人們肯為什么樣的服務付費。在選擇性利用方面，人們缺少水資源的機會成本的概念，這就使國內和工業(yè)部門用戶享受的用水價格十分低廉。毫無目標的補貼金使富人從水服務和在城市地區(qū)的補貼之中獲得好處。即使對于那些社會中生活得較好的部分人，供水的不確定性和不充足性已經導致花費過高和“超過承受力的計劃”，因而不能滿足他們對水資源的需求。在發(fā)展中國家的很多城市，數以百萬的人生活在未經政府許可的居住區(qū)內。這些居住區(qū)沒有足夠的供水和衛(wèi)生衛(wèi)生服務以適應他們對用水的需求，即使可以滿足，也只是部分的滿足這種需要而已。在沒有足夠政府部門法規(guī)的支持的情況下，人們必須應付不足的、而且受到污染的供水。貧困人口從公共取水點得到斷斷續(xù)續(xù)的和不可靠的供水，可是那些富人，卻可以把水源直連接到房屋，只需付出除去補貼的費用，就可大量的使用，而這個費用比供水的費用要低很多。 關于德里的具體情況，請參閱澤拉斯（1999）結果是，許多貧困的人們必須為得到用以滿足他們最基本的飲水和烹飪需要和個人生活衛(wèi)生所必需的用水而支付高額的費用。數以百萬的農村地區(qū)的貧困人們不能得到足夠的水源供給，他們必須步行數英里以得到滿足他們生活所必需的用水。這種安排是不能持久的，我們必須在有關水資源法規(guī)上做出適當的變化，以滿足消除貧困的目標。水資源和貧困的一個重要尺度就是貧困的人們在面對水資源方面的突然打擊和毫無預測的變化（例如洪水和干旱），以及這些打擊和變化所導致的影響（例如它們的產出物市場價格下降和實物價格的上升）時，是否不堪一擊。過去幾十年