【正文】 國家生態(tài)環(huán)境安全法律問題(提綱)20052一、 國家生態(tài)環(huán)境安全（一）各國環(huán)境安全理論與制度比較1， 國家生態(tài)環(huán)境安全問題的提出生態(tài)環(huán)境問題與國家安全的聯系制度產生我國提出國家生態(tài)環(huán)境安全問題的背景2， 各國比較一般概念我國的國家生態(tài)環(huán)境安全概念西方國家關于國家環(huán)境安全的概念俄國的生態(tài)安全概念概念的比較（二）我國生態(tài)環(huán)境安全問題1，我國國家生態(tài)環(huán)境安全問題的特殊性2，影響我國國家生態(tài)環(huán)境安全的主要問題國土安全環(huán)境安全自然災害國際環(huán)境安全3，國家生態(tài)環(huán)境安全在國家安全中的地位國家安全 信息安全、科技安全、市場安全、產業(yè)安全、外交安全……。 社會安全 政治安全 軍事安全 生態(tài)安全 經濟安全二、 生態(tài)保護建設法律制度完善（一）環(huán)保部門在生態(tài)保護建設中的主要職能（1）區(qū)域生態(tài)環(huán)境管理制定生態(tài)保護政策、制度與法律、法規(guī)。生態(tài)調查、區(qū)劃和規(guī)劃監(jiān)督自然資源開發(fā)活動中的環(huán)境保護指導監(jiān)督礦區(qū)復墾、生態(tài)破壞恢復整治、濕地環(huán)境保護、荒漠化防治工作監(jiān)督管理海岸工程、陸源污染、拆船等海洋環(huán)境污染防治工作（2）自然保護區(qū)與物種管理（生物多樣性）自然保護區(qū)監(jiān)督管理物種管理（3）農村環(huán)境保護農村生態(tài)環(huán)境保護生態(tài)示范區(qū)建設和生態(tài)農業(yè)建設（4）生物安全管理管理生物技術環(huán)境安全防止外來物種入侵（二）完善生態(tài)環(huán)境管理法律體系1，國家生態(tài)環(huán)境安全法制化2， 生態(tài)環(huán)評制度一、國家生態(tài)環(huán)境安全（一）各國環(huán)境安全理論與制度比較1，國家生態(tài)環(huán)境安全問題的提出歷史及演變1，生態(tài)環(huán)境問題與國家安全的必然聯系。國家生態(tài)環(huán)境安全問題即生態(tài)環(huán)境與國家安全的關系問題。國家安全直接關系到國家主權、公民的生存權和社會的穩(wěn)定，為法律保護之最。將生態(tài)環(huán)境與國家安全聯系在一起并不是當代人才有的警醒，在中國歷史上鯀治水失敗被處死刑，可以說是國家生態(tài)安全最早的殉道者，歷代統治者也都把保護自然資源、防治自然災害作為國策問題予以高度重視，如中國最早提出國策概念的管仲在其《地員篇》中強調的“地者政之本”。而中國古代游牧民族與農業(yè)民族的長期爭戰(zhàn)造成的山河破碎、國破家亡的悲劇，其直接原因往往是游牧民族賴以生存的草原資源受到破壞，這些經常處于生態(tài)難民境域中的鐵騎對文明社會造成的巨大破壞至今還令許多西方人談虎變色，然而這種情況在當今世界依然有跡可尋，以土地和水資源為核心的國土資源的極度短缺是一些執(zhí)政者以維護國家安全名義對外擴張的真實原因。另一方面，那些弱小的生態(tài)難民只能流離失所，例如2001年11月15日，太平洋島國圖瓦盧宣布，因溫室氣體排放導致海平面上升，他們將放棄國家主權，舉國移民。由此可見，國家生態(tài)環(huán)境安全問題既是國內法的國策性問題，又是國際法的全球性問題。2，作為一項制度產生于西方。西方國家關于國家環(huán)境安全的概念最早見于美國環(huán)境專家萊斯特R布朗所著《建設一個持續(xù)發(fā)展的社會》一書，作者在對全球環(huán)境問題系統研究后提出“國家安全的關鍵是可持續(xù)發(fā)展性”、“生態(tài)環(huán)境成為世界各國關注的國家安全的首要問題”等重要論點。1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會發(fā)表的《我們共同的未來》報告正式使用了“環(huán)境安全”這一用語，闡明安全的定義除了對國家主權的政治和軍事威脅外，環(huán)境問題已成為具有戰(zhàn)略意義的問題之一。應當說這個時候的國家環(huán)境安全還基本上是經濟問題和國內環(huán)境保護問題。但轉折來自1991年美國公布的《國家安全戰(zhàn)略報告》，首次將環(huán)境視為其國家利益組成部分，認為各種全球生態(tài)環(huán)境問題已在政治沖突中起作用了，為消除來自環(huán)境的壓力，保護美國國家利益，美國有義務督促世界各國來共同承擔責任。美國國防部自1995年起每年向總統和國會提交關于環(huán)境安全的年度報告。美國白宮與國務院官員稱“世界范圍內的環(huán)境退化已威脅到美國的繁榮”，進而認為在某些對美國利益至關重要的地區(qū)而因環(huán)境資源問題可能導致沖突，將促使美國介入其中，并實施干預 參見美國前國務卿克里斯托弗于1996年2月14日《將環(huán)境問題納入國務院的核心外交政策目標之中》一文及美國白宮1996年發(fā)表的《國家安全科學和技術戰(zhàn)略》的報告?！比毡静矫绹螅噍^早提出環(huán)境安全是國家安全的主要內容，表示“只有在地球環(huán)境上發(fā)揮主導作用，才是日本為國際社會做貢獻的主要內容?！背?、日外，歐盟、加拿大、俄羅斯等國家（集團）也將環(huán)境安全列入國家安全戰(zhàn)略的主要目標。3，我國提出國家生態(tài)環(huán)境安全問題的背景。中國由于生態(tài)環(huán)境問題特別是與自然災害相關的第一環(huán)境問題特別嚴峻，因而國家生態(tài)環(huán)境安全歷來為統治者所高度重視，中國的國家生態(tài)環(huán)境安全有其自身的發(fā)展歷史和文化底蘊，但新中國在國家規(guī)范性文件中正式提出國家生態(tài)環(huán)境安全的概念，始見于2000年底國務院發(fā)布的《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》，這是我國首次將生態(tài)安全作為環(huán)境保護的目標，納入國家安全的范疇，明確指出“（如果）生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化，將嚴重影響我國經濟社會的可持續(xù)發(fā)展和國家生態(tài)環(huán)境安全?！蔽覈鷳B(tài)安全問題的提出的主要背景有三：一是國內生態(tài)環(huán)境不斷惡化，生態(tài)赤字日漸膨脹，自然災害加劇，特別是近年來頻繁發(fā)生的洪澇、干旱、沙塵暴和急劇擴大的荒漠化，嚴重干擾了人們的生產生活與社會安定，直接影響到我國社會經濟的健康和可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)環(huán)境受到巨大破壞，甚至對人的生存直接構成威脅，從而使得我國生態(tài)安全問題凸顯出來。二是我國西部大開發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護和建設問題引起全國上下的普遍關注，由于我國西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，而西部幅員遼闊且是我國主要江河與沙塵的發(fā)源地，直接事關全國的生態(tài)環(huán)境安全。三是西方國家與國際社會關于生態(tài)環(huán)境安全的理論與實踐在我國產生了積極的反響，特別是1987年第42屆聯大以來聯合國協調各國實施有關20世紀后期十年國際減災行動綱領、《21世紀議程》及“可持續(xù)發(fā)展”戰(zhàn)略，推動了我國近年強化了相關領域的立法。如“十五”計劃所確定的環(huán)境政策和措施、國務院1998年制定的《全國生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃》、全國人大制訂或修訂的《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《防沙治沙法》等，均從不同角度強調生態(tài)建設與環(huán)境保護為我國現代化的重要戰(zhàn)略目標，并相繼涉及到了生態(tài)安全問題。江澤民同志指出，人口資源環(huán)境工作是強國富民安天下的大事，表明黨和國家對生態(tài)安全問題的高度重視。作為發(fā)展中的人口和環(huán)境大國，我國要長期致力于經濟的全面快速發(fā)展，以縮短與發(fā)達國家的差距及解決國內東西部地區(qū)發(fā)展不平衡的現實問題，但發(fā)展經濟與保護環(huán)境要并舉而相互促進。發(fā)展經濟不能以犧牲環(huán)境為代價，實現區(qū)域協調發(fā)展不能搞掠奪資源式的盲目無度的開發(fā)，不能走發(fā)達國家既往“先破壞、后治理”的老路，而必須尋求一條符合我國社會、經濟、生態(tài)條件，符合國際社會普遍倡導的生態(tài)環(huán)境安全保障，有利于克服國內環(huán)境惡化與資源沖突而危及可持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定的發(fā)展新路。我國將生態(tài)環(huán)境安全提到國家長治久安與民族振興的地位，重視生態(tài)保護與建設，不僅是為增強自身綜合國力，確保國民經濟和社會可持續(xù)發(fā)展而創(chuàng)造重要條件，而且是積極參與國際環(huán)境合作，對全人類環(huán)境事業(yè)負責的精神狀態(tài)與切實行動。2，國家生態(tài)環(huán)境安全概念的比較1，一般概念。國家生態(tài)環(huán)境安全問題古已有之，但各國以及各歷史時期情況有所不同。生態(tài)環(huán)境是由水、土、森林、動植物、空氣等自然要素相互協調而有機構成的“綜合體”，人類經濟社會發(fā)展的每一步都離不開生態(tài)環(huán)境的“綜合支持”，生態(tài)安全或環(huán)境安全一般可理解為：維系一定區(qū)域或國家社會經濟持續(xù)協調發(fā)展的“穩(wěn)定環(huán)境”就是生態(tài)環(huán)境安全，即確保“與人類生存息息相關的生態(tài)環(huán)境及自然資源基礎處于良好的狀態(tài)或不遭受不可恢復的破壞” 參見鄺揚《環(huán)境安全與國際關系》，載于《歐洲》1997年第3期。人們對生態(tài)（環(huán)境）安全的認識與實踐有一個漸進過程，且可從不同的視角或層次來觀察理解，在一國的區(qū)域之間、國家之間、多國構成的地區(qū)乃至全球范圍，其具體涵義亦會各有差異。關于國家生態(tài)環(huán)境安全概念的范疇，目前國內外并無統一的定義。2，在我國，國家生態(tài)環(huán)境安全亦稱為環(huán)境安全、生態(tài)安全，有時被冠以國家職能的含義，稱為國家生態(tài)安全或國家環(huán)境安全。在《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》中，它是指國家生存和發(fā)展所需的生態(tài)環(huán)境處于不受或少受破壞與威脅的狀態(tài)。此外，與國家生態(tài)環(huán)境安全相關的概念還有國家資源環(huán)境安全 參見張雷、劉慧《中國國家資源環(huán)境安全問題初探》，《中國人口、資源與環(huán)境》2002年第12卷第1期。、國土資源安全 參見孟旭光《我國國土資源安全面臨的挑戰(zhàn)及對策》，《中國人口、資源與環(huán)境》2002年第12卷第1期。、社會安全（主要指事故與災害對社會安全的影響） 參見馬宗晉、高慶華《社會的安全保護與可持續(xù)發(fā)展》，《中國人口、資源與環(huán)境》2002年第12卷第1期。等。一般認為，環(huán)境問題包括兩大類，即第一環(huán)境問題或原生環(huán)境問題和第二環(huán)境問題或次生環(huán)境問題，在一些國家（如法國）的環(huán)境保護立法上，前者稱為污染防治法，后者稱為自然保育法。環(huán)境安全主要側重于第二環(huán)境問題，即人類活動造成的環(huán)境問題，尤其是指環(huán)境污染問題；生態(tài)安全則主要側重于第一環(huán)境問題，既包括自然力作用造成的環(huán)境問題，也包括人類活動對生態(tài)系統的影響。這兩類環(huán)境問題在各國都存在，但有些國家（特別是農業(yè)為主國家）以第一環(huán)境問題為主，有些國家（特別是工業(yè)為主國家）以第二環(huán)境問題為主，有些國家（特別是經濟高速發(fā)展國家包括我國）則兩類環(huán)境問題都很嚴重。因此，我國與國家安全相關的環(huán)境問題，應當既包括環(huán)境安全問題也包括生態(tài)安全問題，統稱為國家生態(tài)環(huán)境安全。我國還有一種表述是將環(huán)境安全包括在生態(tài)安全之內，如全國人大環(huán)境資源委員會主任曲格平同志將生態(tài)安全作為國家安全的基礎條件，并指出生態(tài)安全主要包括四大問題，即國土安全、水安全、環(huán)境安全和生物安全。因此，我國的國家生態(tài)環(huán)境安全亦可簡稱為生態(tài)安全。3，西方國家關于國家環(huán)境安全的概念。美國的國家環(huán)境安全產生于冷戰(zhàn)結束后，其國家安全政策的目標從單純的軍事安全逐漸演變?yōu)榘ōh(huán)境安全、經濟安全和軍事安全在內的幾重目標，具體包括四方面的內容：一是資源安全，二是能源安全。美國的資源和能源大量依賴國際市場，因此它認為國外重要的和敏感的能源和資源的流向都可能會引發(fā)國際沖突，都會影響美國的國家安全。三是環(huán)境安全，指他國或國際環(huán)境存在的問題都會對本國造成影響，例如赤道帶國家大規(guī)?？撤釒в炅?，對其他國家氣候和生態(tài)環(huán)境造成的不利影響等。四是生物安全，指生物系統的穩(wěn)定與健康，特別是人口問題和食物系統問題。美國的國家環(huán)境安全主要目標并不是針對其本國的環(huán)境問題，而以國際法意義為主，即任何發(fā)生在他國的、他國之間的、地區(qū)性的乃至全球性的事件，只要對美國的環(huán)境安全造成損害、威脅或者有潛在的威脅，美國就可以進行干預，以解除、減少對美國的損害或者威脅，保護美國的環(huán)境安全。4，俄羅斯的環(huán)境資源法學界將生態(tài)安全作為環(huán)境資源法調整對象的一類社會關系大致也始于1980年代后期，《俄羅斯聯邦憲法》將保障生態(tài)安全規(guī)定為俄羅斯及其各主體共同管轄的事項，《俄羅斯蘇維埃聯邦社會主義共和國自然環(huán)境保護法》將保障生態(tài)安全作為保證人和公民的生態(tài)權利得以實現的保障措施，1995年11月17日還通過了《聯邦生態(tài)安全法》，作為保障生態(tài)安全方面的專門性聯邦法律。但有學者認為，俄國的生態(tài)安全概念與保護環(huán)境是同義詞，而不是一類新的社會關系。 參見王樹義《俄羅斯生態(tài)法》，武漢大學出版社，2001年5月，2526頁。近年來，由于對國際安全的非軍事性威脅因素日益引起西方國家關注，環(huán)境安全問題的討論十分熱烈，其中比較活躍的國家為美國、英國、德國和加拿大等國；討論比較積極的組織則有北約、歐洲安全與合作組織、歐盟、聯合國環(huán)境規(guī)劃署，以及斯德哥爾摩國際和平研究所等歐美有關大學和研究機構。較有代表性的研究成果如：北約1999年的《國際背景下的環(huán)境與安全》、加拿大1999年的《環(huán)境、短缺和暴力》、德國2000年的《環(huán)境和安全：通過合作預防危機》、美國2000年《環(huán)境變化和安全：項目報告》等。 參見 別濤 《環(huán)境與安全問題的討論應當引起我國的警覺》，國際環(huán)境參考20012.5，概念的比較?？偟恼f來，目前各國關于生態(tài)安全或環(huán)境安全的含義可分為兩個層次：第一層次的生態(tài)安全與各國國內法上的環(huán)境與自然資源保護或各國環(huán)保部門從事的環(huán)境污染防治和自然資源保護工作基本相同，在規(guī)范類型上主要屬于國內政策和國內法規(guī)范；第二個層次的生態(tài)安全則是外交、軍事等領域之內的新概念，在規(guī)范類型上主要著眼于國際法規(guī)范，也包括國內法在解決環(huán)境沖突中的單邊主義機制。如果將中國、俄羅斯和美國的生態(tài)安全概念加以比較，顯然，以美國為代表的西方發(fā)達國家側重于環(huán)境安全的第二個層次的適用，將環(huán)境安全視為“制定包括全球環(huán)境挑戰(zhàn)在內的新的世界安全議程” 參見 美國前副總統戈爾2000年1月10日在聯合國安理會上的發(fā)言。，強調美國“必須領導大家一起來保護最終決定全球繁榮與和平的地球環(huán)境” 參見[美]阿爾戈爾《瀕臨失衡的地球》，中央編譯出版社，1997年3月第1版。，尤為關注的是氣候變化、臭氧層破壞、生物多樣性減少等全球性的以及他國環(huán)境問題對本國的影響。而我國作為發(fā)展中國家，側重于環(huán)境安全國內法范疇的適用，主要體現為防止國內生態(tài)赤字、緩解資源供需矛盾、防治自然災害這樣一種國家職能。俄羅斯生態(tài)安全概念近似于我國，即所謂“作為保護人和公民的生態(tài)權利得以實現的保障措施” 參見《俄羅斯聯邦憲法》第72條。，均側重于第一層次的含義，且與美國等西方國家主要使用環(huán)境安全概念不同的是，中、俄兩國主要使用生態(tài)安全的概念，其中我國的生態(tài)安全概念主要體現了防止生態(tài)赤字、防治自然災害這樣一種國家職能；俄羅斯的生態(tài)安全概念主要體現的是“作為保證人和公民的生態(tài)權利得以實現的保障措施” 參見《俄羅斯聯邦憲法》第72條和《俄羅斯蘇維埃聯邦社會主義共和國自然環(huán)境保護法》第11條這樣一種新型的公民基本權利。6，我國國家生態(tài)環(huán)境安全概念的更新。我國當前的國家生態(tài)環(huán)境安全基本上是停留在西方國家1990年代以前的國家環(huán)境安全意義上，即只局限于經濟意義和國內環(huán)境保護意義。然而，國外的或全球性生態(tài)環(huán)境問題對我國的國家環(huán)境安全的影