【正文】 1 電大地方政府學(xué)期末考試必備小抄 第一章 ①地方政府是指一個(gè)政府單位。 ②地方政府包括單一制國(guó)家中除中央政府外的其他各級(jí)政府，但不包括聯(lián)邦制國(guó)家的成員政府。 ③聯(lián)邦成員政府也屬地方政府研究范圍。 地方政府是指由中央政府依法設(shè)置的，治理國(guó)家部分地域或部分地域某些社會(huì)事務(wù)的政府。地方政府通常由地方權(quán)力（決議或立法）機(jī)關(guān)和地方權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)（行政機(jī)關(guān)）組成，不包括設(shè)置在本地域內(nèi)的地方軍事機(jī)關(guān)和地方司法機(jī)關(guān)。 中央政府設(shè)置。 治理國(guó)家一部分地域或部分地域某些社會(huì)事務(wù)的政府單位。 指一個(gè)政府單 位。（軍事、司法 OUT） 第一，權(quán)力的非主權(quán)性。 (最終決定權(quán)，聯(lián)邦成員政府部分主權(quán) ) 第二，治理的局部性。 （地域、職責(zé)） 第三，主要職責(zé)在于地方事務(wù)的管理。 （社會(huì)職能） 3 地方政府的作用 (1)地方政府是實(shí)現(xiàn)國(guó)家政治統(tǒng)治的基石。 (2)地方政府是實(shí)現(xiàn)民主政治的基礎(chǔ)。 (3)地方政府是溝通聯(lián)絡(luò)中央政府與民眾的渠道 (4)地方政府是推進(jìn)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的力量。 4 地方政府的類型 (1)按地方制度分類的地方政府（一種制度安排） : 純屬地方行政機(jī)關(guān)的行政體地方政府（沙特、挪 威、希臘） 實(shí)行地方自治的自治體地方政府（英美歐） 兼具上述兩類地方政府特點(diǎn)的混合體地方政府（中） (2)按設(shè)置目的分類的地方政府（特殊性） : 一般性地方政府 。 特殊性地方政府 (基于政治上的需要 ?；谛姓芾砩系男枰?) (3)按層級(jí)分類的地方政府（高、中、基） 香港 :從地方制度安排看，自治體地方政府 。 從設(shè)置目的看，特殊型地方政府 。從所居層級(jí)看，高層地方政府 第二章 :即圍繞國(guó)家權(quán)力體系結(jié)構(gòu)橫向分配而形成的國(guó)家組織體制，是圍繞國(guó)家權(quán)力 (社會(huì)公共權(quán)力 )的安排形成的，權(quán)力的橫向 配置與組合在國(guó)家層面上形成不同的國(guó)家機(jī)關(guān)，確定了相互的關(guān)系與運(yùn)作規(guī)范。議行合一 議行分立 : 國(guó)家結(jié)構(gòu)形式圍繞著按地域分居民的安排形成的，構(gòu)成了整體與部分的關(guān)系。一定地域的居民在國(guó)家內(nèi)部構(gòu)成的政治實(shí)體，是構(gòu)成國(guó)家的結(jié)構(gòu)單元。國(guó)家是由這些大大小小地域性政治實(shí)體以各種關(guān)系組合構(gòu)成的。 (單一制與復(fù)合制 ) : 分封制含義： 又稱封邦建國(guó)，周天子把一定的土地和人民，分別授予王族、功臣和先代貴族，讓他們建立諸侯國(guó)，拱衛(wèi)王室。 如何評(píng)價(jià)分封制？ ①積極：分封制加強(qiáng)了周天子對(duì)地方的控 制，形成對(duì)周王室的拱衛(wèi)，擴(kuò)大統(tǒng)治區(qū)域，有利于穩(wěn)定當(dāng)時(shí)的政治秩序。 ②消極： 分封制埋下了地方分裂割據(jù)的禍根，后來(lái)諸侯國(guó)中出現(xiàn)了強(qiáng)國(guó)兼并弱國(guó)的形勢(shì)，使周天子的權(quán)威逐漸削弱 郡縣制概念： 指在封國(guó)內(nèi)部，由中央政府設(shè)置郡縣兩級(jí)地方政府，承擔(dān)當(dāng)?shù)刂卫砺氊?zé)的制度。 特征： 形式：它是國(guó)君設(shè)置的，治理者由國(guó)君委任 權(quán)力：郡縣的長(zhǎng)官權(quán)力來(lái)源于國(guó)君，聽命于國(guó)君關(guān)系：縣官與國(guó)君是隸屬關(guān)系；縣與封國(guó)不純粹是部分與整體關(guān)系地位：縣是中國(guó)地方政府最穩(wěn)定的基本單元。 ： (1)國(guó)家范圍小，人口少，國(guó)家事務(wù)相對(duì)簡(jiǎn)單 (2)國(guó)家統(tǒng)治范圍和人口不斷變化 ； (3)保留較強(qiáng)的血緣關(guān)系 :(1)國(guó)家統(tǒng)治的邊界明晰化 。 (2)有了對(duì)民族國(guó)家的認(rèn)同 (3)國(guó)家主權(quán)歸之于民 (4)國(guó)家與政府分離 (5)國(guó)家治理需要設(shè)立行政管理機(jī)構(gòu) 。 (6)國(guó)家職能呈現(xiàn)社會(huì)國(guó)家化傾向 : 變革： (1)18 世紀(jì) 拿破侖 中央集權(quán)制 將全國(guó)劃分為省、區(qū)、市三級(jí) 省長(zhǎng)、市長(zhǎng)雙重身份，權(quán)力較大（弊端）；第一至第五共和國(guó) (2)1982 年3 月 2 日《市鎮(zhèn)、省和大區(qū)的自由和權(quán)利法》， 1983 年 1 月 7 日《市鎮(zhèn)、省、大區(qū)和國(guó)家權(quán)限劃分法》， 1992 年的《地方行政指導(dǎo)法》 ： 1 在省上設(shè)大區(qū)政府（共和國(guó)專員）、議會(huì)（委員會(huì)、主席） 2 省議會(huì)負(fù)責(zé)省行政工作（省議會(huì)主席 —行政首長(zhǎng)） 特點(diǎn) ：一是增加大區(qū)作為新的一級(jí)地方領(lǐng)土單位，享有與省和市鎮(zhèn)一樣的法律地位和權(quán)利。 二是重新分配國(guó)家、省和市鎮(zhèn)的職權(quán)，將許多中央政府職權(quán)移轉(zhuǎn)于地方議會(huì)，增加了地方議會(huì)的行政權(quán)。 三是改變了國(guó)家對(duì)地方議會(huì)的監(jiān)督方式，取消監(jiān)管，代之以行政訴訟的方式，即國(guó)家代表如認(rèn)為地方議會(huì)有違法或損害國(guó)家利益的行為時(shí)，可向行政法院起訴。 四是改變省長(zhǎng) 的傳統(tǒng)地位和角色，使省長(zhǎng)不再是地方行政首長(zhǎng)和自治行政的執(zhí)行官，而僅僅作為國(guó)家和中央政府在省的代表。 第三章 :指國(guó)家對(duì)其領(lǐng)土進(jìn)行分級(jí)（分層）劃分的一種制度性的安排。 ： （ 一 ）有 利于 加 強(qiáng)地 方政 權(quán)建 設(shè) 。 （二）有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展 （ 三 ） 有 利 于 加 強(qiáng) 民 族 團(tuán) 結(jié) 。 （四）有利于資源的綜合開發(fā)與治理 (1)當(dāng)行政區(qū)劃適應(yīng)地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境時(shí)，合理的行政區(qū)劃可以促進(jìn)地區(qū)的發(fā)展，反之，不合理的行政區(qū)劃必然會(huì)阻礙地區(qū)的發(fā)展。 (2)行政區(qū)劃設(shè)置得是否科學(xué)合理 ，直接關(guān)系到國(guó)家管理機(jī)制能否順暢有效運(yùn)行、國(guó)民經(jīng)濟(jì)能否健康發(fā)展、生產(chǎn)力布局能否科學(xué)合理，關(guān)系到中央能否有效管理地方、地方能否充分發(fā)揮能動(dòng)性和創(chuàng)造性。 ： (1)一國(guó)國(guó)家政權(quán)的性質(zhì)決定著行政區(qū)劃的性質(zhì)。 (2)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定著各國(guó)選擇不同的行政區(qū)劃模式。 (3)政府職能轉(zhuǎn)變程度也直接決定著行政區(qū)劃體制類型。如果政府職能不實(shí)行轉(zhuǎn)變或 ： (1)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)行政區(qū)劃的影響。 (2)經(jīng)濟(jì)技術(shù)尤其是工業(yè)化、城市化、信息化發(fā)展對(duì)行政區(qū)劃的影響。 (3)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一 體化協(xié)調(diào)發(fā)展對(duì)行政區(qū)劃的挑戰(zhàn)。 ： （一）省級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置不合理 1. 省的數(shù)量偏少 ,各省規(guī)模差距過大。 ,發(fā)展水平懸殊 ,分布不平衡。 ,破壞了自然經(jīng)濟(jì)區(qū)域的完整性。 2 （二）縱向的行政管理層級(jí)過多 我國(guó)是世界上少有的實(shí)行地方政府四級(jí)制的國(guó)家之一。 與世界其他國(guó)家相對(duì)扁平的行政區(qū)劃設(shè)置相比較 ,我國(guó)高而尖的 “金字塔 ”型行政區(qū)劃存在著上行下不達(dá)、政策 “截留 ”、效率低下、官僚機(jī)構(gòu)臃腫、地方財(cái)政成為 “吃飯財(cái)政 ”等弊端。 （三） “市管縣 ”的 弊端日益顯現(xiàn) 被寄于厚望的 “市管縣 ”體制在實(shí)施之初確實(shí)產(chǎn)生了積極的效應(yīng)，對(duì)密切城鄉(xiāng)關(guān)系、加強(qiáng)城鄉(xiāng)合作、促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展確實(shí)起到了一定的促進(jìn)作用。 然而，目前的 “市管縣 ”體制雖不能說(shuō)是完全失敗的，但至少?zèng)]有完全實(shí)現(xiàn)當(dāng)初的設(shè)計(jì)意愿，而且在實(shí)施過程中又衍生了一系列新的問題和矛盾。 第一，城鄉(xiāng)悖論。 第二，財(cái)政悖論。 第三，效率悖論。 （四）部分縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)置不盡合理 ,七站八所 ,條塊分割嚴(yán)重。 2. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能泛化 ,無(wú)獨(dú)立公共財(cái)政 ,“事權(quán) ”和 “財(cái)權(quán) ”嚴(yán)重不對(duì)稱 ,責(zé)大、權(quán)小、能弱。 ,許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都背有沉重的債務(wù) ,增加了整個(gè)財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn) (五 )“行政區(qū)經(jīng)濟(jì) ”現(xiàn)象廣泛存在 ,制約了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展 所謂 “行政區(qū)經(jīng)濟(jì) ”現(xiàn)象 ,是指由于行政區(qū)劃對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的剛性約束而產(chǎn)生的一種特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。行政區(qū)政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起主導(dǎo)性甚至決定性的作用 ,是行政區(qū)經(jīng)濟(jì)區(qū)別于經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)最重要的特征。 目前 ,行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的矛盾比較突出 ,區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶有強(qiáng)烈的地方政府行為色彩 ,行政區(qū)劃界線如同一堵 “看不見的墻 ”,行政性壁壘廣泛存在 ,對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)橫向聯(lián)系產(chǎn)生剛性約束 ,跨區(qū)域資源配置嚴(yán)重受阻 ,影響了 區(qū)域一體化。 ： (1) 強(qiáng) 縣 擴(kuò) 權(quán) :“ 市 管 縣 ” 體 制 改 革 (2)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn) :鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革 。 (3) 破除行政壁壘 , 促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng) : 行政經(jīng)濟(jì)區(qū)改革 第四章 地方政府的行政職能 : 地方政府的行政職能 ，由地方政府承擔(dān)的職責(zé)和功能的總稱，是國(guó)家職能的重要組成部分 地位： ① 行政職能規(guī)定了國(guó)家行政活動(dòng)的基本方向。 ② 行政職能是建立行政組織和進(jìn)行機(jī)構(gòu)配置、人員配備的最基本依據(jù)。 ③ 行政職能的變化必然帶來(lái)行政機(jī)構(gòu)、人員編制 以及運(yùn)行方式的調(diào)整和改革，提高行政效率。 ④ 有利于行政管理過程的科學(xué)化 : 特點(diǎn)： (1)局部性。地方政府的治理管轄范圍總是有限的，不能超越其行政區(qū)域。 (2)地方政府的主要職責(zé)，是通過對(duì)本地域的治理來(lái)維護(hù)本地社會(huì)秩序和穩(wěn)定，促進(jìn)當(dāng)?shù)? 社會(huì)的發(fā)展，因而它所承擔(dān)的政府職能，必然是以純屬當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)事務(wù)為主要內(nèi)容。 (3)服務(wù)性。地方政府，特別是基層地方政府，需要直接及時(shí)地滿足地方民眾的最基本的需要，即 應(yīng)把同當(dāng)?shù)鼐用袢粘Ｉ钪苯酉嚓P(guān)的社會(huì)事務(wù)作為政府職能的重點(diǎn)。 (4) 差異 性 (5) 雙 重 性 (6)規(guī)范性 ： (1)固有職能，它同居民日常生活密切相關(guān)， 在于形成良好的社會(huì)秩序和生活、生產(chǎn)環(huán)境。 (2)發(fā)展職能，主要是為地方社會(huì)的發(fā)展與進(jìn) 步，創(chuàng)造必要的條件和基礎(chǔ)。 (3)委托職能，一些本不屬于地方政府的職能，基于法律或彼 此協(xié)議，中央或上級(jí)政府將它們?cè)诋?dāng)?shù)爻袚?dān)的職責(zé)，委托地方政府代為完成。 ： 職能轉(zhuǎn)變： （一） 職能轉(zhuǎn)變的背景 行政體地方政府傳統(tǒng)（中央與地方） 計(jì)劃經(jīng)濟(jì) —全能政府（越位、 錯(cuò)位、缺位） 政府 —市場(chǎng) —企業(yè) —公民 （二）、地方政府職能市場(chǎng)化的變革要求 經(jīng)濟(jì)體制、國(guó)有資產(chǎn)管理 (間接 ) 社會(huì)管理和服務(wù)方面（新生問題） 宏觀： 1 立法； 2 計(jì)劃規(guī)劃； 3經(jīng)濟(jì)工具引導(dǎo) 微觀：管理與服務(wù) （三）、實(shí)際的現(xiàn)狀 —地方政府行為二維分析 干部考評(píng)體系地方政府公司化 以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心 盲目追求 GDP 經(jīng)濟(jì)本位強(qiáng)化 服務(wù)職能弱化 不徹底的分稅制地方政府行為扭曲 雙重人格的經(jīng)濟(jì)人（財(cái)權(quán)、事權(quán)矛盾）公司化更加嚴(yán)重 經(jīng)營(yíng)城市 負(fù)債經(jīng)營(yíng)模式（事業(yè)、項(xiàng)目抵押貸款） 總結(jié)，地方政府職能依然強(qiáng)勢(shì) 發(fā)展： (1)理順五種關(guān) 系： 中央與地方關(guān)系（權(quán)力、考核、財(cái)政） (2)經(jīng)濟(jì)職能優(yōu)化： 由運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段為主，經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段相結(jié)合。具體的直接經(jīng)濟(jì)職能、管制審批職能弱化 ,培育市場(chǎng)間接社會(huì)保障性職能增強(qiáng) (3)文化職能增強(qiáng) . 教育、體育、醫(yī)療、動(dòng)漫、互聯(lián)網(wǎng) (4) 社 會(huì) 職 能 ： 從 地 方 公 共 事 務(wù) 管 理 地方自治追求公共精神：優(yōu)化公共服務(wù)、公共產(chǎn)品（從管制走向服務(wù)）市場(chǎng)與自然環(huán)境保護(hù)；基礎(chǔ)設(shè)施；市場(chǎng)體系；企業(yè)、居民文教衛(wèi)社會(huì)保障服務(wù)；農(nóng)村公共產(chǎn)品培養(yǎng)和發(fā)展 “公民社會(huì) ”，保持地方穩(wěn)定 ： (1)這 些國(guó)家大都采用地方自治體制，各級(jí)地方政府在行政職能承擔(dān)上采用 “職能分工 ”模式，分 別有各自專有的行政職能； (2)地方政府基本上不承擔(dān)政治性職能，對(duì)與當(dāng)?shù)鼐用竦娜粘? 生活直接相關(guān)的社會(huì)事務(wù)進(jìn)行公共管理和提供服務(wù)，是地方政府行政職能的主要內(nèi)容； (3)在經(jīng)濟(jì)事務(wù)方面，地方政府不承擔(dān)主要職責(zé)，相關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)置也很少，其工作內(nèi)容也以提供相應(yīng)的服務(wù)為主。 (4)地方政府行政職能的目標(biāo)，是形成當(dāng)?shù)亓己谩捕ǖ纳鐣?huì)秩序。 第五章 基本模式及各自特點(diǎn)： p163169 、中央集權(quán)型：地方最高行政首腦由中央任命；中央在權(quán)力分配上具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì) (優(yōu)缺點(diǎn) ) 、地方分權(quán)型： a 地方議會(huì)和行政機(jī)構(gòu)由選舉產(chǎn)生； b 地方中央間的權(quán)力分配主要通過法律； c 地方政府在原則上接受中央各方面的監(jiān)督。 (優(yōu)缺點(diǎn) ) 、均權(quán)主義。中央與地方權(quán)力配制的適度性與選擇性。 (均權(quán)思想 ) ： (1)行為失范 地方各自為政（上有政策、下有對(duì)策） 。地方行為異化（惡性競(jìng)爭(zhēng)） 地方政府之間則互相攀比，盲目發(fā)展，重復(fù)建設(shè)，恣意擴(kuò)大預(yù) 算外的基建規(guī)模，地方政府行為短期化 地方保護(hù)主義地方政府已經(jīng)由單純的中央政府政策的接受和執(zhí)行者，轉(zhuǎn)化為具有 3 實(shí)際的相對(duì)獨(dú)立性的行為主體，中央的許多不利于地方利益的政策得不到有力貫徹 (2)、中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系仍未理順（事權(quán)可以大幅下放，而財(cái)權(quán)不能完全下放 ） (3)、中央與地方收支結(jié)構(gòu)仍不相稱（默許預(yù)算外收入來(lái)彌補(bǔ)收支缺口 )轉(zhuǎn)移支付 (4)、中央與地方部門同構(gòu)仍然嚴(yán)重 ： (1)統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合 地方政府在追求自身利益最大化的同時(shí)，有可能與中央政府實(shí)現(xiàn)整個(gè) 社會(huì)公共利益最大化的目標(biāo)產(chǎn)生沖突。因此，必須強(qiáng)調(diào)全局利益的統(tǒng)一性。但中央政府也應(yīng)承認(rèn)地方政府的正當(dāng)利益，允許它們通過自己的合理合法的組織行為，結(jié)合本地的客觀實(shí)際去實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。因此，有必要強(qiáng)調(diào)謀求地方局部利益的靈活性。 (2)集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合。 既要有維護(hù)國(guó)家宏觀調(diào)控的集中，又要在集中的指導(dǎo)下賦