【正文】 第1章 導(dǎo)論第一節(jié) 公務(wù)員與公務(wù)員制度的涵義一、學(xué)習(xí)公務(wù)員制度的意義（一）學(xué)習(xí)公務(wù)員制度是構(gòu)建完善的行政管理學(xué)科體系的內(nèi)在要求。（二）學(xué)習(xí)公務(wù)員制度是及時學(xué)習(xí)新法規(guī)，跟上時代發(fā)展的要求。（三）學(xué)習(xí)公務(wù)員制度有利于大家認識社會，更好地參加社會實踐。二、公務(wù)員的涵義（一）概念比較文官（英國：Civil Servant）：中央行政機關(guān)中非選舉產(chǎn)生和非政治任命的常任官員，不包括政務(wù)官（首相、大臣、國務(wù)大臣、政務(wù)次官等）、企事業(yè)單位工作人員、地方自治機關(guān)人員和法官。政府雇員（美國：Government Employee）：聯(lián)邦行政機關(guān)中的所有工作人員統(tǒng)稱“政府雇員”，包括部長、副部長、助理部長、獨立機構(gòu)的長官等政治任命的官員和行政部門的其他文職人員。公務(wù)員（法語：Fonctionnaire）：所有國家機關(guān)（包括立法、行政、司法三大系統(tǒng)）的工作人員以及公共企事業(yè)單位的所有人員，都劃入公務(wù)員的范圍，但區(qū)分為國家和地方公務(wù)員兩種。干部（社會主義國家）：傳統(tǒng)上把履行一定的公共職能，實行編制管理，其工資福利等費用由國家財政負擔的社會群體稱為國家干部。嚴格意義上的、職務(wù)意義上的國家干部；也有身份意義上的國家干部；更有泛稱的干部。 （二）公務(wù)員范圍比較大范圍中范圍小范圍受雇于國家，從事公共事務(wù)的人員國家行政機關(guān)中的所有工作人員國家行政機關(guān)中非選舉產(chǎn)生和非政治任命的公職人員法國、日本、科特迪瓦、摩洛哥、突尼斯、幾內(nèi)亞、尼日利亞、乍得、黎巴嫩美國、菲律賓、泰國、韓國英國、印度、巴基斯坦、緬甸、斯里蘭卡、馬來西亞、加納、阿爾及利亞、肯尼亞、南非、澳大利亞、新西蘭問題：美國總統(tǒng)奧巴馬、法國總統(tǒng)薩科奇、英國首相布朗在他們國家是不是公務(wù)員？一國公務(wù)員范圍的變化：中國?！秶夜珓?wù)員暫行條例》：國家行政機關(guān)中除工勤人員以外的工作人員 ?！豆珓?wù)員法》：依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。 （三）各國公務(wù)員的共同特征：公務(wù)員是擔任公職，從事公務(wù)活動的人員。公務(wù)員職位實行編制管理。公務(wù)員的工資福利等費用由國家財政負擔。（四）公務(wù)員的涵義：公務(wù)員是指依法履行公職，實行編制管理，國家財政負擔其工資福利的工作人員。 公務(wù)員制度的涵義（1） “制度”的涵義微觀：要求成員共同遵守的，按照一定程序辦事的規(guī)程。宏觀：在一定歷史條件下形成的政治、經(jīng)濟、文化等各方面的體系。舊指政治上的規(guī)模法度。《漢書元帝紀》：漢家自有制度，本以霸王道雜之。（二）公務(wù)員制度的涵義：公務(wù)員制度是指近現(xiàn)代國家為了對公務(wù)員進行科學(xué)管理而建立并運行的一套法規(guī)體系。1．公務(wù)員制度是一套法規(guī)體系。 2．建立公務(wù)員制度的目的是為了對公務(wù)員進行科學(xué)管理。3．公務(wù)員制度是近現(xiàn)代國家的一種人事管理制度。 （三）公務(wù)員制度的三個層次： 操作層次：作為人事管理體制或模式的公務(wù)員制度。 制度設(shè)計層次：作為治理體制的公務(wù)員制度。 憲政選擇層次：作為符號或象征系統(tǒng)的公務(wù)員制度。第2節(jié) 公務(wù)員制度的制度形式、功能與意義一、公務(wù)員制度的制度形式制度形式主要表現(xiàn)為制度的部件和框架結(jié)構(gòu)，即該制度由哪些部分構(gòu)成和如何構(gòu)成。 公務(wù)員制度是根據(jù)公務(wù)員管理的需要而設(shè)立的。 需要補充人員——錄用制度 在某一職位上工作——職務(wù)與級別 公務(wù)員履行職責的情況要做出評價 ——考核 上一層次的職務(wù)有空缺 ——晉升二、公務(wù)員制度的功能 公務(wù)員制度的功能是公務(wù)員制度運行產(chǎn)生的作用和結(jié)果。 （一）選拔配置功能 （二）更新功能 （三）監(jiān)控功能 （四）保障功能 （五）開發(fā)功能 （六）激勵功能傳統(tǒng)的人事管理強調(diào)的是選拔配置功能、更新功能、監(jiān)控功能。近年來，隨著社會的發(fā)展進步和人力資源管理模式的興起，保障功能、激勵功能、開發(fā)功能越來越受到重視。公務(wù)員制度中的各項具體制度分別承載不同的功能。但是，某一項具體制度與某一功能不是單一的對應(yīng)關(guān)系。 職務(wù)升降制度：選拔配置功能之外、開發(fā)和激勵功能。更新功能：錄用、交流、公開選拔、辭職辭退、退休。二、公務(wù)員制度的重大意義（一）有利于國家政治和行政秩序的長期穩(wěn)定。（二）有利于防止和避免政府的吏治腐敗。（三）有利于政府機關(guān)選用優(yōu)秀人才和促進社會公平。（四）有利于政府提高管理水平和工作效率。（五）有利于政府為社會提供規(guī)范化的公共服務(wù)。第二章 西方國家公務(wù)員制度的產(chǎn)生與發(fā)展第一節(jié) 西方國家公務(wù)員制度產(chǎn)生的歷史條件一、工業(yè)革命的爆發(fā)和工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展為西方國家公務(wù)員制度的產(chǎn)生奠定了經(jīng)濟基礎(chǔ)。（一）經(jīng)濟總量迅速發(fā)展。（二）社會結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，社會矛盾爆發(fā)。（三）政府職能、政府規(guī)模日益擴大。二、政治理論、行政理論的發(fā)展為西方國家公務(wù)員制度的產(chǎn)生奠定了思想基礎(chǔ)。 （一）政治理論：社會契約理論、主權(quán)在民理論、代議民主理論、權(quán)力制衡理論。 （二）行政理論：威爾遜、古德諾。三、中國科舉制為西方國家公務(wù)員制度的產(chǎn)生提供了借鑒?？婆e制是關(guān)于官員管理的一套體系。美國人事管理總署署長的講話。四、政治改革的現(xiàn)實需要是西方國家公務(wù)員制度產(chǎn)生的直接因素。資產(chǎn)階級革命政黨政治封建恩賜官職賣官鬻爵政黨分肥第2節(jié) 西方典型國家公務(wù)員制度的演進一、英國 （一）具體背景19世紀初，經(jīng)濟繁榮，政治腐敗，法制混亂。19世紀20－30年代，工業(yè)資產(chǎn)階級聯(lián)合無產(chǎn)階級，形成激進主義運動，開始政治改革。（二）建立過程：標志：職務(wù)常任、考試錄用、法律法規(guī)1805，財政部雙重官制：政務(wù)次官、常務(wù)次官。1830年以后，其他各部推行雙重官制。19世紀初，東印度公司公司赫爾利伯略行政管理學(xué)校。1833，議會法案：公開考試，擇優(yōu)錄用。1853，東印度公司特許狀期滿，《麥考萊報告》：公開考試，擇優(yōu)錄用。1854，《關(guān)于重組英國文官的報告》（《諾斯科特－屈維廉報告》）：政府設(shè)立文官考試委員會、擇優(yōu)錄用、建立職位分類系統(tǒng)、依據(jù)才干晉升、政治中立。議會未通過。，英俄克里米亞戰(zhàn)爭失利。，帕麥斯頓內(nèi)閣頒布《關(guān)于錄用國王政府文官的樞密院令》：成立不受黨派干涉，獨立主持文官招生考試的3人文官事務(wù)委員會。1859，議會頒布《文官退休法》明確了文官的范圍。1870，樞密院法令再次確認文官的公開競考擇優(yōu)錄取原則。這一法令標志著英國現(xiàn)代文官制度的初步建立。 1883，《年金法》：文官工資制度。1920，文官職位分類法。1930，增加口試。二、美國紳士政府時期：華盛頓——亞當斯（第六任）。政黨分肥：杰克遜（1829－1833）：“戰(zhàn)利品應(yīng)屬于政治上的勝利者”。哈里森（1841）：肺炎累死。林肯（1861－1865 ）：撤換90％官員，沒有救火時間。加菲爾德（1881）：被刺殺。1851855：兩個改革 官制法案：全國考試委員會、擇優(yōu)錄用、分類管理。1871：三人文官委員會1876：海關(guān)、稅務(wù)、內(nèi)政實行公開考選。1882，阿瑟總統(tǒng)著手全面改革公務(wù)員制度。1883，《文官制度法案》（《彭德爾頓法》）標志著美國公務(wù)員制度的建立《彭德爾頓法》確立的美國公務(wù)員制度的重要原則：功績競考、職務(wù)常任、政治中立。公務(wù)員數(shù)量的擴大：％，20世紀初46％，1945年85％，1970年代90％以上。1920，《文官退休法》1923，《職位分類法》1939，《哈奇法案》：對職業(yè)保障、職位常任、政治中立做重要補充修改。1945，《聯(lián)邦政府雇員工資法條例》。 德國1713（腓特烈一世）1737（腓特烈一世）1743（腓特烈大帝）1770（腓特烈大帝）法官、律師、書記官公開考試，擇優(yōu)錄用。擴大競考范圍，行政與司法官員必須竟考。官員應(yīng)具備大學(xué)學(xué)歷，實習(xí)一年，考核錄用。高級官員必須大學(xué)畢業(yè)，經(jīng)筆試、口試錄用。1794（弗朗茨二世） 俾斯麥（1862－1890）1919（魏瑪共和國）1933（希特勒）1953（聯(lián)邦德國）《關(guān)于國家官員的權(quán)利與義務(wù)》，進一步規(guī)范官員任用制度。三次改革官員任用制度，公開競考和培訓(xùn)制度更加完善?！段含攽椃ā贰段墓偃斡梅ā罚悍N族歧視、政治歧視、擴大公務(wù)員范圍?！堵?lián)邦公務(wù)員法》、《聯(lián)邦政府工資法》四、法國大革命前大革命期間第一帝國1851859封建恩賜制、賣官鬻爵選舉制、任命制官職恩賜與任命制，1809，公務(wù)員登記薪俸制；1910，行政學(xué)院《官員退休法》19051913二戰(zhàn)戰(zhàn)后《政府官員處分條例》《政府官員調(diào)配法》維希賣國政府使官員隊伍聲名狼藉。借鑒英美，建立公務(wù)員制度。 日本明治維新初期1871巖倉初考察英國1881伊藤博文考察德國1885 伊藤博文任首相1887恩賜制、世襲制明治政府準備改革官職任用制度明治政府決定引進德國吏治經(jīng)驗仿照德國《關(guān)于國家官員的權(quán)利與義務(wù)》，制定《官吏綱要》《文官考試試補及見習(xí)規(guī)則》：劃分了高級官員與普通官員18931895189919131946《文官任用令》：競考公平思想強化第一次全國范圍的高等文官考試文官三令：《文官任用令》、《文官資格保障令》、《文官懲戒令》，雛形政務(wù)官與事務(wù)官分離美軍占領(lǐng)當局：《政治整肅令》、《開除公職令》。建立現(xiàn)代公務(wù)員制度。第3節(jié) 西方國家公務(wù)員制度的指導(dǎo)原則一、法治化原則（一）對公務(wù)員的管理要依法進行。（二）公務(wù)員的職務(wù)行為要依法進行，對法律負責。（三）有關(guān)公務(wù)員的規(guī)定及其修訂，要依法進行。二、政治中立原則常任公務(wù)員不能參加和支持黨派活動，不能參加和支持反對政府的活動，不能參加政治性競選活動，不與政務(wù)官共進退。三、政事分開原則政務(wù)官和事務(wù)官在產(chǎn)生方式、任用條件、管理形式、職責范圍和職務(wù)履行等方面實行區(qū)別管理。四、職務(wù)常任原則公務(wù)員非因違法失職并經(jīng)過法定程序，不得被免職和辭退，可以長期任職。五、功績制原則六、強調(diào)公務(wù)員的職業(yè)道德補充：二戰(zhàn)以來公務(wù)員制度的改革兩大階段：70年代與政治改革相一致具體公務(wù)員制度的改革第3章 中國古代公務(wù)員制度第1節(jié) 中國古代選官的理論 兩個方面：一是用什么樣的人；二是如何用人。 一、“尊賢”、“用賢”的德行觀“賢”在儒家學(xué)說中，被視為人的崇高德行的標志。 “賢”的標準： “左右皆曰賢，未可也；諸大夫皆曰賢，未可也；國人皆曰賢，然后察之，其賢焉，然后用之”。（孟子）“為公”是“賢”的具體體現(xiàn)，做官的首要條件是要能“辨別公私二字”。 “事君者果能以公勝私，于治天下何難？若挾其私心，則天下必不能治”。（康熙）君主將“尊賢”、“用賢”作為選擇人才的最高標準 。孟子：“不用賢則亡” 。呂不韋：“身定國安天下治，必賢人”。 唐太宗：“為政之要，惟在得人，用非其人，必難致治”。“能安天下者，惟在用得賢才” 。五次下“求賢舉人詔”，要求和獎勵大臣舉賢。舉賢必須退不肖： “舉賢退不肖，正百官也，二者不可偏廢”，“如舉賢而不能退不肖，則賢者不知其所勉，而不肖不知其所懲，終非勸眾之道，惟黜不肖之員，則眾人方知所戒，俱勉為好官矣”。 唯才是用的人才觀“才”即才能，能力。曹操提出“唯才是舉”，認為在喪亂之際，功業(yè)成敗的關(guān)鍵在于人才，在于人才為己所用。 不看出身，看能力。不看過去，看現(xiàn)在和將來。曹操：即使是那些“負侮辱之名，見笑之行，或不仁不孝”等為道德所不容的人，只要他們有“治國用兵之術(shù)”，亦可舉進而重用。不念舊惡，重用原來敵對陣營的人。曹操用賈詡?！巴馀e不避嫌”， “內(nèi)舉不避親” ：唐太宗用長孫無忌 。大膽啟用新人：王安石 三、知人善任的用人觀用人要先知人，知人才能使各類人才各展其才 。劉邵，字孔才，廣平邯鄲（今河北邯鄲）人，約生于漢靈帝光和年間（180年左右），約卒于正始十六年（245年）。所著《人物志》是古代人才學(xué) 的集大成之作。劉邵： “人才不同，能各有異” ，12類人才。清節(jié)家，道德高尚，道德高尚，堪為師表，可以掌管教育；雄杰，膽略過人，威猛雄豪，可以委以將帥之任；國體是輔弼之材，可參議大政，作為君主的宰相 。唐太宗：沒有全才，關(guān)鍵用人要各盡其才，“用人如器，各取所長” 。房謀杜斷。僅“善任”是不夠的，還必須為“盡其才”創(chuàng)造條件：用人不疑，用人以專?！盀榫灰祝瑸槌紭O難” 。唐太宗將人君的“推心待士”作為驅(qū)駕英才的重要條件，“為人君者，驅(qū)駕英才，推心待士”。第2節(jié) 中國古代官員的選拔制度和等級制度一、中國古代官員制度的歷史分期與兩大官員制度 《朝代歌》（人教版）夏商與西周 ， 東周分兩段 ，春秋和戰(zhàn)國 ，一統(tǒng)秦兩漢 ，三分魏蜀吳 ，二晉前后沿 ，南北朝并立 ，隋唐五代傳 ，宋元明清后 ，皇朝至此完 。（一）歷史分期：先秦—秦漢魏晉南北朝－隋唐五代宋－明清—夏遼金元先秦秦漢魏晉南北朝隋唐五代宋明清夏遼金元萌芽和初步發(fā)展時期 形成并不斷完善時期 高度發(fā)達時期衰落時期少數(shù)民族政權(quán)（二）兩大官員制度：世卿世祿制和封建官僚制（主要）世卿世祿制也稱世官制，是夏、商、西周時期居于主導(dǎo)地位的官員制度。 西周進入鼎盛時期，與分封制、宗法制（嫡長子繼承制）相結(jié)合。封建官僚制是戰(zhàn)國以后中國古代封建社會的官員制度，科舉制是其典型。兩大官員制度的分期：春秋戰(zhàn)國時期（生產(chǎn)力的發(fā)展和各國斗爭的需要）兩大官員制度的區(qū)別：：世卿世祿制是