【正文】 國有地勘單位改革與發(fā)展 研究報告 地質(zhì)咨詢部一處 二○○八年十二月 國有地勘單位改革與發(fā)展研究報告 地質(zhì)咨詢部 摘要： 本研究報告是根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定》要求“完善地質(zhì)工作體制機制”，“深化國有地質(zhì)勘查單位改革”，“認真總結(jié)改革經(jīng)驗，加大工作力度，因地制宜，區(qū)別對待，加強對改革的指導”的內(nèi)容，結(jié)合咨詢中心及地質(zhì)咨詢部的工作實際確定的 2021 年調(diào)研項目。 報告總結(jié)我國地勘單位改革的歷程，闡述了地勘單位改革的必要性和必然性，只有將改革和發(fā)展結(jié)合起來，用改 革促進發(fā)展，用發(fā)展鞏固改革成果。報告重點分析了屬地化后各省地勘單位改革的探索，分析了目前的改革特點，對國有地勘單位改革順利推進和經(jīng)濟快速增長的原因進行了分析，提出了國有地勘單位轉(zhuǎn)企面臨的困難和問題：改革缺少國家層面有效的宏觀指導；企業(yè)化的改革方向與事轉(zhuǎn)企政策不協(xié)調(diào)、不配套；現(xiàn)行政策對地勘單位繼續(xù)維持事業(yè)體制有利，而對轉(zhuǎn)制為企業(yè)不利；改革思路不能隨客觀形勢的變化而變化，使得改革相對被動；事企分開處于兩難局面。 為貫徹徐紹史部長“地勘單位要加強管理制度和經(jīng)營機制的改革，進一步增強活力和競爭力，增強地勘單位的綜合 實力，更好地在市場經(jīng)濟條件下生存和發(fā)展”。報告提出了在政府推動和整體統(tǒng)籌下，深化地勘單位改革的建議，使現(xiàn)行法律、法規(guī)、政策能突出體現(xiàn)對公平競爭的保障、對不正當競爭的限制和對合法權(quán)益的維護，解決地勘單位的事業(yè)身份與企業(yè)運作的矛盾，促進地勘單位的經(jīng)濟發(fā)展。 一、地勘單位改革的必要性和必然性 我國大規(guī)模開展地質(zhì)工作是新中國成立之后，當時是全面學習原蘇聯(lián)的經(jīng)驗，實施計劃經(jīng)濟體制的時期。為和計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)，我國地勘單位的組建，采用行政方法設(shè)置，用事業(yè)機制管理。 用行政方法設(shè)置的地勘單位，分為塊 塊和條條兩大類。塊塊是指按行政區(qū)域設(shè)立。即各?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)），都設(shè)立地質(zhì)局 (后改為地礦局 )，其隊伍規(guī)模根據(jù)行政區(qū)劃的大小而有所不同；條條是指不同工業(yè)部門按部門的需要設(shè)立。地質(zhì)部 (后改為地礦部 )的地勘隊伍最多，為國家的經(jīng)濟、社會全方位服務(wù)；與此同時，有礦產(chǎn)資源需求的工業(yè)部門也成立了自己的地勘單位，最終有 10個中央部委都建立了自己的地勘隊伍。 用事業(yè)機制管理，即全國地質(zhì)工作都由中央財政撥款，用計劃方法安排，并作為經(jīng)費運作。年初向地勘單位撥款，年末根據(jù)地勘單位的決算給予核銷，地勘費不進入礦產(chǎn)品成本或工 程成本，也不同地勘成果直接掛鉤，地勘成果無償交給礦山企業(yè)和工程建設(shè)單位使用。 地勘單位用行政方法設(shè)置、用事業(yè)機制管理，其優(yōu)點是隊伍調(diào)動機動靈活，并具有部隊艱苦奮斗的優(yōu)良作風。但其缺點是容易造成隊伍盲目擴張。其原因：一是地勘費采用財政資金核銷制，用錢方便且用錢單位沒有壓力，都爭取多要地勘費。二是由于中央撥付的地勘費，基本上是按人頭給的，人多經(jīng)費就多，必然造成地勘單位隊伍擴張，機構(gòu)重疊，工作重復，不計工作成本。如從 1968 年到 1978 年的十年間，全國吃地勘費的地勘職工由 43 萬人增至 94 萬人。 用行 政方法設(shè)置、用事業(yè)機制管理的地勘單位體制，是和計劃經(jīng)濟的體制相適應(yīng)的。因為不管是事業(yè)單位還是企業(yè)，統(tǒng)統(tǒng)是國家所有，事業(yè)單位的工作經(jīng)費和企業(yè)投資統(tǒng)統(tǒng)由國家財政出資，企業(yè)利潤也統(tǒng)統(tǒng)上交國家財政，地勘隊伍、礦山企業(yè)、工程建設(shè)都是吃國家的“大鍋飯”，干好干壞一個樣。所以，地勘工作成果，也就不用分公益性和商業(yè)性，一律無償交給需要的單位使用。 但是 1984 年 10 月，黨的十三屆三中全會作出了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，明確我國社會主義經(jīng)濟是公有制基礎(chǔ)上有計劃的商品經(jīng)濟后，情況就不一樣了，我國的經(jīng)濟成分和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)開 始發(fā)生很大的變化，國有企業(yè)普遍進行公司制改革，初步建立起了現(xiàn)代企業(yè)制度；民營企業(yè)得到了史無前例的發(fā)展，已成為國民經(jīng)濟的重要組成部分，在經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。國有企業(yè)和民營企業(yè)同時成為我國市場經(jīng)濟的主體，為社會主義市場經(jīng)濟體制的形成和國民經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展共同作出貢獻。這一體制的轉(zhuǎn)變，使得國有企業(yè)不再是計劃經(jīng)濟模式下的政府的附屬物，而是“自主經(jīng)營，自負盈虧，自我約束，自我發(fā)展”的獨立法人；他們不再是政府的“錢 櫃 ”，只要依法上交利潤和納稅就可以了。非國有企業(yè)（如集體、私營、股份制企業(yè)和外資企業(yè)等），更是獨立 的法人，只有依法經(jīng)營和承擔向國家納稅的義務(wù)。市場經(jīng)濟條件下的企業(yè)的特點是以適應(yīng)市場需要，追求最佳效益為目的，所以，礦產(chǎn)開發(fā)或工程建設(shè)均是商業(yè)行為，為此為礦產(chǎn)開發(fā)或工程建設(shè)服務(wù)的勘查投入，應(yīng)該進入企業(yè)各自的產(chǎn)品或項目成本。就是說，商業(yè)性地勘工作費用應(yīng)由使用地勘成果的企業(yè)進行支付。只有公益性性質(zhì)的地質(zhì)工作費用才由國家或地方財政埋單，并無償提供社會服務(wù)。所以，公益性地質(zhì)工作與商業(yè)性地質(zhì)工作資金來源的渠道是不同的，性質(zhì)也是不一樣的。公益性地質(zhì)工作費用由國家或地方財政劃撥，列入指令性的工作 計劃，費用是核銷制； 商業(yè)性地 質(zhì)工作資金是通過經(jīng)濟合同的方式，通過市場取得的經(jīng)營收入，多勞多得。所以，專門從事公益性地質(zhì)工作的隊伍應(yīng)是事業(yè)性質(zhì)；而從事商業(yè)性地質(zhì)工作的隊伍應(yīng)是企業(yè)性質(zhì)。這就是在市場經(jīng)濟條件下，地質(zhì)工作分為公益性和商業(yè)性；地勘工作隊伍也分為公益性地勘隊伍和商業(yè)性地勘隊伍的原因。 據(jù)此，在實施中國特色社會主義市場經(jīng)濟條件下的我國的地質(zhì)工作，也必須將地質(zhì)工作分成公益性和商業(yè)性兩類，并且要分體運行。公益性地勘工作由政府財政出資，為公益性事業(yè)全方位無償服務(wù)；而商業(yè)性地勘工作，要在市場競爭中求生存、求發(fā)展。同時，地勘產(chǎn)業(yè)隊伍規(guī)模和結(jié) 構(gòu)的調(diào)整，也需要依據(jù)地勘市場的需求，用企業(yè)的機制來進行推動。但是對這個問題的認識和實踐，卻經(jīng)過一段較長的過程。 二、國有地勘單位改革與發(fā)展的現(xiàn)狀 （一）國有地勘單位改革推進的歷程 國有地勘單位改革，大體從 1985 年開始，至今大約有 20 多年時間，經(jīng)歷了兩個改革的發(fā)展階段： 第一階段：改革探索階段： 時間大體上從 1985 年原地礦部提出“三化”開始，到原地礦部石油局整體改企和地勘隊伍開始實施屬地化管理為止。 1984 年 10月，黨的十三屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，明確我國社會主義經(jīng)濟是公有 制基礎(chǔ)上有計劃的商品經(jīng)濟。 1985 年，原地礦部根據(jù)《經(jīng)濟體制改革的決定》的精神，頒發(fā)了以簡政放權(quán)為主要內(nèi)容的兩個文件，針對舊體制下對地勘單位管得過多、統(tǒng)得過死的弊端，在計劃、財務(wù)、勞動工資、機構(gòu)設(shè)置等方面提出了擴大地勘單位的自主權(quán)，并實施“項目管理、地質(zhì)市場、多種經(jīng)營”三大工程，特別是提出開拓“地質(zhì)市場”作為改革的突破口。由于地勘單位在開拓“地質(zhì)市場”和“多種經(jīng)營”中有了新的資金來源渠道，給地勘單位的發(fā)展注入了新的活力，這樣就很自然地將市場機制引入到計劃地質(zhì)工作中來。與此同時，進行了地質(zhì)工作的“三化”，即地 質(zhì)成果商品化、地勘單位企業(yè)化、地勘隊伍社會化的討論與實踐，這既包含有企業(yè)化取向的改革，又有了生產(chǎn)經(jīng)營結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)容。 這一階段改革的特點是“摸著石頭過河”、“八仙過海，各顯神通”，對改革的最終目標不十分明確，多屬于隊伍內(nèi)部機制改革的性質(zhì)，尚未涉及地質(zhì)工作體制改革的內(nèi)容。只是在事業(yè)體制下，探索企業(yè)化管理（機制層面）的途徑，所以改革的開放程度較低，力度不大。由于受當時國家總體經(jīng)濟較為困難的影響，造成礦業(yè)不景氣、地勘事業(yè)費嚴重不足，所以，上述改革對當時的地勘隊伍度過難關(guān)，仍發(fā)揮了重大作用。 當時在改革與發(fā)展的實踐 上，既有成功的經(jīng)驗，也有很多失敗的教訓?？傮w看，開拓地質(zhì)市場（主要指地勘業(yè)的延伸產(chǎn)業(yè)），如工程勘查、工程施工、小礦山等，效果比較好；而開拓的多種經(jīng)營項目（如制造業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等）效果比較差。但不管怎么說，通過這場市場的洗禮，很多地勘單位在市場環(huán)境中逐步學會了“游泳”。在完成國家下達的地質(zhì)工作計劃的同時，初步學會了進行市場開拓，并取得了市場收入，彌補了預算內(nèi)地勘費的不足，緩解了地勘隊伍的困難。從這個意義上說，這個階段的改革，既為國家減輕了經(jīng)濟負擔，同時也是地勘單位為其生存和發(fā)展進行市場探索的過程，為 深化改革掃除了思想障礙。 在這階段還實現(xiàn)了地勘隊伍基地由農(nóng)村、山區(qū)搬遷至城市的目標，而且一般都搬進了地級以上規(guī)模的城市，這一戰(zhàn)略性舉措，其意義是極其重大的。它既解決了職工和家屬生活上的后顧之憂，更為地勘單位實施市場化運作，開展商業(yè)性地質(zhì)工作，提供了有效運作的平臺。 第二階段是從 1999年地勘隊伍實施屬地化管理改革開始到現(xiàn)在。 這一階段地勘隊伍改革的特點是改革目標明確，即“地勘隊伍改革必須堅持事企分開，必須堅持公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作分開運行，必須堅持探索建立現(xiàn)代地勘企業(yè)制度”。但在實施步驟上，采取漸進式改革模式 ，統(tǒng)籌規(guī)劃，逐步推進。 1999 年 4 月，國務(wù)院下發(fā)了《地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革方案》（國辦發(fā)［ 1999］ 37 號）。該改革方案明確要求：一是地勘隊伍改革必須堅持事企分開、公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作分開運行、探索建立現(xiàn)代地勘企業(yè)制度。二是將大部分地勘隊伍實行屬地化管理，并逐步實現(xiàn)企業(yè)化經(jīng)營。在此后不到 3 個月的時間內(nèi)，原地質(zhì)礦產(chǎn)部在各省（區(qū)、市）的地勘隊伍，由中央政府管理轉(zhuǎn)為地方政府管理。隊伍包括 31 個廳局級地勘單位， 760個縣處級地勘單位，職工總數(shù) 萬人（其中在職職工 萬人、離退休職工 萬人 ）。按照中央給予這次改革的政策，從中央財政劃轉(zhuǎn)到地方財政的年度地勘費基數(shù)為 億元；劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)總額 億元，負債總額 億元，凈資產(chǎn) 億元，其中國家基金（資本） 億元。在地勘隊伍屬地化的基礎(chǔ)上，中國地質(zhì)調(diào)查局成立，中國地質(zhì)科學院重新組建。工業(yè)部門管理的地勘隊伍，于 2021 年按照國務(wù)院辦公廳《國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家局所屬地質(zhì)勘查單位管理體制改革實施方案》（國辦發(fā)［ 2021］ 2 號文）的要求，大部分也實行屬地化管理；地方接受有困難的部分，交由中央部門管理；至此，工業(yè)部門所屬地勘隊 伍管理體制改革也順利進行并完成。這是建國 50年來，國家地勘隊伍管理體制的重大改革，屬地化管理的地勘單位約 63 萬人（在職 34 萬人，離退休 29 萬人），其中，原地礦系統(tǒng)的約 38萬多人，原工業(yè)部門約25 萬人；交由中央管理的地勘單位主要是原冶金、煤田、建材、化工、核工、有色等行業(yè)部分地勘隊伍，約 9 萬人（在職 萬人，離退休 萬人）。 實施屬地化管理的地勘單位絕大多數(shù)被列為省直屬事業(yè)單位，級別不變，業(yè)務(wù)接受國土資源部門的指導。其他一些地勘隊伍由中央主管部門或集團公司領(lǐng)導。 這階段改革的特點是： 60多萬人的地勘隊伍 實施了由中央管理向地方政府管理體制轉(zhuǎn)變，體制改革的力度大，速度快，措施得力，僅用短短 3 年多的時間，就完成了隊伍的順暢過渡。在改革的目標上也十分明確，即必須堅持事企分開、公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作分開運行、探索建立現(xiàn)代地勘企業(yè)制度。但在改革目標的實施步驟上，要求在認真總結(jié)改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，因地制宜，區(qū)別對待，從實際出發(fā)，逐步推進。同時，中央和地方政府為推動國有地勘單位改革，制定了一系列支持國有地勘單位進行屬地化管理的優(yōu)惠政策，并要求全面得到落實，以解除國有地勘單位改革的后顧之憂。 由于這一漸進式改革步驟，使得屬地 化后的國有地勘單位得以從容應(yīng)對。多數(shù)國有地勘單位在堅持企業(yè)化改革方向的前提下，能根據(jù)隊伍自身的具體情況、所處區(qū)域的自然、經(jīng)濟環(huán)境，依照國家對地勘單位改革的具體要求，采取有針對性的改革措施，在改革途徑、方式、方法上進行了一系列改革的探索。 目前改革已初步做到了公益性地質(zhì)工作和商業(yè)性地質(zhì)工作分開運行，其中公益性地質(zhì)工作由新組建的中國地調(diào)局組織實施；商業(yè)性地質(zhì)工作由原國有地勘隊伍和多種所有制的地勘隊伍，依據(jù)市場的需要，通過單位委托或市場競爭方式來承擔工作任務(wù)。國家雖然仍保留了地勘費基數(shù)，但地勘費基數(shù)的 80%的經(jīng)費 ，用于保障離退休職工法定的生活費和其他保障性支出，以保障隊伍的穩(wěn)定；只有地勘費基數(shù)的 20%左右經(jīng)費，作為地勘單位逐步企業(yè)化的改革成本（原國有地勘隊伍不再承擔地質(zhì)工作計劃任務(wù)），用于支持原國有地勘單位在市場中進行拼搏，以適應(yīng)市場環(huán)境，使之逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)。也就是《地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革方案》［國辦發(fā) (1999)37 號文］明確的：“地質(zhì)勘查單位主要從事資源勘查、開發(fā)和工程勘查工作。同時積極開展多種經(jīng)營和服務(wù)創(chuàng)收，逐步成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的經(jīng)濟實體”。對工業(yè)部門地勘隊伍的說法是：“可以從各自部 門的實際情況出發(fā)，改組為企業(yè)或進入企業(yè)集團”。由此可見，不管是原地礦部所轄的地勘隊伍，還是工業(yè)部門管理的地勘隊伍，除保留部分公益性地質(zhì)隊伍外，其改革的目標都是建立現(xiàn)代地勘企業(yè)制度