【正文】 國(guó)家審計(jì)體制改革問(wèn)題 劉 國(guó) 常 一、政府審計(jì)體制簡(jiǎn)介 ? 審計(jì)體制是政府審計(jì)組織制度中的核心內(nèi)容之一。 ? 審計(jì)體制直接決定著政府審計(jì)制度安排的有效性和政府審計(jì)的工作質(zhì)量。 ? 審計(jì)體制有廣義和狹義之分。 政府審計(jì)體制簡(jiǎn)介 ? 廣義審計(jì)體制包括審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的下列方面： ? ——總體構(gòu)成 ? ——隸屬關(guān)系 ? ——社會(huì)地位 ? ——機(jī)構(gòu)設(shè)置 ? ——上下級(jí)關(guān)系 ? ——各自相對(duì)的職權(quán)范圍 政府審計(jì)體制簡(jiǎn)介 ? 狹義審計(jì)體制是指： ? ——政府審計(jì)組織的隸屬關(guān)系 ? ——審計(jì)組織內(nèi)部上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。 ? 目前，世界上已有 160多個(gè)國(guó)家（地區(qū)）建立了適合自己情況的審計(jì)制度。 政府審計(jì)體制簡(jiǎn)介 ? 國(guó)家審計(jì)體制大體可劃分為四種模式： ? ——立法型審計(jì) ? ——司法型審計(jì) ? ——行政型審計(jì) ? ——獨(dú)立型審計(jì) （一）立法型審計(jì) ? 審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于立法部門，直接對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；完全獨(dú)立于政府，主要審計(jì)政府財(cái)政。 ? 這種模式在西歐、北美等發(fā)達(dá)國(guó)家和許多發(fā)展中國(guó)家十分普遍，是目前世界審計(jì)制度的主流。 ? 英美兩國(guó)比較典型，是國(guó)會(huì)名副其實(shí)的“牧羊犬”。 立法型審計(jì) ? 美國(guó)除了國(guó)會(huì)設(shè)有審計(jì)機(jī)構(gòu)外，在聯(lián)邦政府各部門還另設(shè)有 監(jiān)察長(zhǎng)辦公室 （相當(dāng)于政府部門的內(nèi)部審計(jì)）。 ? 主要負(fù)責(zé)審查所在部門的： ? ——業(yè)務(wù)活動(dòng)； ? ——經(jīng)濟(jì)效果； ? ——本部門官員行為的合法性。 （二）司法型審計(jì) ? 審計(jì)機(jī)關(guān)屬于司法系列。 ? 即審計(jì)機(jī)關(guān)除具有審計(jì)職能外，還擁有一定的司法權(quán)限，顯示了國(guó)家對(duì)法治的強(qiáng)化。 ? 在西歐和南美一些國(guó)家采用較多。 ? 法國(guó)、意大利、巴西是典型的代表。 司法型審計(jì) ? 這種模式的國(guó)家設(shè)立審計(jì)法院，享有最高法院的某些特權(quán)。 ? 審計(jì)法院對(duì)違法或造成損失的事件進(jìn)行審理并予以處罰。 ? 審計(jì)人員多為法官，審計(jì)的主要對(duì)象是國(guó)家財(cái)政。 ? 同時(shí)，負(fù)責(zé)管理財(cái)政部派出的公共會(huì)計(jì)。 （三）獨(dú)立型審計(jì) ? 審計(jì)機(jī)關(guān)不隸屬于任何權(quán)力部門。 ? 以德國(guó)為典型代表，設(shè)立了 聯(lián)邦審計(jì)院 ，獨(dú)立于立法、司法和行政部門之外，直接對(duì)法律負(fù)責(zé)。 ? 這種模式從形式上看是獨(dú)立于三權(quán)之外，實(shí)際上它更偏重服務(wù)于立法部門。 （四）行政型審計(jì) ? 審計(jì)機(jī)關(guān)在體制上隸屬于國(guó)家行政系列，是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的一部分，對(duì)政府負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。 ? 但從發(fā)展趨勢(shì)看，它也越來(lái)越多地在為立法部門服務(wù)。 ? 目前，實(shí)行這種模式的主要有瑞典、沙特等少數(shù)國(guó)家。 ? 中國(guó)政府審計(jì)屬于行政模式。 其他模式 ? (1)審計(jì)和監(jiān)察職能合一 ? 如韓國(guó)、蒙古等。 ? 韓國(guó)設(shè)立了獨(dú)立于政府的審計(jì)監(jiān)查院，受總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)，具有獨(dú)立的法律地位。 ? (2)主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)模式 ? 如印度等國(guó)，設(shè)立了獨(dú)立的主計(jì)審計(jì)公署，負(fù)責(zé)財(cái)政決算編制、國(guó)家財(cái)政審計(jì)。 上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制 ? 在上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制方面，各國(guó)也有較大區(qū)別。 ? ? 印度、葡萄牙等少數(shù)國(guó)家只設(shè)一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，地方不設(shè)相應(yīng)的審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)地方的審計(jì)工作由其派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。 ? ? 在分級(jí)設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)的國(guó)家，最高審計(jì)機(jī)關(guān)與地方審計(jì)機(jī)關(guān)的關(guān)系也不盡相同。 上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制 ? ? 美國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)家最高審計(jì)機(jī)關(guān)與地方審計(jì)機(jī)關(guān)之間一般沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，也沒(méi)有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，兩者完全平等。 ? 韓國(guó)審計(jì)監(jiān)查院與地方自治團(tuán)體監(jiān)查機(jī)關(guān)之間是業(yè)務(wù)指導(dǎo)與合作關(guān)系。 ? 法國(guó)的審計(jì)法院可以接受對(duì)地方審計(jì)法庭判決不服的上訴，并作出終審判決。 二、關(guān)于審計(jì)體制問(wèn)題的一些觀點(diǎn) ? （一）對(duì)審計(jì)模式的不同看法 ? 有的認(rèn)為審計(jì)模式上述四種分類的提法并不科學(xué)。 ? 李金華指出： ? 世界所有國(guó)家的審計(jì)都是獨(dú)立的，不管是對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)還是對(duì)政府負(fù)責(zé)，都是獨(dú)立的。 ? 獨(dú)立性是世界各國(guó)審計(jì)最基本的共同特征，把獨(dú)立型跟司法型、立法型、行政型并列，在一個(gè)層面上對(duì)比是不科學(xué)的。 對(duì)審計(jì)模式的不同看法 ? 世界沒(méi)有一個(gè)國(guó)家的審計(jì)機(jī)關(guān)是立法型。 ? 多數(shù)國(guó)家的審計(jì)機(jī)關(guān)是對(duì)立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，向立法機(jī)構(gòu)報(bào)告工作，而不作為議會(huì)的下屬單位。 ? 司法型確實(shí)存在，但不是完全意義上的司法型。 ? 行政型是存在的，隸屬于政府。 ? 很多國(guó)家的審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于政府，但又不完全是政府的職能部門，同時(shí)也要向議會(huì)報(bào)告工作。 對(duì)審計(jì)模式的不同看法 ? 劉家義將世界主要國(guó)家審計(jì)制度分為三類： ? （ 1）審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)并向議會(huì)報(bào)告工作。 ? 這種類型占大多數(shù)，且越來(lái)越多，尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家大多如此。 對(duì)審計(jì)模式的不同看法 ? （ 2）審計(jì)機(jī)關(guān)屬于司法序列，擁有部分司法權(quán)，但要向議會(huì)報(bào)告工作并對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。 ? 這些國(guó)家的審計(jì)法院，從組織架構(gòu)來(lái)說(shuō)，屬于司法序列，但同時(shí)必須對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)并向議會(huì)報(bào)告工作。 對(duì)審計(jì)模式的不同看法 ? （ 3）審計(jì)機(jī)關(guān)屬于政府序列，對(duì)政府負(fù)責(zé)并向政府和議會(huì)報(bào)告工作，典型的是中國(guó)。 ? 我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)是政府組成部門，但每年的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和其他財(cái)政收支審計(jì)情況既要向政府報(bào)告，又要受政府委托向人大常委會(huì)報(bào)告。 （二）我國(guó)政府審計(jì)體制的選擇問(wèn)題 ? 自 1982年中國(guó)現(xiàn)行審計(jì)制度建立以來(lái)，我國(guó)學(xué)者就開(kāi)始對(duì)中國(guó)審計(jì)體制選擇問(wèn)題展開(kāi)了討論。 ? 四個(gè)階段： ? ——不允許爭(zhēng)論（不等于沒(méi)有爭(zhēng)論） ? ——不公開(kāi)爭(zhēng)論 ? ——公開(kāi)爭(zhēng)論 ? ——爭(zhēng)論的共識(shí)（多數(shù)觀點(diǎn)） 我國(guó)政府審計(jì)體制的選擇問(wèn)題 ? 楊時(shí)展以受托責(zé)任學(xué)說(shuō)為基礎(chǔ)，得出 “審計(jì)因受托責(zé)任的發(fā)生而發(fā)生，因受托責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展” 的結(jié)論。 ? 認(rèn)為： ? 各級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該獨(dú)立于各級(jí)政府之外，向著取信于民、聽(tīng)信于民的方向發(fā)展。 ? 楊時(shí)展： 《 國(guó)家審計(jì)的本質(zhì) 》 我國(guó)政府審計(jì)體制的選擇問(wèn)題 ? 秦榮生在分析了受托責(zé)任關(guān)系之后認(rèn)為，我國(guó)審計(jì)署應(yīng)歸屬于全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo) ，地方各級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)由地方各級(jí)人大常委會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)。 ? 李齊輝等認(rèn)為，審計(jì)環(huán)境決定審計(jì)制度。 ? 根據(jù)我國(guó)的審計(jì)環(huán)境，應(yīng)建立一種政府審計(jì)機(jī)關(guān)擁有司法地位和相應(yīng)的法律監(jiān)督權(quán)、地方審計(jì)機(jī)關(guān)由省級(jí)直管的新型的政府審計(jì)制度。 我國(guó)政府審計(jì)體制的選擇問(wèn)題 ? 項(xiàng)俊波 在分析了我國(guó)政府審計(jì)體制形成的歷史原因的基礎(chǔ)上，對(duì)關(guān)于如何改革我國(guó)政府審計(jì)體制的“改良觀”、“獨(dú)立模式觀”、“完善現(xiàn)行審計(jì)體制觀”和“立法模式觀”等觀點(diǎn)進(jìn)行了評(píng)價(jià)。 ? 提出建立“一府三院”制設(shè)想。 ? 主張?jiān)O(shè)立與人民法院、人民檢察院平行的審計(jì)院，使政府審計(jì)獨(dú)立于行政系統(tǒng)之外。 我國(guó)政府審計(jì)體制的選擇問(wèn)題 ? 吳聯(lián)生 通過(guò)構(gòu)建政府審計(jì)隸屬關(guān)系模型，對(duì)我國(guó)政府審計(jì)隸屬關(guān)系進(jìn)行評(píng)價(jià)后認(rèn)為，我國(guó) 政府審計(jì)應(yīng)該隸屬于國(guó)務(wù)院； ? 但雙重領(lǐng)導(dǎo)體制降低了地方政府審計(jì)的質(zhì)量和價(jià)值，因此主張將地方審計(jì)機(jī)關(guān)從地方行政機(jī)關(guān)的權(quán)力范圍中脫離出來(lái)，業(yè)務(wù)上和行政上都直接接受審計(jì)署領(lǐng)導(dǎo)， 雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改變?yōu)閱我坏拇怪鳖I(lǐng)導(dǎo)體制。 我國(guó)政府審計(jì)體制的選擇問(wèn)題 ? 楊肅昌、肖澤忠提出“雙軌制”審計(jì)體制改革方案。 ? 主張?jiān)谡Ａ衄F(xiàn)行審計(jì)機(jī)關(guān)同時(shí)，把現(xiàn)行審計(jì)機(jī)關(guān)中的預(yù)算審計(jì)職責(zé)和工作體系轉(zhuǎn)移到人大系統(tǒng)，在人大系統(tǒng)重新建立主要從事預(yù)算審計(jì)工作的審計(jì)組織。 ? 現(xiàn)在越來(lái)越多的認(rèn)為我國(guó)政府審計(jì)應(yīng)當(dāng)采取立法模式。 三、政治制度對(duì)審計(jì)體制的影響 ? 制度環(huán)境是一個(gè)社會(huì)最基本的制度規(guī)則，是決定其他制度安排的基礎(chǔ)性制度。 ? 審計(jì)體制是整個(gè)國(guó)家政治體制的一個(gè)構(gòu)成部分，政治制度結(jié)構(gòu)對(duì)審計(jì)體制而言是最重要的制度環(huán)境。 ? 審計(jì)體制是一種制度安排，政