【正文】 國家生態(tài)環(huán)境安全法律問題(提綱)20052一、 國家生態(tài)環(huán)境安全（一）各國環(huán)境安全理論與制度比較1， 國家生態(tài)環(huán)境安全問題的提出生態(tài)環(huán)境問題與國家安全的聯(lián)系制度產(chǎn)生我國提出國家生態(tài)環(huán)境安全問題的背景2， 各國比較一般概念我國的國家生態(tài)環(huán)境安全概念西方國家關(guān)于國家環(huán)境安全的概念俄國的生態(tài)安全概念概念的比較（二）我國生態(tài)環(huán)境安全問題1，我國國家生態(tài)環(huán)境安全問題的特殊性2，影響我國國家生態(tài)環(huán)境安全的主要問題國土安全環(huán)境安全自然災(zāi)害國際環(huán)境安全3，國家生態(tài)環(huán)境安全在國家安全中的地位國家安全 信息安全、科技安全、市場安全、產(chǎn)業(yè)安全、外交安全……。 社會安全 政治安全 軍事安全 生態(tài)安全 經(jīng)濟(jì)安全二、 生態(tài)保護(hù)建設(shè)法律制度完善（一）環(huán)保部門在生態(tài)保護(hù)建設(shè)中的主要職能（1）區(qū)域生態(tài)環(huán)境管理制定生態(tài)保護(hù)政策、制度與法律、法規(guī)。生態(tài)調(diào)查、區(qū)劃和規(guī)劃監(jiān)督自然資源開發(fā)活動中的環(huán)境保護(hù)指導(dǎo)監(jiān)督礦區(qū)復(fù)墾、生態(tài)破壞恢復(fù)整治、濕地環(huán)境保護(hù)、荒漠化防治工作監(jiān)督管理海岸工程、陸源污染、拆船等海洋環(huán)境污染防治工作（2）自然保護(hù)區(qū)與物種管理（生物多樣性）自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督管理物種管理（3）農(nóng)村環(huán)境保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)生態(tài)示范區(qū)建設(shè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)（4）生物安全管理管理生物技術(shù)環(huán)境安全防止外來物種入侵（二）完善生態(tài)環(huán)境管理法律體系1，國家生態(tài)環(huán)境安全法制化2， 生態(tài)環(huán)評制度一、國家生態(tài)環(huán)境安全（一）各國環(huán)境安全理論與制度比較1，國家生態(tài)環(huán)境安全問題的提出歷史及演變1，生態(tài)環(huán)境問題與國家安全的必然聯(lián)系。國家生態(tài)環(huán)境安全問題即生態(tài)環(huán)境與國家安全的關(guān)系問題。國家安全直接關(guān)系到國家主權(quán)、公民的生存權(quán)和社會的穩(wěn)定，為法律保護(hù)之最。將生態(tài)環(huán)境與國家安全聯(lián)系在一起并不是當(dāng)代人才有的警醒，在中國歷史上鯀治水失敗被處死刑，可以說是國家生態(tài)安全最早的殉道者，歷代統(tǒng)治者也都把保護(hù)自然資源、防治自然災(zāi)害作為國策問題予以高度重視，如中國最早提出國策概念的管仲在其《地員篇》中強(qiáng)調(diào)的“地者政之本”。而中國古代游牧民族與農(nóng)業(yè)民族的長期爭戰(zhàn)造成的山河破碎、國破家亡的悲劇，其直接原因往往是游牧民族賴以生存的草原資源受到破壞，這些經(jīng)常處于生態(tài)難民境域中的鐵騎對文明社會造成的巨大破壞至今還令許多西方人談虎變色，然而這種情況在當(dāng)今世界依然有跡可尋，以土地和水資源為核心的國土資源的極度短缺是一些執(zhí)政者以維護(hù)國家安全名義對外擴(kuò)張的真實原因。另一方面，那些弱小的生態(tài)難民只能流離失所，例如2001年11月15日，太平洋島國圖瓦盧宣布，因溫室氣體排放導(dǎo)致海平面上升，他們將放棄國家主權(quán)，舉國移民。由此可見，國家生態(tài)環(huán)境安全問題既是國內(nèi)法的國策性問題，又是國際法的全球性問題。2，作為一項制度產(chǎn)生于西方。西方國家關(guān)于國家環(huán)境安全的概念最早見于美國環(huán)境專家萊斯特R布朗所著《建設(shè)一個持續(xù)發(fā)展的社會》一書，作者在對全球環(huán)境問題系統(tǒng)研究后提出“國家安全的關(guān)鍵是可持續(xù)發(fā)展性”、“生態(tài)環(huán)境成為世界各國關(guān)注的國家安全的首要問題”等重要論點。1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會發(fā)表的《我們共同的未來》報告正式使用了“環(huán)境安全”這一用語，闡明安全的定義除了對國家主權(quán)的政治和軍事威脅外，環(huán)境問題已成為具有戰(zhàn)略意義的問題之一。應(yīng)當(dāng)說這個時候的國家環(huán)境安全還基本上是經(jīng)濟(jì)問題和國內(nèi)環(huán)境保護(hù)問題。但轉(zhuǎn)折來自1991年美國公布的《國家安全戰(zhàn)略報告》，首次將環(huán)境視為其國家利益組成部分，認(rèn)為各種全球生態(tài)環(huán)境問題已在政治沖突中起作用了，為消除來自環(huán)境的壓力，保護(hù)美國國家利益，美國有義務(wù)督促世界各國來共同承擔(dān)責(zé)任。美國國防部自1995年起每年向總統(tǒng)和國會提交關(guān)于環(huán)境安全的年度報告。美國白宮與國務(wù)院官員稱“世界范圍內(nèi)的環(huán)境退化已威脅到美國的繁榮”，進(jìn)而認(rèn)為在某些對美國利益至關(guān)重要的地區(qū)而因環(huán)境資源問題可能導(dǎo)致沖突，將促使美國介入其中，并實施干預(yù) 參見美國前國務(wù)卿克里斯托弗于1996年2月14日《將環(huán)境問題納入國務(wù)院的核心外交政策目標(biāo)之中》一文及美國白宮1996年發(fā)表的《國家安全科學(xué)和技術(shù)戰(zhàn)略》的報告?！比毡静矫绹?，亦較早提出環(huán)境安全是國家安全的主要內(nèi)容，表示“只有在地球環(huán)境上發(fā)揮主導(dǎo)作用，才是日本為國際社會做貢獻(xiàn)的主要內(nèi)容?！背?、日外，歐盟、加拿大、俄羅斯等國家（集團(tuán)）也將環(huán)境安全列入國家安全戰(zhàn)略的主要目標(biāo)。3，我國提出國家生態(tài)環(huán)境安全問題的背景。中國由于生態(tài)環(huán)境問題特別是與自然災(zāi)害相關(guān)的第一環(huán)境問題特別嚴(yán)峻，因而國家生態(tài)環(huán)境安全歷來為統(tǒng)治者所高度重視，中國的國家生態(tài)環(huán)境安全有其自身的發(fā)展歷史和文化底蘊，但新中國在國家規(guī)范性文件中正式提出國家生態(tài)環(huán)境安全的概念，始見于2000年底國務(wù)院發(fā)布的《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》，這是我國首次將生態(tài)安全作為環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，納入國家安全的范疇，明確指出“（如果）生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化，將嚴(yán)重影響我國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展和國家生態(tài)環(huán)境安全?！蔽覈鷳B(tài)安全問題的提出的主要背景有三：一是國內(nèi)生態(tài)環(huán)境不斷惡化，生態(tài)赤字日漸膨脹，自然災(zāi)害加劇，特別是近年來頻繁發(fā)生的洪澇、干旱、沙塵暴和急劇擴(kuò)大的荒漠化，嚴(yán)重干擾了人們的生產(chǎn)生活與社會安定，直接影響到我國社會經(jīng)濟(jì)的健康和可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)環(huán)境受到巨大破壞，甚至對人的生存直接構(gòu)成威脅，從而使得我國生態(tài)安全問題凸顯出來。二是我國西部大開發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)問題引起全國上下的普遍關(guān)注，由于我國西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，而西部幅員遼闊且是我國主要江河與沙塵的發(fā)源地，直接事關(guān)全國的生態(tài)環(huán)境安全。三是西方國家與國際社會關(guān)于生態(tài)環(huán)境安全的理論與實踐在我國產(chǎn)生了積極的反響，特別是1987年第42屆聯(lián)大以來聯(lián)合國協(xié)調(diào)各國實施有關(guān)20世紀(jì)后期十年國際減災(zāi)行動綱領(lǐng)、《21世紀(jì)議程》及“可持續(xù)發(fā)展”戰(zhàn)略，推動了我國近年強(qiáng)化了相關(guān)領(lǐng)域的立法。如“十五”計劃所確定的環(huán)境政策和措施、國務(wù)院1998年制定的《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》、全國人大制訂或修訂的《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《防沙治沙法》等，均從不同角度強(qiáng)調(diào)生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)為我國現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略目標(biāo)，并相繼涉及到了生態(tài)安全問題。江澤民同志指出，人口資源環(huán)境工作是強(qiáng)國富民安天下的大事，表明黨和國家對生態(tài)安全問題的高度重視。作為發(fā)展中的人口和環(huán)境大國，我國要長期致力于經(jīng)濟(jì)的全面快速發(fā)展，以縮短與發(fā)達(dá)國家的差距及解決國內(nèi)東西部地區(qū)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實問題，但發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境要并舉而相互促進(jìn)。發(fā)展經(jīng)濟(jì)不能以犧牲環(huán)境為代價，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不能搞掠奪資源式的盲目無度的開發(fā)，不能走發(fā)達(dá)國家既往“先破壞、后治理”的老路，而必須尋求一條符合我國社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)條件，符合國際社會普遍倡導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境安全保障，有利于克服國內(nèi)環(huán)境惡化與資源沖突而危及可持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定的發(fā)展新路。我國將生態(tài)環(huán)境安全提到國家長治久安與民族振興的地位，重視生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，不僅是為增強(qiáng)自身綜合國力，確保國民經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展而創(chuàng)造重要條件，而且是積極參與國際環(huán)境合作，對全人類環(huán)境事業(yè)負(fù)責(zé)的精神狀態(tài)與切實行動。2，國家生態(tài)環(huán)境安全概念的比較1，一般概念。國家生態(tài)環(huán)境安全問題古已有之，但各國以及各歷史時期情況有所不同。生態(tài)環(huán)境是由水、土、森林、動植物、空氣等自然要素相互協(xié)調(diào)而有機(jī)構(gòu)成的“綜合體”，人類經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的每一步都離不開生態(tài)環(huán)境的“綜合支持”，生態(tài)安全或環(huán)境安全一般可理解為：維系一定區(qū)域或國家社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的“穩(wěn)定環(huán)境”就是生態(tài)環(huán)境安全，即確保“與人類生存息息相關(guān)的生態(tài)環(huán)境及自然資源基礎(chǔ)處于良好的狀態(tài)或不遭受不可恢復(fù)的破壞” 參見鄺揚《環(huán)境安全與國際關(guān)系》，載于《歐洲》1997年第3期。人們對生態(tài)（環(huán)境）安全的認(rèn)識與實踐有一個漸進(jìn)過程，且可從不同的視角或?qū)哟蝸碛^察理解，在一國的區(qū)域之間、國家之間、多國構(gòu)成的地區(qū)乃至全球范圍，其具體涵義亦會各有差異。關(guān)于國家生態(tài)環(huán)境安全概念的范疇，目前國內(nèi)外并無統(tǒng)一的定義。2，在我國，國家生態(tài)環(huán)境安全亦稱為環(huán)境安全、生態(tài)安全，有時被冠以國家職能的含義，稱為國家生態(tài)安全或國家環(huán)境安全。在《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》中，它是指國家生存和發(fā)展所需的生態(tài)環(huán)境處于不受或少受破壞與威脅的狀態(tài)。此外，與國家生態(tài)環(huán)境安全相關(guān)的概念還有國家資源環(huán)境安全 參見張雷、劉慧《中國國家資源環(huán)境安全問題初探》，《中國人口、資源與環(huán)境》2002年第12卷第1期。、國土資源安全 參見孟旭光《我國國土資源安全面臨的挑戰(zhàn)及對策》，《中國人口、資源與環(huán)境》2002年第12卷第1期。、社會安全（主要指事故與災(zāi)害對社會安全的影響） 參見馬宗晉、高慶華《社會的安全保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展》，《中國人口、資源與環(huán)境》2002年第12卷第1期。等。一般認(rèn)為，環(huán)境問題包括兩大類，即第一環(huán)境問題或原生環(huán)境問題和第二環(huán)境問題或次生環(huán)境問題，在一些國家（如法國）的環(huán)境保護(hù)立法上，前者稱為污染防治法，后者稱為自然保育法。環(huán)境安全主要側(cè)重于第二環(huán)境問題，即人類活動造成的環(huán)境問題，尤其是指環(huán)境污染問題；生態(tài)安全則主要側(cè)重于第一環(huán)境問題，既包括自然力作用造成的環(huán)境問題，也包括人類活動對生態(tài)系統(tǒng)的影響。這兩類環(huán)境問題在各國都存在，但有些國家（特別是農(nóng)業(yè)為主國家）以第一環(huán)境問題為主，有些國家（特別是工業(yè)為主國家）以第二環(huán)境問題為主，有些國家（特別是經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展國家包括我國）則兩類環(huán)境問題都很嚴(yán)重。因此，我國與國家安全相關(guān)的環(huán)境問題，應(yīng)當(dāng)既包括環(huán)境安全問題也包括生態(tài)安全問題，統(tǒng)稱為國家生態(tài)環(huán)境安全。我國還有一種表述是將環(huán)境安全包括在生態(tài)安全之內(nèi)，如全國人大環(huán)境資源委員會主任曲格平同志將生態(tài)安全作為國家安全的基礎(chǔ)條件，并指出生態(tài)安全主要包括四大問題，即國土安全、水安全、環(huán)境安全和生物安全。因此，我國的國家生態(tài)環(huán)境安全亦可簡稱為生態(tài)安全。3，西方國家關(guān)于國家環(huán)境安全的概念。美國的國家環(huán)境安全產(chǎn)生于冷戰(zhàn)結(jié)束后，其國家安全政策的目標(biāo)從單純的軍事安全逐漸演變?yōu)榘ōh(huán)境安全、經(jīng)濟(jì)安全和軍事安全在內(nèi)的幾重目標(biāo)，具體包括四方面的內(nèi)容：一是資源安全，二是能源安全。美國的資源和能源大量依賴國際市場，因此它認(rèn)為國外重要的和敏感的能源和資源的流向都可能會引發(fā)國際沖突，都會影響美國的國家安全。三是環(huán)境安全，指他國或國際環(huán)境存在的問題都會對本國造成影響，例如赤道帶國家大規(guī)模砍伐熱帶雨林，對其他國家氣候和生態(tài)環(huán)境造成的不利影響等。四是生物安全，指生物系統(tǒng)的穩(wěn)定與健康，特別是人口問題和食物系統(tǒng)問題。美國的國家環(huán)境安全主要目標(biāo)并不是針對其本國的環(huán)境問題，而以國際法意義為主，即任何發(fā)生在他國的、他國之間的、地區(qū)性的乃至全球性的事件，只要對美國的環(huán)境安全造成損害、威脅或者有潛在的威脅，美國就可以進(jìn)行干預(yù)，以解除、減少對美國的損害或者威脅，保護(hù)美國的環(huán)境安全。4，俄羅斯的環(huán)境資源法學(xué)界將生態(tài)安全作為環(huán)境資源法調(diào)整對象的一類社會關(guān)系大致也始于1980年代后期，《俄羅斯聯(lián)邦憲法》將保障生態(tài)安全規(guī)定為俄羅斯及其各主體共同管轄的事項，《俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國自然環(huán)境保護(hù)法》將保障生態(tài)安全作為保證人和公民的生態(tài)權(quán)利得以實現(xiàn)的保障措施，1995年11月17日還通過了《聯(lián)邦生態(tài)安全法》，作為保障生態(tài)安全方面的專門性聯(lián)邦法律。但有學(xué)者認(rèn)為，俄國的生態(tài)安全概念與保護(hù)環(huán)境是同義詞，而不是一類新的社會關(guān)系。 參見王樹義《俄羅斯生態(tài)法》，武漢大學(xué)出版社，2001年5月，2526頁。近年來，由于對國際安全的非軍事性威脅因素日益引起西方國家關(guān)注，環(huán)境安全問題的討論十分熱烈，其中比較活躍的國家為美國、英國、德國和加拿大等國；討論比較積極的組織則有北約、歐洲安全與合作組織、歐盟、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署，以及斯德哥爾摩國際和平研究所等歐美有關(guān)大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)。較有代表性的研究成果如：北約1999年的《國際背景下的環(huán)境與安全》、加拿大1999年的《環(huán)境、短缺和暴力》、德國2000年的《環(huán)境和安全：通過合作預(yù)防危機(jī)》、美國2000年《環(huán)境變化和安全：項目報告》等。 參見 別濤 《環(huán)境與安全問題的討論應(yīng)當(dāng)引起我國的警覺》，國際環(huán)境參考20012.5，概念的比較?？偟恼f來，目前各國關(guān)于生態(tài)安全或環(huán)境安全的含義可分為兩個層次：第一層次的生態(tài)安全與各國國內(nèi)法上的環(huán)境與自然資源保護(hù)或各國環(huán)保部門從事的環(huán)境污染防治和自然資源保護(hù)工作基本相同，在規(guī)范類型上主要屬于國內(nèi)政策和國內(nèi)法規(guī)范；第二個層次的生態(tài)安全則是外交、軍事等領(lǐng)域之內(nèi)的新概念，在規(guī)范類型上主要著眼于國際法規(guī)范，也包括國內(nèi)法在解決環(huán)境沖突中的單邊主義機(jī)制。如果將中國、俄羅斯和美國的生態(tài)安全概念加以比較，顯然，以美國為代表的西方發(fā)達(dá)國家側(cè)重于環(huán)境安全的第二個層次的適用，將環(huán)境安全視為“制定包括全球環(huán)境挑戰(zhàn)在內(nèi)的新的世界安全議程” 參見 美國前副總統(tǒng)戈爾2000年1月10日在聯(lián)合國安理會上的發(fā)言。，強(qiáng)調(diào)美國“必須領(lǐng)導(dǎo)大家一起來保護(hù)最終決定全球繁榮與和平的地球環(huán)境” 參見[美]阿爾戈爾《瀕臨失衡的地球》，中央編譯出版社，1997年3月第1版。，尤為關(guān)注的是氣候變化、臭氧層破壞、生物多樣性減少等全球性的以及他國環(huán)境問題對本國的影響。而我國作為發(fā)展中國家，側(cè)重于環(huán)境安全國內(nèi)法范疇的適用，主要體現(xiàn)為防止國內(nèi)生態(tài)赤字、緩解資源供需矛盾、防治自然災(zāi)害這樣一種國家職能。俄羅斯生態(tài)安全概念近似于我國，即所謂“作為保護(hù)人和公民的生態(tài)權(quán)利得以實現(xiàn)的保障措施” 參見《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第72條。，均側(cè)重于第一層次的含義，且與美國等西方國家主要使用環(huán)境安全概念不同的是，中、俄兩國主要使用生態(tài)安全的概念，其中我國的生態(tài)安全概念主要體現(xiàn)了防止生態(tài)赤字、防治自然災(zāi)害這樣一種國家職能；俄羅斯的生態(tài)安全概念主要體現(xiàn)的是“作為保證人和公民的生態(tài)權(quán)利得以實現(xiàn)的保障措施” 參見《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第72條和《俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國自然環(huán)境保護(hù)法》第11條這樣一種新型的公民基本權(quán)利。6，我國國家生態(tài)環(huán)境安全概念的更新。我國當(dāng)前的國家生態(tài)環(huán)境安全基本上是停留在西方國家1990年代以前的國家環(huán)境安全意義上，即只局限于經(jīng)濟(jì)意義和國內(nèi)環(huán)境保護(hù)意義。然而，國外的或全球性生態(tài)環(huán)境問題對我國的國家環(huán)境安全的影