【正文】 城市公用事業(yè)的維護(hù)、運(yùn)營(yíng)與改革 關(guān)于公用事業(yè)的民營(yíng)化問題 《 廣州市城市建設(shè)與管理專題講座 》 2020年 7月 16日 廣州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 潘蜀健 目 錄 一 、 城市公用事業(yè)概述 二、城市公用事業(yè)的現(xiàn)狀 三 、 市場(chǎng)化運(yùn)作 公用事業(yè)的改革之路 四、 公共民營(yíng)合作制 (PPP)公用事業(yè)改革的模式選擇 一、城市公用事業(yè)概述 （一）城市公用事業(yè)的內(nèi)涵 城市供水：自來水 、 純凈水 、 礦泉水 （ 水廠 ） ， 供水管網(wǎng) 。 城市污水：污水處理 、 排水管網(wǎng) 。 城市燃?xì)猓好簹?、 天燃?xì)?、 供氣管道 。 城市交通：公共汽車 、 出租車 、 電車 、 地下鐵道 、 輕軌等交通線路及其設(shè)施 。 市政設(shè)施：城市道路 、 橋梁 、 城市防洪 、 城市照明等 。 城市環(huán)衛(wèi)：城市市容 、 衛(wèi)生保潔 、 垃圾和糞便處理等 。 城市園林：園林 、 綠化 、 公共休閑娛樂設(shè)施等 。 城市供熱：取暖 、 熱水供應(yīng)等 。 廣義的城市公用事業(yè)還包括電力、通訊、教育、醫(yī)療、消防、公共安全等等。 （二）城市公用事業(yè)的特征 不可替代性：是消費(fèi)者的必需品 ， 其它產(chǎn)品很難替代它 。 消費(fèi)上的兼容性：某個(gè)用戶的消費(fèi)不妨礙其他用戶的使用 。 地域性：產(chǎn)品和服務(wù)不可完全自由流動(dòng) 。 公用和公益性：市政公用行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)是針對(duì)所有城市居民的 ， 為整個(gè)社會(huì)或某一區(qū)域的所有成員共同使用 ， 不能分割使用 。 通常還需承擔(dān)一定的社會(huì)公益義務(wù) 。 效益度量上的不確定性：對(duì)社會(huì)的效益是長(zhǎng)期性 ， 對(duì)社會(huì)影響的深遠(yuǎn)性 ， 很難確切地度量其價(jià)值和效益 。 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)上的規(guī)模性：這類企業(yè)的投資額巨大 ， 固定資產(chǎn)占其總資產(chǎn)的比例相當(dāng)大 ， 經(jīng)營(yíng)規(guī)模越大 ， 平均單位成本越低 ，效益也越好 。 （ 投資大 、 回收期長(zhǎng) ， 市場(chǎng)化程度低：市政公用行業(yè)所需投資巨大 ， 動(dòng)輒上億元 、 甚至幾十億 、 上百億元 。 如建設(shè)一公里地鐵需要 6億 —7億元 ， 其回收期也不像常規(guī)投資一樣 ， 在三五年內(nèi)能得到回收 。 ） 價(jià)格機(jī)制不靈活：市政公用行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格的形成和調(diào)整涉及到大多數(shù)居民的利益 ， 不能隨行就市 ， 完全按供求規(guī)律行事 。 供求關(guān)系所決定的價(jià)格機(jī)制 （ 看不見的手 ） 在這里并不起決定作用 。 政府和社會(huì)干預(yù)：由于涉及到大多數(shù)居民的利益 ， 以及消費(fèi)群體的利益 ， 政府和社會(huì)輿論常常會(huì)對(duì)市政公用行業(yè)的企業(yè)進(jìn)行 “ 道義上的說服 ” 或行政上的干預(yù) ， 影響企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán) 。 公用事業(yè)具有獨(dú)特的契約問題 ， 是受政府管制的非完全競(jìng)爭(zhēng)行 業(yè) 。 消費(fèi)者需要低廉的價(jià)格 、 良好的服務(wù) ， 運(yùn)營(yíng)者需要維護(hù)它們的資產(chǎn)并攫取利潤(rùn) ， 其間的關(guān)系 ， 要靠嚴(yán)格的契約關(guān)系予以維系 。政府在其間扮演了重要角色 。 自然和行政的壟斷性：具有行政的和自然的雙重壟斷特性 。 地域性以及對(duì)管網(wǎng) 、 道路等設(shè)施的依賴性決定了其壟斷性 。 安全性：城市公用事業(yè)服務(wù)于社會(huì)大眾 ， 一旦出現(xiàn)問題 ，將會(huì)影響社會(huì)的安全與穩(wěn)定 。 城市公用事業(yè)既具備生產(chǎn)階段引入競(jìng)爭(zhēng)所需要的條件 ， 又具備供給階段進(jìn)行壟斷經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ) ， 既有民營(yíng)化的可能 ， 又有管制的必要 。 首先 ， 城市公用事業(yè)提供的商品或服務(wù)所具有的商品屬性使其具備進(jìn)入市場(chǎng)的必要條件 。 其次 ， 城市公用事業(yè)的壟斷性 、 公益性 、 安全性等特征 ， 又需要政府的管制 。 另外 ， 城市公用事業(yè)的地域性又決定了其在管理和經(jīng)營(yíng)方面所具有地方色彩 。 地域界限性使城市公用事業(yè)的管理和經(jīng)營(yíng)只能在某一限定的區(qū)域之內(nèi)；區(qū)域差別性使其經(jīng)營(yíng)管理方式和水平不可能完全一致 。 地方政府對(duì)其發(fā)展有著更直接的積極性和責(zé)任感（ 作為地方政府官員的政績(jī)表現(xiàn) ， 極易引起關(guān)注 ） 。 二、我國城市公用事業(yè)的現(xiàn)狀 （一）消費(fèi)者投訴的熱點(diǎn) 我國城市公用事業(yè)長(zhǎng)期壟斷本地區(qū)公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn) 、輸送和銷售 。 改革的滯后不僅沒有消弱這種壟斷 ， 而且出現(xiàn)了越來越多的憑借壟斷優(yōu)勢(shì) ， 限制競(jìng)爭(zhēng) ， 損害消費(fèi)者利益的問題 。 據(jù)國家工商行政管理局報(bào)告顯示 ， 公用企業(yè)利用獨(dú)占地位侵權(quán)成為2020年消費(fèi)者申訴舉報(bào)的十大熱點(diǎn)問題之一 。 這一年 ，的供水 、 煤氣等服務(wù)領(lǐng)域投訴達(dá)１０６７０件 ， 在國家計(jì)委劃分的１９個(gè)服務(wù)行業(yè)的３７個(gè)小類中占第三位 。 通常的手段有： 設(shè)置障礙 ， 控制終端產(chǎn)品； 利用審查 、 申報(bào) 、 辦事程序 ， 控制設(shè)計(jì)施工； 捆綁交易 ， 濫收費(fèi)用 。 成為當(dāng)代經(jīng)濟(jì)體劍制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn) 。 （二）資本市場(chǎng)的寵兒 城市公用事業(yè)產(chǎn)品需求相對(duì)穩(wěn)定 ， 受經(jīng)濟(jì)周期的波動(dòng)影響很小 ，整個(gè)行業(yè)具有良好的流動(dòng)性和回報(bào)穩(wěn)定的特點(diǎn) 。 成為新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展中資本市場(chǎng)的投資熱點(diǎn) 。 根據(jù)深圳證券信息有限公司的統(tǒng)計(jì) ， 深滬兩市 48家電力 、 煤氣和水的生產(chǎn)及供應(yīng)上市公司盈利能力遠(yuǎn)高于同期兩市平均水平 。 “ 中國的公用事業(yè)公司具有最穩(wěn)定的凈利潤(rùn)率 。 2020年前 3季度 ， 滬深股市公用事業(yè)行業(yè)每股收益達(dá)到０ .１８５元 ， 位居所有行業(yè)之首 。 （ 但在 2020年 ， 滬深兩市 6家水務(wù)上市公司的股價(jià)走勢(shì)均弱于大盤 。其中武漢控股的跌幅高達(dá) %。 究其原因 ， 主要是這些公司難以在自已所熟悉的領(lǐng)域擴(kuò)張 ， 資金被迫走向不熟悉的領(lǐng)域 。 在 33家公用事業(yè)樣本公司中 ， 投資不相關(guān)行業(yè)的有 16家 ， 占 %。 ） 2020年 12月 22日 ， 法國威立雅水務(wù)集團(tuán)及其合資企業(yè)北京首創(chuàng)威水投資公司聯(lián)合出資 ， 收購深圳水務(wù)集團(tuán) 45%的股份 ， 這是國內(nèi)水務(wù)行業(yè)迄今為止最大的并購 ， 據(jù)稱也是全球第二大水務(wù)并購案 。 1999年國家統(tǒng)計(jì)局報(bào)告 ， 外商在中國投資的所有產(chǎn)業(yè)中 ， 水廠投資最有利可圖 ， 利潤(rùn)率平均高達(dá) %。 2020年以來 ， 上市公司頻頻進(jìn)軍公用事業(yè) 。 據(jù)不完全統(tǒng)計(jì) ，2020年以來已有 30多家上市公司開始投資或者加大對(duì)公用事業(yè)的投資 。 外資紛紛搶灘進(jìn)入中國公用事業(yè)市場(chǎng) 。 美國的 HMA公司是一間在紐約股票交易所上市的醫(yī)務(wù)公司 ， 擁有 36家醫(yī)院 ， 同時(shí)擁有兩家精神病醫(yī)院 ， 去年一年的收入增長(zhǎng)率是 20%。 2020年總收入是 ， 利潤(rùn)增長(zhǎng)了 26%， 達(dá)到 美元 ， 凈資產(chǎn)回報(bào)率差不多是 20%。 過去兩年 ， 納斯達(dá)克指數(shù)跌了差不多 50%， HMA只 跌了大概 10%左右 ， 比整個(gè)大盤股市要穩(wěn)定多了 ， 公益事業(yè)在美國 102個(gè)不同的工業(yè)中大概的排名情況： 廣播電視行業(yè)總市值 2667億美元 ， 在 102個(gè)工業(yè)中排名 14； 醫(yī)院設(shè)施業(yè)總市值是 912億美元 ， 在 102個(gè)行業(yè)里排名第 47； 垃圾服務(wù)業(yè)總市值是 247億美元 ， 在 102個(gè)行業(yè)里排名第 77； 學(xué)校教育業(yè)總市值是 191億美元 ， 在 102個(gè)行業(yè)里排名第 82。 （三）供給不足， 欠賬嚴(yán)重 城市郊區(qū)、小城鎮(zhèn)、邊遠(yuǎn)城鎮(zhèn)、農(nóng)村供給嚴(yán)重不足，或者說沒有提供； 城際間的供給差異很大； 城市不同地區(qū)的供給差異也很大。 以 2020年的廣州市建制鎮(zhèn)公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施調(diào)查為例 。 （ 1） 環(huán)衛(wèi)設(shè)施 20個(gè)鎮(zhèn)垃圾壓縮處理率超過 80％ ， 占被調(diào)查總數(shù)的 ％ 。 小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)垃圾無害化處理率僅為 %， 距離 《 廣東省村鎮(zhèn)規(guī)劃指引 GDGP－ 002》 的要求差別甚遠(yuǎn) （ ≥ 50%） 。 （ 2） 給水 、 排水和消防設(shè)施 73個(gè)小城鎮(zhèn)已經(jīng)實(shí)行集中式供水 ， 34個(gè)小城鎮(zhèn)建成和使用環(huán)狀管網(wǎng)供水 ， 占被調(diào)查城鎮(zhèn)總數(shù)的 45%； 46個(gè)鎮(zhèn)人均用水量達(dá)到或超過目前國家標(biāo)準(zhǔn) 120～ 160L/人 d， 占被調(diào)查城鎮(zhèn)總數(shù)的 ％ 。 59個(gè)鎮(zhèn)居民自來水普及率超過 90％ ， 占被調(diào)查城鎮(zhèn)總數(shù)的％ 。 尚有 11個(gè)鎮(zhèn)的居民自來水普及率低于 80％ ， 占被調(diào)查總數(shù)的 ％ （ 2020年 ≥ 90%） 。 只有 9個(gè)城鎮(zhèn)設(shè)有污水處理廠 ， 大多數(shù)城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活污水未經(jīng)處理直接排入江河 （ 萬人以上鎮(zhèn)均要設(shè)污水處理廠 ） 。 消防設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后 。 22個(gè)鎮(zhèn)設(shè)立了消防指揮中 ， 30個(gè)鎮(zhèn)擁有自己的消防隊(duì) ， 34個(gè)小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)消防栓達(dá)到或超過 10個(gè) /平方公里 ， 所占比例分別為 %、 %和 %。 不少小城鎮(zhèn)沒有自己的消防隊(duì) ， 7個(gè)鎮(zhèn)甚至沒有一個(gè)消火栓 。 （四）城市公用事業(yè)企業(yè)存在的主要問題 虧損經(jīng)營(yíng) ， 財(cái)政補(bǔ)貼沉重 由于受價(jià)格的約束 ， 加之原材料 、 燃料 、 勞務(wù)成本上升過快和經(jīng)營(yíng)管理不善的影響 ， 我國城市公用事業(yè)企業(yè)普遍存在虧損運(yùn)行的現(xiàn)象 ， 國家財(cái)政背負(fù)起補(bǔ)貼虧損的沉重包袱 。 中國的水務(wù)行業(yè) (包括供水和污水處理 )長(zhǎng)期處在行政壟斷之下，并形成了 “ 低價(jià)＋虧損＋財(cái)政補(bǔ)貼 ” 的經(jīng)營(yíng)模式。以供水為例，2020年全行業(yè)盈利企業(yè)的盈利總額為 ，虧損企業(yè)的虧損總額則為 。 2020年上半年，全行業(yè)的虧損面仍然高達(dá)%。 缺乏經(jīng)營(yíng)自主權(quán) 公用企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng) ， 特別是較大的投資活動(dòng)一般均由政府安排 ，企業(yè)沒有實(shí)質(zhì)性的自主經(jīng)營(yíng)決策權(quán) 。 生產(chǎn)效率低 ， 服務(wù)質(zhì)量差 由于公用企業(yè)一般在特定的地區(qū)范圍內(nèi)具有獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán) ，企業(yè)的實(shí)際成本就成為 “ 社會(huì)成本 ” 。 政策性虧損掩蓋了經(jīng)營(yíng)性虧損 ， 掩蓋了管理薄弱和經(jīng)營(yíng)不善 ， 不可能刺激企業(yè)降低成本的積極性 ， 從而不能促使企業(yè)提高生產(chǎn)效率 。 同時(shí) ， 由于壟斷經(jīng)營(yíng) ，公用企業(yè)服務(wù)意識(shí)較淡漠 ， 服務(wù)質(zhì)量也差 。 （ 2020年全國 666座城市 ， 供水從業(yè)人員 44萬人 ， 年供水量 466億噸 ， 用水人口 ， 平構(gòu)效率 35人 /萬噸水 ， 財(cái)政補(bǔ)貼 億元 。 供水企業(yè)全員勞動(dòng)生產(chǎn)率最高與最低之比是 74倍 。 ） 投資渠道單一 ， 資金來源饋乏 公用事業(yè)建設(shè)投資主體單一 ， 缺乏穩(wěn)定 、 規(guī)范的建設(shè)資金來源渠道 ， 沒有形成多元化的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機(jī)制 。 根據(jù) “ 十五 ” 計(jì)劃，我國水務(wù)產(chǎn)業(yè)中的供水行業(yè)年產(chǎn)值可從目前的 600億～ 700億元提高到 1500億～ 2020億元左右。同時(shí)城市污水處理率也要從目前的 22． 3％提高到 45％，新增污水日處理能力2600萬立方米。專家預(yù)計(jì)，到 2020年，我國水務(wù)市場(chǎng)的總投資約需 1萬億元。 這么龐大的資金投入，單靠財(cái)政一個(gè)渠道，幾乎是不可能的。 三、市場(chǎng)化運(yùn)作 城市公用事業(yè)的改革之路 （一）城市公用事業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作改革的政策推動(dòng) 2020年 12月 11日 ， 國家計(jì)委 《 關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見的通知 》 ： “ 逐步放寬投資領(lǐng)域 ” 、 “ 除國家有特殊規(guī)定的以外 ， 凡是鼓勵(lì)和允許外商投資進(jìn)入的領(lǐng)域 ， 均鼓勵(lì)和允許民間投資進(jìn)入； 2020年 1月 ， 國家計(jì)委 《 “十五 ” 期間加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的意見 》 ：積極鼓勵(lì)非國有經(jīng)濟(jì)在更廣泛的