【正文】 試論中國近代海關(guān)的制度創(chuàng)新——西方制度文化在華傳播環(huán)境分析詹慶華 20130416 17:22:50　　　來源：《上海海關(guān)學院學報》2012年5期　　 　　【內(nèi)容提要】中國近代海關(guān)是一個公認的特殊機構(gòu)，以往中國學界大多認為不平等條約是中國近代海關(guān)制度產(chǎn)生的根本原因和存在基礎(chǔ)，中國近代海關(guān)制度是為西方帝國主義服務而設(shè)置的，因而對其評價側(cè)重在負面“影響和作用”上。本文選擇中國近代海關(guān)制度創(chuàng)新論題展開論述，認為中國近代海關(guān)制度能夠在封建腐敗的社會土壤里生存和發(fā)展，除了當時西方資本主義對華擴張的大背景、制度本身的科學性和合理性之外，還與制度創(chuàng)新環(huán)境、制度傳播的方法手段、創(chuàng)新者個人因素、中國政府面對被動開放格局作出對西方制度的認同和內(nèi)部客觀需求等因素息息相關(guān)。文中還對現(xiàn)代性與傳統(tǒng)性、全球化與本土化的關(guān)系作了歷史詮釋?！　　娟P(guān) 鍵 詞】中國近代海關(guān)/制度創(chuàng)新/文化傳播/傳播環(huán)境　　中國近代海關(guān)是一個奇特的機構(gòu)，其活動范圍十分廣泛，許多管理制度并非都屬中國源發(fā)性和內(nèi)生性的，即大多不是中國土生土長的，而是在移植西方制度的基礎(chǔ)上結(jié)合中國實際形成的。以往論者對中國近代海關(guān)制度沿革史研究已有不少成果，對海關(guān)業(yè)務的建章立制及其對眾多非職能業(yè)務的管理等有過較為詳盡的敘述，但對這些制度的存在與發(fā)展環(huán)境未做深入分析。為彌補這一缺憾，本文透過對中國近代海關(guān)制度在中國封建傳統(tǒng)環(huán)境里的生存發(fā)展境遇進行闡述，試圖對制度文化傳播過程中如何處理現(xiàn)代性與傳統(tǒng)性、全球化與本土化的關(guān)系作一歷史剖析?！　∫弧⒅袊ｊP(guān)的制度創(chuàng)新　　在十九世紀的“早期全球化”進程中，一個明顯特征是西方列強的殖民擴張，西方資本主義占據(jù)早期全球化的主導地位，正如馬恩所說：“它迫使一切民族(如果它們不想滅亡的話)采用資產(chǎn)階級的生產(chǎn)方式；它迫使它們在自己那里推行所謂文明制度，即變成資產(chǎn)者，一句話，它按自己的面貌為自己創(chuàng)造出一個世界”。①面對這一形勢，當時中國的情景又是怎樣呢？“與外界完全隔絕曾是保存中國的首要條件，而當這種隔絕狀態(tài)在英國的努力之下被暴力所打破的時候，接踵而來的必然是解體的過程，正如小心保存在密閉棺木里的‘木乃伊’一接觸新鮮空氣便必然要解體一樣”。②鴉片戰(zhàn)爭后，中外貿(mào)易關(guān)系發(fā)生了根本變化，古老中國面對西方文明沖擊出現(xiàn)了前所未有的變革。中國近代海關(guān)就是在這一背景下出現(xiàn)的，其重要標志是外籍稅務司制度，③這是西方文明改造和嫁接于中國的“最初產(chǎn)物”，④其所以如此，是因為海關(guān)首當其沖，最早進入西方列強的視野，在西方商人眼里海關(guān)也是他們進入中國市場的最大障礙，海關(guān)不可避免成了西方文明撞擊的首選目標?！　∨c淵源于唐宋市舶司制的中國古代海關(guān)制度相比較，⑤清朝實施的海關(guān)制度是一種堪稱“現(xiàn)代”類型的海關(guān)制度。這一制度是在1854年以后逐步建立和成形的。當年因上海小刀會起義造成關(guān)稅無法征收，英、美、法三國獲得了企盼已久的參與中國海關(guān)行政事務的機會。1858年簽訂的中外《通商章程》第10款中，有“任憑總理大臣邀請英人幫辦稅務，并嚴查漏稅、判定口界、派人指泊船只及分設(shè)浮椿、號船、塔表、望樓等事”的明文規(guī)定。根據(jù)這一條款，英國人李泰國(Horatio N. Lay)經(jīng)南洋大臣的委任，成為中國第一任總稅務司。李泰國就任之后，即將上海江海關(guān)實施運作方法移植到粵海關(guān)，著手用西方海關(guān)制度改造中國舊式海關(guān)的初步嘗試。李泰國在位三年多，成就雖不甚突出，但為繼任者奠定了管理基礎(chǔ)。中國近代海關(guān)制度主體部分是在英國人赫德(Hart，Sir Robert)任總稅務司期間建立的，他從1863年接替李泰國之職，直到1908年卸任，在位長達45年。赫德既是海關(guān)眾多制度的總設(shè)計和倡導者，也是具體制度的執(zhí)行者和實踐者。　　在海關(guān)洋員眼里，赫德是一個杰出的改革管理天才。赫德主持中國海關(guān)期間，進行了許多開拓性的創(chuàng)新和引進工作。他對海關(guān)建設(shè)的一個突出“貢獻”，即是把西方國家實施的管理制度，用來改造中國的海關(guān)，為中國建立起一套具有資本主義色彩的中國海關(guān)組織與管理制度，其中許多制度乃屬首創(chuàng)。他倡議建立新的會計制度，淘汰了中國傳統(tǒng)的舊式清冊；建立統(tǒng)計制度，逐步形成統(tǒng)計季報、年報呈送總理衙門的制度；建立健全機構(gòu)，設(shè)立收稅、統(tǒng)計、浚港、查緝等部門，后形成征稅、船鈔、教育、郵政四股；建立由總稅務司直接管理的人事管理考核制度。他還引進了一些西方海關(guān)先進的管理技術(shù)，創(chuàng)新建立了中國沿海及港口的燈塔、海關(guān)氣象站和進出口貨物疫情檢查等等。從赫德任職海關(guān)開始，海關(guān)借助和移植西方行政管理制度，逐漸建立了比較完整而系統(tǒng)的海關(guān)人事管理制度、文書檔案管理制度、貿(mào)易統(tǒng)計制度、財務會計制度、⑥保稅關(guān)棧制度、存票和派司制度、海務管理和引水管理制度、檢疫制度和郵政制度等，頒發(fā)了諸如《通商各口募用外國人幫辦稅務章程》、《中國海關(guān)管理章程》、《新關(guān)內(nèi)班誡程》、《新關(guān)理帳誡程》、《長江各口通商暫行章程》、《商標注冊試辦章程》、《引水章程專條》等各種規(guī)章，使海關(guān)行政管理做到規(guī)范統(tǒng)一，且不說這些制度的科學性，僅就中國歷史范圍來考察，大部分制度確屬首創(chuàng)，在中國當時其它政府機構(gòu)也屬少見?！　≈袊ｊP(guān)從西方移植并創(chuàng)建的這些制度，可歸納為海關(guān)業(yè)務制度(如貿(mào)易統(tǒng)計、保稅關(guān)棧制度等)、海關(guān)行政管理制度(如人事、財會、文書保管等)、海關(guān)兼辦的其他業(yè)務制度(如海務、郵政、氣象、檢疫等)三大類。近代海關(guān)制度的創(chuàng)新主要有三種模式：一是屬于照搬西方的完全直接移植型，制度移植是海關(guān)制度創(chuàng)新的一種主要模式；二是在移植西方管理制度基礎(chǔ)上糅合中國傳統(tǒng)本土因素的嫁接型(或稱混合型)；三是在中國本土實踐中進行的制度創(chuàng)新。海關(guān)洋員的創(chuàng)制活動使近代海關(guān)成了中國近代制度創(chuàng)新的一個中心。赫德確曾試圖把海關(guān)塑造成為“中國全面改革文職機構(gòu)的典范”。⑦有鑒于此，后人有的還把海關(guān)稱為改造中國(清)政府的“大本營”和“核心”。由于上述制度多數(shù)成形于赫德任內(nèi)且影響波及后幾任總稅務司，有人將整個稅務司制度時代稱為“赫德時代”，將中國近代海關(guān)管理的一系列制度稱為“赫德體制”?！　≡诤盏骂I(lǐng)導下，海關(guān)眾多洋稅務司積極參與了各項新制度的修訂完善工作。赫德有個習慣，他喜歡將有關(guān)管理問題交付下屬廣泛討論征求意見，要求他們留意學習并引進西方國家較先進的管理制度。這樣一來許多制度的引進和創(chuàng)新都與海關(guān)洋員有密切聯(lián)系。如金登干(J. D. Campbell)、阿理嗣(Aalst，Jules A. Van)等與財會管理制度，金登干與文件保管制度，德璀琳(Detring，Gustav Von)、杜德維(Drew，Edward Bangs)、葛顯禮(Kopsch，Henry Charles Joseph)、帛黎(Piry，A. Theophile)等與郵政管理制度，金登干、馬士(Morse，Hosea Ballou)等與保稅關(guān)棧業(yè)務制度，造冊處稅務司制定與完善了海關(guān)貿(mào)易統(tǒng)計分析制度等等，都反映了海關(guān)洋員從西方學習管理制度，在中國建設(shè)新制度的種種實踐?！　τ谥袊ｊP(guān)創(chuàng)新的這些制度，論者已有所評論。二十世紀英國著名哲學家和思想家伯蘭特?羅素，作為一位對人類進步事業(yè)十分關(guān)切和擁護的人文學者，不僅深切同情和支持被壓迫民族的正義斗爭，而且一直對中國人民懷有特殊的真誠而友好的情感，這位“世紀智者”對中國問題的思考，系統(tǒng)地反映了一個西方進步學者的中國觀。他在談到中國海關(guān)管理問題時曾說過：“海關(guān)的管理權(quán)只有一部分在中國人手里。海關(guān)的最高官員稱為總稅務司。依照條約，如果中英貿(mào)易超過任何其他的條約國，那么總稅務司就必須由英人擔任，而他的下屬則都由他委派。1918年海關(guān)共有7500人，其中2000人是外國人。各方人士一致認為第一任(引者注：實是第二任)總稅務司赫德是很盡職的。就現(xiàn)在的情形來說，海關(guān)制度是很值得討論的?？偠悇账居芍袊宋?，當然可以選一個對中國有同情心的人。中國的官吏大多腐敗懈怠，要想建設(shè)新式的機構(gòu)，由外國人來管理是必要的。如果外國管理者對中國政府負責，而不是對外國負責，那么他的管理就能夠起到教育作用，而且有助于把中國建設(shè)為一個高效的國家。中國要解決的問題是從白人那里獲得切實而理智的知識，而不成為其奴隸。效法西方而設(shè)立的海關(guān)制度在初期是值得大力推廣的”。⑧哈佛大學教授費正清在編輯赫德信件時說道：可以確信，赫德創(chuàng)建和管理的海關(guān)是十九世紀偉大的管理成就之一，被認為是一種創(chuàng)新，正是在他的領(lǐng)導下，海關(guān)成了“中國第一個現(xiàn)代機構(gòu)”。⑨　　海外華僑著名口述史學家唐德剛在論及晚清海關(guān)的管理制度時寫道：“清末民初的‘海關(guān)’和其后由海關(guān)辦的‘郵政’，讀者知之否？卻是洋人替我們代管的，是最有效率、有最好人事制度、員工薪給福利最好而貪污絕少的兩個現(xiàn)代化大機關(guān)”。⑩臺灣學者趙淑敏在其《中國海關(guān)史》一書中指出：“近代形態(tài)的海關(guān)制度的樹立，乃是客卿的成績”。(11)　　原北京大學校長蔣夢麟博士認為，從西方引進的海關(guān)(關(guān)稅)制度和郵政制度是“中國的意外收獲”，(12)之所以取得如此成就，除了外國人的良好道德和引進良好制度外，還不應忽視華員的貢獻，“沒有健全的品德，這些制度固然無法實行，但是單憑外國人的道德難道就能收到預期的效果嗎？單憑少數(shù)高居要津的外國專家就夠制止千千萬萬中國職員的不法行為嗎？海關(guān)、鹽務、郵政之所以成功，還是靠良好制度下的基層中國職員的通力合作”。(13)當然中國職員的通力合作也是各種管理制度的影響結(jié)果。要不，由華員管理的常關(guān)、厘金稅卡怎么就難以改變其不良現(xiàn)狀呢？在赫德的集權(quán)體制下，海關(guān)管理運作顯現(xiàn)了高效的特征，與當時中國其他機關(guān)形成鮮明的對比，這主要得益于管理制度的健全和完善。因此，原中國海關(guān)史研究專家陳詩啟教授在談到近代海關(guān)人事管理制度時說，赫德于1869年制定的《中國海關(guān)管理章程》是“中國人事管理最早的比較完備、比較科學、比較系統(tǒng)的制度”，“這種制度從管理學的角度看，是科學的，從當時的中國來說，也是先進的”。(14)　　管理制度是人類共有的財富，也是無國界的。中國近代海關(guān)管理制度從技術(shù)層面上講確實有其科學先進之處，為中國應對早期全球化形勢發(fā)揮過一定客