【正文】 《行政強制法》條文釋義與案例適用 《行政強制法》條文釋義與案例適用第一章 總 則 行政強制制度涉及行政管理效率，也涉及對公民人身權的限制和對公民、法人財產(chǎn)權的處分。行政強制包括兩部分：(1)行政強制措施，即行政機關在實施行政管理過程中，依法對公民的人身自由進行暫時性限制，或者對公民、法人的財產(chǎn)實施暫時性控制的措施；(2)行政強制執(zhí)行，即行政機關或者由行政機關申請人民法院對不履行發(fā)生法律效力的行政決定的公民、法人，依法強制其履行義務的行為。 由于對行政強制沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范，行政機關在執(zhí)法過程中既存在濫用行政強制手段，侵害公民、法人合法權益的情況，也存在行政機關強制手段不足，執(zhí)法力弱，對有些違法行為不能有效制止、法律得不到有效實施等問題。因此，根據(jù)各方面的意見，全國人大常委會制定行政強制法，(1)要明確行政強制的宗旨和原則，從設定和實施程序上對行政強制權進行規(guī)范，預防并制裁執(zhí)法人員濫用行政強制手段，保護公民、法人的合法權益；(2)要保障政府有效地實施行政管理。 我國正處在改革發(fā)展的關鍵時期，應當監(jiān)督和保障行政機關依法履行職責，提高行政管理效能和公共服務水平，更好地維護公共利益和社會秩序，維護公民、法人的合法權益。 第一條 為了規(guī)范行政強制的設定和實施，保障和監(jiān)督行政機關依法履行職責，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益，根據(jù)憲法，制定本法。 【釋義】本條是關于立法目的的規(guī)定。 《行政強制法》是行政法領域中的一部重要法律，與《行政處罰法》、《行政許可法》并稱為行政程序立法的“三部曲”。行政強制涉及的主要是“官民”關系，在構建社會主義和諧社會中，官民和諧是社會和諧的重要組成部分，只有官民和諧了，才能保障和促進社會和諧。在實踐中，行政強制既存在“亂”和“濫”的問題，也存在“軟的問題?！皝y”施和“濫”施行政強制侵害了老百姓的 合法權益，難以建立和諧的官民關系，不利于構建和諧社會?！败洝笔拐Ｉ? 會秩序得不到維護，妨礙多數(shù)人的生活和工作，最終損害公共利益，對官民關系造成了不利影響，也不利于構建和諧社會。行政強制法圍繞行政權和當事人 權利這一基本關系，將立法目的定位于規(guī)范、保障、監(jiān)督行政強制權以及保護 當事人權益，通過平衡公共利益和個人權益，使行政強制權能在法制軌道上平 穩(wěn)運行，解決“亂、“濫和“軟的問題，促進官民和諧、社會和諧。在立法 過程中，有人對行政強制法的立法時機提出不同意見，認為制定行政強制法是 確認和進一步加強行政強制權，將使已經(jīng)失衡的官民關系更加偏向于行政機 關，不符合構建和諧社會的要求。這是一種誤解。法律追求公平、公正，是一 門平衡各利益主體權利義務的藝術。行政強制法立足于兼顧公共利益和個人合法權益，并明確了相應的多重立法目的。首要立法目的是規(guī)范和監(jiān)督行政強制權，同時監(jiān)督與保障并重，從而保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護 公共利益和社會秩序。 一、規(guī)范行政強制的設定和實施 職權法定是依法行政的基本內容，行政機關的權限來源于法律規(guī)定，法律 未規(guī)定的權力行政機關不得實施。實踐中，行政強制設定“亂”的問題較為突 出，主要表現(xiàn)為：(1)設定主體過多。除了法律、法規(guī)外，規(guī)章及其他規(guī)范性文件也在設定行政強制。(2)設定權限太亂。由于除立法法規(guī)定限制人身自由以及商業(yè)銀行法規(guī)定凍結存款只能由法律規(guī)定外，法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件有關行政強制權的設定權限沒有統(tǒng)一規(guī)則，因此各類立法和規(guī)范性文件設定 的隨意性很大。(3)設定的行政強制名稱太多。同樣的行政強制措施名稱卻有 多樣，如與扣押相近的有：強制扣押、暫時扣押、暫扣、扣留、暫時扣留、暫 予扣留等。因此，行政強制法將規(guī)范行政強制的設定作為立法目的和主要任務，設專章規(guī)定行政強制的設定。這也是行政強制立法過程中討論的熱點和難點問題。實踐中，行政強制實施“濫”的問題也較為突出，主要表現(xiàn)為：(1)實施主 體太多。有權實施行政強制的機關多。有些行政機關將行政強制委托給一些單 位，有的甚至是企業(yè)實施。在具體執(zhí)法時，有的由行政機關臨時聘用的人員實 施行政強制，低素質執(zhí)法隊伍極易導致權力的濫用。(2)對行政強制概念的理 解混亂。由于行政強制沒有統(tǒng)一定義，有的行政機關為了規(guī)避行政處罰法的程序規(guī)定，避免敗訴，傾向于將一些行政處罰理解為行政強制。(3)實施程序缺 乏統(tǒng)一規(guī)定，具體程序五花八門，也存在過分倚重強制，忽視教育、說理和社 會效果的情形。(4)濫用行政強制，還體現(xiàn)在以行政強制為手段，來實現(xiàn)其他 行政目的。有的行政機關依法采取行政強制，不是為了實現(xiàn)法定目的，而是為 了實現(xiàn)其他行政管理目的。行政強制法將解決行政強制實施“濫”也作為主要任務，將規(guī)范行政強制實施作為立法目的，對行政強制的定義．、方式和種類、 實施主體．、實施程序以及實施應遵循的原則作了較為明確的規(guī)定。二、保障和監(jiān)督行政機關依法履行職責，維護公共利益和社會秩序 實踐中，也存在行政強制實施“軟”的問題，主要表現(xiàn)為行政決定不落實 及執(zhí)行難的問題。有的行政機關怕事不作為，對違法行為長期姑息，沒有及時依法實施行政強制權，制止和糾正違法行為，造成了不良的社會影響。有的是行政機關申請法院執(zhí)行，存在執(zhí)行率不高、執(zhí)行程序不規(guī)范、執(zhí)行期限過長、繳納高額執(zhí)行費等情形。為此，行政強制法將保障和監(jiān)督行政機關依法履行職責作為立法目的，兼顧保障和監(jiān)督。 行政強制法通過以下方面來保障行政機關依法履行職責：(1)明確了行政 機關可以依法實施行政強制權。有關行政強制措施和行政強制執(zhí)行體制的規(guī) 定，與我國行政機關所承擔的繁重任務相匹配，確認了行政機關可以依照法 律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定，享有相應的行政強制權。(2)通過規(guī)范設 定權保留了行政法規(guī)中已經(jīng)規(guī)定的多數(shù)行政強制權，地方性法規(guī)中有關查封、 扣押的規(guī)定繼續(xù)合法有效。將實際行政執(zhí)法中必要的、合法的行政強制權保留下來，同時將不規(guī)范的行政強制權予以清理，有破有立，有效保障行政機關依 法履行職責。(3)針對目前行政強制程序普遍缺失的現(xiàn)狀，強化程序規(guī)定，使行政強制權更加合理、合法。同時，根據(jù)實際行政執(zhí)法情況，規(guī)定了簡易程序，來保障行政機關在緊急情況下，也有能力履行好職責。(4)規(guī)范行政機關申請法院強制執(zhí)行程序，理順關系，提高效率，作好銜接。行政強制法設專章規(guī)定了申請人民法院強制執(zhí)行，明確了行政機關自期限屆滿之日起3個月內申請法院強制執(zhí)行，同時明確了法院受理申請、作出執(zhí)行裁定的期限等。另外，還規(guī)定了立即執(zhí)行的情形。 監(jiān)督行政機關依法履行職責是行政強制法的重要立法目的?，F(xiàn)代行政法理論中，監(jiān)督、約束行政權是行政法的重要任務。行政強制法主要從以下方面來實現(xiàn)監(jiān)督目的：(1)著力于明確行政強制權的界限，對行政強制的定義、種類、設定和實施作了統(tǒng)一規(guī)范，特別是明確了法律、法規(guī)以外的規(guī)范性文件不得設定行政強制。劃清行政強制權的界限，為依法開展監(jiān)督工作提供了尺度和標準。(2)明確了實施行政強制權時的禁止性規(guī)定，加大了監(jiān)督力度。行政機關及其工作人員不得利用行政強制權為單位或者個人謀取利益。行政機關不得在夜間或者法定節(jié)假日實施行政強制執(zhí)行。行政機關不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關行政決定。(3)對違法實施行政強制的行為規(guī)定了法律責任。行政強制法在法律責任一章中對沒有法律依據(jù)、改變行政強制對象、條件、方式以及違反法定程序等違法行為規(guī)定了責令改正、處分及賠償?shù)确韶熑巍?4)規(guī)定了救濟途徑。公民、法人和其他組織對行政機關實施的行政強制，有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟，因行政機關違法實施行政強制受到損害的，有權依法要求賠償。 維護公共利益和社會秩序既是包括行政強制權在內所有行政權的正當性和實施目的所在，也是以行政強制權為規(guī)范對象的本法的立法目的。行政權作為必要的公權力，其起點和終點只能是公共利益，不能有自身利益。行政強制作為一類典型的行政權，其出發(fā)點是維持正常的行政秩序，保證行政決定內容的實現(xiàn)，體現(xiàn)了對公共利益的維護。行政強制領域中的亂作為和不作為都違背了設置行政權的初衷，是對公共利益的損害。本法通過保障和監(jiān)督行政機關依法履行職責，來實現(xiàn)維護公共利益和社會秩序的目的。 三、保護公民、法人和其他組織的合法權益 對廣大人民群眾而言，行政強制權的行使，打擊了行政違法行為，維護了公共利益，也從根本上保護了廣大人民群眾的利益。這時，公共利益和個人權益是一致的，依法實施行政強制權，也有利于保護公民、法人和其他組織的合法權益。但是，行政強制涉及對當事人的人身權、財產(chǎn)權的限制和剝奪，違法行使會侵害當事人的合法權益。因此，要從程序上保護當事人的合法權益，實施錯誤的要賠償。為了實現(xiàn)官民和諧、社會和諧這一根本目的，行政強制法主要從以下幾個角度作了規(guī)定：(1)規(guī)范行政強制的方式和實施主體，使行政強制權師出有名，名正言順。(2)要求謹慎行使行政強制權，遵循最小侵害、強制與教育相結合等原則，做到有度、有節(jié)。情節(jié)顯著輕微，沒有明顯社會危害的可以不采取行政強制措施；中止執(zhí)行滿3年未恢復執(zhí)行的，不再強制執(zhí)行；等等。(3)從程序規(guī)則人手，做到說理充分、執(zhí)法規(guī)范文明、保護當事人知情權等程序權利，約束行政機關的自由裁量權。 第二條 本法所稱行政強制，包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行。 行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民人身自由實施暫 時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財產(chǎn)實施暫時性控制的行為。 行政強制執(zhí)行，是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政 決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。 【釋義】本條是關于行政強制的規(guī)定。 一、關于行政強制1 989年我國《行政訴訟法》的出臺，規(guī)定了行政強制措施和行政強制執(zhí)行兩個概念，這樣行政強制包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行的觀點逐步占了主流。本法將行政強制定位于行政強制措施和行政強制執(zhí)行的上位概念，主要考慮到在我國行政強制措施和行政強制執(zhí)行已經(jīng)是法律概念，《行政訴訟法》第11條第2項規(guī)定了對限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結等行政強制措施，第66條規(guī)定了行政強制執(zhí)行。在本法制定之前，由于缺乏行政強制的統(tǒng)一法律規(guī)定，加上行政執(zhí)法中為了規(guī)避行政處罰法對行政處罰的規(guī)范，將一些負擔性行政行為解釋為行政強制，使得社會對行政強制的認識并不一致。本條將行政強制確定為一個法律概念，明確了行政強制包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行，行政強制的以下特點有利于將行政強制與其他具體行政行為相區(qū)分。行政強制具有以下四個特點：(1)行政性，行政強制是發(fā)生在行政管理領域中，為了實現(xiàn)行政管理目的，主要由行政機關依照行政程序作出的行政行為。值得一提的是，申請法院強制執(zhí)行中執(zhí)行機關是人民法院，理論上行使的是司法權，但考慮到我國行政強制執(zhí)行體制的現(xiàn)狀，可將其理解為行政權的延伸，一并納入本法規(guī)范。行政性特點可以將行政強制與刑事強制及訴訟強制區(qū)分開。(2)服從性，即行政強制是典型的行政機關單方行為，當事人必須服從決定，沒有自由選擇的余地。服從性特點可以將行政強制與行政合同、行政指導、行政許可、行政給付等非強制性具體行政行為區(qū)分開。(3)物理性，即行政強制是直接作用于當事人人身、財產(chǎn)等權利，具有限制人身和改變財產(chǎn)物理狀態(tài)效果的具體行政行為。其是發(fā)生可見動作的有形行為，而不是無形行為；不僅是意思行為，還是實力行為。物理性特點可以將行政強制與行政處罰、責令停止建設等行政命令區(qū)分開。(4)依附性，即行政強制盡管作為一類獨立的具體行政行為存在，但依附性仍是其特點，行政強制本身不是目的，不能為了強制而強制，行政強制總是為其他行政行為的作出或者實現(xiàn)而服務的。 行政強制措施與行政強制執(zhí)行的不同在于：(1)行政強制措施是在行政決定作出前行政機關所采取的強制手段。如行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)違法行為，可以將違法行為涉及的財物進行查封、扣押，行政機關實施查封、扣押要交付查封、扣押決定書。這時向當事人交付查封、扣押決定書主要是為了證明查封、扣押的事實存在，行政機關還需要根據(jù)情況作出處罰決定或者處理決定。一般情況下，查封、扣押發(fā)生在行政機關作出處罰決定或者處理決定之前。而行政強制執(zhí)行是在行政決定作出后，為了執(zhí)行該行政決定所采取的強制手段，如對違法行為人處以罰款，當事人逾期拒不繳納罰款，行政機關或者人民法院就可以依法從該違法行為人的銀行賬戶上劃撥相應的款項。(2)行政強制措施都是暫時性的，查封、扣押的期限不得超過30日；情況復雜的，經(jīng)行政機關負責人批準，可以延長30日，法律、行政法規(guī)對期限另有規(guī)定的除外。而行政強制執(zhí)行是終局性的，如執(zhí)行罰款，將從當事人那里執(zhí)行的罰款上繳國庫，即執(zhí)行終結，除非行政決定被撤銷或者執(zhí)行錯誤，該罰款不會回轉。 二、關于行政強制措施 可以從以下幾個方面理解行政強制措施：(1)行政強制措施是一類具體行政行為，不能理解為物理意義上的手段和方法。(2)行政強制措施是一類暫時性控制措施，不是對當事人人身、財產(chǎn)權利的最終處分。暫時性控制是行政強制措施依附性特點的體現(xiàn)，行政強制措施并不是對當事人人身、財產(chǎn)權利的剝奪，而只是暫時限制。如沒收是對當事人財產(chǎn)權利的剝奪，但查封、扣押并不改變財產(chǎn)的所有權。剝奪和限制有時難以區(qū)分，如限制人身自由，剝奪也是限制，限制也是剝奪，這時要劃清行政強制措施的概念，應當從時間入手，行政強制措施限制人身、財產(chǎn)權利的時間相對要短得多，這也體現(xiàn)了暫時性的特點。這個特點在立法時也得到了遵循，規(guī)定行政強制措施的期限不能太長。(3)行政強制措施是為了便于行政決定的作出或者行政目的的實現(xiàn)，不能作為制裁手段。制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大是實施行政強制措施的前提，由此可以看出，行政強制措施要么是為維護行政秩序，將“場面控制住”，對違法行為予以當場制止，避免危害發(fā)生和控制危險擴大，此時行政強制措施作為物理性措施并沒有制裁性；要么是為了防止證據(jù)毀損，對證據(jù)采取保全措施，以便之后作出行政決定。在實踐中，要防止兩種傾向：一種是將行政強制措施作為逼迫當事人履行罰款等行政決定的手段，這與行政強制措施的特點不符。根據(jù)法律規(guī)定，行