【正文】 績效評(píng)價(jià)基本原理與方法 中國教育支出績效評(píng)價(jià)中心主任、教授、博士生導(dǎo)師 馬國賢 13917236719 前 言 ? 自 2020年財(cái)政部頒發(fā) 《 財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法 》 (簡稱 “ 辦法 ” )以來，一個(gè)預(yù)算績效管理熱潮正在興起。 ? 本文指出，政府信息公開和預(yù)算績效管理是提高財(cái)政資金效率，轉(zhuǎn)變理財(cái)觀念，實(shí)現(xiàn)公共管理科學(xué)化的基本路徑。對(duì)此，美國學(xué)者 ：雖然這 (績效管理 — 編者 )是一場(chǎng)政府的“寧靜革命”，但它的意義可以與以“自由、平等、博愛”為口號(hào)的 1789年法國大革命相類比。 ? “ 這個(gè)時(shí)代來得太快，我們?cè)谠S多方面還未準(zhǔn)備好 ” 。本講座試圖回答為什么要預(yù)算績效管理？如何建設(shè)績效評(píng)價(jià)制度？如何設(shè)置績效指標(biāo)？等問題?？冃е笜?biāo)建設(shè)既是中國，也是世界性的難題。 預(yù)算績效管理、績效評(píng)價(jià)與績效指標(biāo)的科學(xué)建設(shè) ? （目 錄） ? 一、為什么要開展預(yù)算績效管理 ? ? 二、績效指標(biāo)建設(shè)的科學(xué)規(guī)則 ? 三、經(jīng)常性支出的績效指標(biāo) ? 四、專項(xiàng)支出的績效管理與績效指標(biāo)建設(shè) ? 五、結(jié)論 一、為什么要開展預(yù)算績效管理 ? ? (一 )什么是預(yù)算績效管理？ ? (二 )為何要開展預(yù)算績效管理？ ? ? ? ? (三 )有關(guān)名詞辨析 ? ? ? ? ? ? (四 )績效評(píng)價(jià)的原則與程序 ? ? ? ? 本章結(jié)束，返回 (一 )什么是預(yù)算績效管理？ ? 今年 3月，謝旭人部長在向全國人大報(bào)告中提出了 加強(qiáng)預(yù)算編制管理，切實(shí)減少代編預(yù)算規(guī)模；狠抓預(yù)算執(zhí)行管理，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的動(dòng)態(tài)監(jiān)控；強(qiáng)化財(cái)政資金管理，取消違規(guī)設(shè)立的各類專戶；穩(wěn)步開展預(yù)算績效管理，提高財(cái)政資金使用效益；加快推進(jìn)預(yù)決算公開，公布 ? 三公 ? 經(jīng)費(fèi)；嚴(yán)格財(cái)政監(jiān)督，繼續(xù)推進(jìn) ? 小金庫 ? 專項(xiàng)治理 等六項(xiàng)措施。預(yù)算績效管理是其中之一，也是新事物，我們還缺乏經(jīng)驗(yàn)。 ? 預(yù)算績效管理簡稱績效管理，指以績效指標(biāo)和事業(yè)成本為核心，以績效目標(biāo)、績效撥款和績效評(píng)價(jià)為基本環(huán)節(jié)的政府理財(cái)模式。 圖 1 預(yù)算績效管理與績效評(píng)價(jià) 戰(zhàn)略目標(biāo) 資金結(jié)算 (預(yù)算 ) (政府采購 國庫集中收付 ) (監(jiān)督 ) 舊制度 預(yù)算績效管理的特點(diǎn)： ? (1)它既是理念，又是制度體系。 ? 作為理念，以提高財(cái)政效率為出發(fā)點(diǎn)；作為制度體系，它要求按財(cái)政資金流程的三環(huán)節(jié)設(shè)置機(jī)構(gòu)。標(biāo)志是績效指標(biāo)進(jìn)預(yù)算； 表 101 績效預(yù)算表的格式 單位：萬元 類 款 項(xiàng) 科目名稱 上年執(zhí)行數(shù) 本年預(yù)算數(shù) 主要績效目標(biāo) 13 教育事業(yè)費(fèi) 1307 小學(xué)經(jīng)費(fèi) 150,000 152,500 在校生 310,000人，課程測(cè)試及格率 95% … 注 :生均撥款 (2)它基于公共委托代理和財(cái)政信息公開兩個(gè)假定。 ? ① 整個(gè)制度是在信息公開環(huán)境下，按信息化、流程化、環(huán)節(jié)化要求運(yùn)行；②以政府的財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)信息透明為條件；③體系以資金流為中心設(shè)計(jì)，按公共委托代理要求，將預(yù)算資金外的財(cái)務(wù)管理事項(xiàng)委托部門管理； ? (3)它實(shí)行嚴(yán)格的 “ 收支兩條線 ” 管理。 ? ①重新分類行政事業(yè)單位，分為政府組織和非營利組織。②在管理上：政府組織收支全部納入預(yù)算，收入上繳預(yù)算，支出由預(yù)算安排；對(duì)非營利組織采用 ? 依法經(jīng)營，政府補(bǔ)助，自負(fù)盈虧 ? 的制度； ? (4)它以績效評(píng)價(jià)為驅(qū)動(dòng)力，以績效指標(biāo)和事業(yè)成本為核心。 ? (5)在預(yù)算編制上以 “ 購買成本原則 ” 替代需求原則 ? 可見，預(yù)算績效管理既非績效預(yù)算，也非一般的預(yù)算改革，而是制度創(chuàng)新，是服務(wù)型政府的核心制度之一。 返回 (二 )為何要開展預(yù)算績效管理？ ? 背景 ? 預(yù)算績效管理是由績效評(píng)價(jià)發(fā)展來的。最早由美國提出，1949年胡佛委員會(huì)提出了績效評(píng)價(jià)設(shè)想，但因缺乏基本條件而未實(shí)施。 1979年英國保守黨政府進(jìn)行了?雷納評(píng)估?，按績效評(píng)價(jià)結(jié)果，教育部將高校的撥款標(biāo)準(zhǔn)分為 6類，使績效評(píng)價(jià)延伸到預(yù)算管理。澳大利亞、新西蘭引進(jìn) ,1993年美國政府通過了 《 政府績效與評(píng)價(jià)法案 》 GPRA。 ? 據(jù) 世行 《 財(cái)政實(shí)踐和流程數(shù)據(jù)庫 》 2020年統(tǒng)計(jì)： 在 OECD國家中，有 67％的國家，有關(guān)政府部門或部門負(fù)責(zé)人正式承擔(dān)著設(shè)定績效目標(biāo)的職責(zé)；在接近一半的國家，績效成果信息被用于政府機(jī)構(gòu)和部門內(nèi)部設(shè)定項(xiàng)目優(yōu)先順序和分配資源。 返回 1，它是政府改革的內(nèi)在要求。 ? 績效是在“政府再造”中產(chǎn)生的概念，與社會(huì)由 工業(yè)時(shí)代 進(jìn)入 后工業(yè)時(shí)代 ，政府行政由 管理型 向 服務(wù)型 模式轉(zhuǎn)變的背景有關(guān)。學(xué)術(shù)界將這 概括為 “三個(gè)再造、一項(xiàng)制度” 。 ? ?三個(gè)再造? ： (1)政府職能再造 指用委托代理重新界定政府職能，縮小直接管理范圍： 凡是 市場(chǎng)方式 能解決的， 就不再直接管理，如政府采購、政府招標(biāo)等； 凡是 非營利組織 能做的 ，就通過 ? 花錢買服務(wù) ? 委托其做； 凡是 社區(qū)和基層政府 能做的 ，就采用上級(jí)政府出錢或分擔(dān)方式，委托社區(qū)實(shí)施。重點(diǎn)是將事業(yè)單位改造為非營利組織； (2)管理流程再造 指推行信息化、扁平化、流程化、環(huán)節(jié)化。 信息化 指基于互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)庫的政府信息公開； 扁平化 指減少政府層次； 流程化 指改革政府辦事方式，建立基于網(wǎng)絡(luò)的辦事流程，簡化辦事程序； 環(huán)節(jié)化 指建立基于流程的管理環(huán)節(jié)，使公務(wù)員由對(duì)某項(xiàng)工作負(fù)責(zé)，變?yōu)閷?duì)某一環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)，解決公務(wù)管理敷衍塞職、官僚主義難題。 (3)財(cái)政再造 按財(cái)政效率原則，將 ?養(yǎng)人預(yù)算? 變成基于 有效公共服務(wù) 的撥款機(jī)制。 續(xù) ? “一項(xiàng)制度? 指建立公共支出績效評(píng)價(jià)制度，并成為管理的基本環(huán)節(jié)，這是傳統(tǒng)管理沒有的。因此，也有人稱它為 ?績效革命? 。 ? 總之，預(yù)算績效管理是政府改革的內(nèi)在要求，是服務(wù)型政府建設(shè)的不可或缺的環(huán)節(jié)。西方“ 政府再造 ” 就是以預(yù)算績效管理改革為中心開展的。 ? 返回 2，它是公共管理科學(xué)化的必要內(nèi)容 ? 對(duì)預(yù)算績效管理作用，有人說它能 ? 節(jié)錢 ? ，有人說 ? 防腐 ? ，這些我不反對(duì)。但之所以能吸引各國政要眼球，說明它有更重要的東西： 公共管理科學(xué)化。 ? 科學(xué)指一切自然界、人類社會(huì)的，具有可測(cè)量、可驗(yàn)證特點(diǎn)的知識(shí)體系。 公共管理科學(xué)化指用科學(xué)管理的理念和方法進(jìn)行政府管理 ,解決行政中拍腦袋 ,以私利代替公利等難題。 這是由美國教授，總統(tǒng) 1887年提出的。他認(rèn)為，只要實(shí)現(xiàn)了政治與行政分離就能實(shí)現(xiàn)科學(xué)化，為此提出了政治 /行政兩分法。 ? 但事實(shí)上，行政管理科學(xué)化是困難的，至少三個(gè)阻礙因素： (1)政府理財(cái)有某些天然弱點(diǎn)。 ? “ 預(yù)算是庶政之母 ? 。就是說，先有預(yù)算才有政府施政。預(yù)算透明度是衡量政府信息公開的標(biāo)志，同理，財(cái)政效率是衡量公共管理科學(xué)化的標(biāo)志。 ? 然而，由于政府是 ? 用人民的錢，為人民決策 ? 。在圖 2決策的四種情況中，恰恰是效率最低的。這與政府決策易滲入個(gè)人功利因素有關(guān)。 ? (2)“ 過程管理模式 ” 限制了決策的科學(xué)化 。 ? 在命令 /執(zhí)行模式下，政府追求過程的合法性，而不是結(jié)果的有效性；它會(huì)放大決策錯(cuò)誤，產(chǎn)生資金浪費(fèi)的可能；而層級(jí)化分工的模式下，極易導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事。 圖 2 決策的四種情況 為自己決策 為別人決策 自己的錢 Ⅰ Ⅱ 別人的錢 Ⅲ Ⅳ (3)信息不對(duì)稱阻礙了公共管理科學(xué)化 。 ? 包括政府與人民的信息不對(duì)稱和部