【正文】 專題三 立法回避制度 為確保立法公正 ， 維護(hù)我國的法制統(tǒng)一 ， 減少立法沖突 ， 就應(yīng)訴求于一定的制度設(shè)計 ， 比如公眾直接參與的立法制度 、 立法公開制度 、 立法聽證制度等 。 在我國有關(guān)法律制度中以及立法實踐中以上這些制度基本上都有所確立 ， 但這些制度還不足以保障立法的公正 、 公平 、 合理 ， 不僅在于這些制度在我國還有待進(jìn)一步的完善 ， 還在于制度設(shè)計還不周全 。 除以上的制度外 ， 還應(yīng)在立法中確立立法回避制度 ， 構(gòu)筑起完善的立法公正的制度保障體系 。 立法回避制度的法理基礎(chǔ) 立法回避制度是指享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)或其組成人員在立法過程中，因其與所制定的法案或所處理的事務(wù)有利害關(guān)系，為保證立法實體結(jié)果和程序進(jìn)展的公正性，根據(jù)當(dāng)事人的申請、立法工作人員的請求或有權(quán)機(jī)關(guān)的審查決定，一定的職權(quán)機(jī)關(guān)依法終止其職務(wù)或職權(quán)的行使并由他人代理的一種法律制度。 法律回避制度源于人類對應(yīng)受公平對待的自然本性， “ 人之所以為人，是在于他要求受到公平對待那種與生俱來的期待。 ” (章劍生著：《行政程序法基本理論》，法律出版社 2022年版，第 131頁。 )回避制度最早的法理基礎(chǔ)應(yīng)該追溯到英國普通法中確立的自然公正原則，自然公正原則的一項基本內(nèi)容就是： “ 任何人或團(tuán)體都不得在自己有關(guān)的案件中擔(dān)任法官。 ” 它最早是適用于司法程序中，它是指 “ 法官在某個案件個拒絕行使審判權(quán)的一種特權(quán)和義務(wù)。由于法官與某一方當(dāng)事人存在親屬關(guān)系或因案件的結(jié)果可能產(chǎn)生與其有關(guān)的金錢或其他利益，他可能被懷疑帶有某種偏見， 因而不參加該案的審理。 ” ([英 ]戴維 ?M?沃克著：《牛津法律大辭典》，中譯本，光明日報出版社 1989年版，第 247頁。 )現(xiàn)代世界各國的司法程序中基本上都有回避制度的規(guī)定。 自然公正原則不僅適用于司法過程中，而且在它一產(chǎn)生時，也是適用于行政程序中，在英國早期， “ 自然公正原則是英國皇家法院對下級法院和行政機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)時，要求它們公正行使權(quán)力。 ”“ 這是支配行政機(jī)關(guān)活動的程序方面的規(guī)則。 ” (參見曾繁正等編譯：《西方主要國家行政法行政訴訟法》，紅旗出版社 1998年版，第 118頁。 )但后來，作為最低限度的公正原則，不僅支配法院和行政機(jī)關(guān)的活動，而且一切其他行使權(quán)力的人和團(tuán)體，在行使權(quán)力時都不能違背這個原則。這實際上是將自然公正原則適用范圍進(jìn)一步擴(kuò)大化了，為立法過程適用自然公正原則創(chuàng)造了契機(jī)。 在美國，作為普通法基本原則的自然公正，在被麥迪遜替換成為 “ 正當(dāng)法律程序 ” 寫入他起草的《權(quán)利法案》后，成為美國憲法修正案中引人注目的條款。如同英國一樣， “ 不能作為自己案件的法官這個原則，首先適用于司法程序，以后擴(kuò)張適用于行政程序。但行政程序又有其自身的特點和需要，這個原則在行政方面應(yīng)用的標(biāo)準(zhǔn)，可能不完全和司法程序相同。 ” [1]這實際上說明，自然公正原則也好，正當(dāng)法律程序在不同的領(lǐng)域有不同的要求和適用標(biāo)準(zhǔn)。 [1] 參見王名揚(yáng)著：《美國行政法》（上），中國法制出版社 1995年版，第 458頁。 根據(jù)美國最高法院的靈活解釋，正當(dāng)法律程序不僅適用于司法程序、行政程序，而且還適用于立法程序。正如美國法學(xué)家彼得 ?哈伊所說的： “ 正如《權(quán)利法案》的許多方面已合并在第 14條修正案的正當(dāng)程序條款中從而約束了州一樣，這一修正案的不歧視規(guī)定的許多的委托和禁止，由于在司法上已合并到憲法第五條修正案的正當(dāng)法律程序條款中，因而也約束了聯(lián)邦立法 ” ([美 ]彼得 哈伊著，沈宗靈譯，《美國法律概論》，北京大學(xué)出版社1997年版，第 25－ 26頁。 )在美國，正當(dāng)法律程序在立法過程中的運(yùn)用主要是在聽證程序中。 “ 正當(dāng)法律程序是一個靈活適用的程序，只要求某種形式的聽證，不要求固定形式的聽證。然而任何一種聽證形式，必須包含正當(dāng)法律程序的核心內(nèi)容：當(dāng)事人有得到通知及提出辯護(hù)的權(quán)利，是否具備這兩種權(quán)利是區(qū)別公正程序與不公正程序的分水嶺。 ” ( 王名揚(yáng)著《美國行政法》，上冊，中國法制出版社 1995年版，第 410頁。 ) 自然公正原則、正當(dāng)法律程序是回避制度的最根本的法理基礎(chǔ)。正如自然公正原則與正當(dāng)法律程序在司法與行政程序的運(yùn)用當(dāng)中有不同的要求和適用標(biāo)準(zhǔn)一樣，在立法過程中，作為回避制度法理基礎(chǔ)的自然公正原則與正當(dāng)法律程序也有不同的要求與適用標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，在立法回避程序中，自然公正原則以及正當(dāng)法律程序最基本的要求與適用標(biāo)準(zhǔn)是立法者的中立地位，違背了中立性要求則構(gòu)成違反自然公正原則以及正當(dāng)法律程序原則。 立法者的中立性是自然公正原則以及正當(dāng)法律程序原則對立法者的最基本要求，也是立法過程中最低限度的公正要求。 按照立法學(xué)的解釋，立法者 “ 既是一個集合與整體的概念，指的是立法機(jī)關(guān)和其他作為立法主體的機(jī)關(guān)和組織；也是一個單一的、個人的概念，指的是構(gòu)成立法主體的一個一個的人。 ” (周旺生著：《立法論》，北京大學(xué)出版社 1994年版，第 315頁。 )在立法回避程序中所指的立法者包括以上兩種，即作為組織的立法機(jī)關(guān)以及作為個人的立法機(jī)關(guān)的組成人員都應(yīng)該在立法過程中保持起碼的中立地位。中立性主要適用于司法裁判當(dāng)中，它要求司法主體是超越兩造利益的中立者，能夠在 “ 兩造俱備 ”的情況下，居中裁判。這種 “ 中立性 ” 包括三方面的含義：①與自身有關(guān)的人不應(yīng)該是法官；②結(jié)果中不應(yīng)含糾紛解決者個人利益；③糾紛解決者不應(yīng)支持或反對某一方的偏見 .( 參見 [美 ]戈爾?。骸斗烧軐W(xué)》，三聯(lián)書店1987年版，第 240243頁。 ) ? 在立法過程中，立法者中立性的基本要求有以下方面：第一、立法者給予不同的立法參與主體平等參與的機(jī)會，對各方的主張、意見、所持利益予以同等關(guān)注；第二、立法者不應(yīng)有支持一方，反對另外方的預(yù)斷或偏見；第三、立法者不得以語言或行為表現(xiàn)出偏見；第四、立法者不得進(jìn)行可以被認(rèn)為影響立法決策的公正性的公開或非公開的評論；第五、在處理本部門、本地方的利益與整體的、國家的利益關(guān)系時要公正權(quán)衡，不應(yīng)為自己本部門、本地方謀取利益，等等。 立法回避制度適用的范圍 在立法過程中確立回避制度，就必須要解決回避制度適用的范圍，即解決在什么樣的情況下適用回避制度問題。 首先我們來簡要考察各國立法實踐中立法回避適用的范圍。從世界各國的實踐情況來看，立法回避的范圍主要發(fā)生在立法聽證過程中。立法聽證是立法主體在立法活動中，進(jìn)行有關(guān)涉及到公民