【正文】 開發(fā) 主體 建設(shè)模式 政府 部門根據(jù)城市定位和產(chǎn)業(yè)定位，對(duì)地塊進(jìn)行 統(tǒng)一規(guī)劃，然后整體 招商。城市開發(fā)商可以單獨(dú)承包或牽頭組成開發(fā)集團(tuán)進(jìn)行 整體 開發(fā)投資。 從開發(fā) 過程 看 ，主要有建設(shè) 經(jīng)營(yíng)一體化模式和建設(shè) 經(jīng)營(yíng)多樣化模式。 （ 二 ） 我市 準(zhǔn)公共產(chǎn)品 開發(fā) 模式 市 財(cái)政作為單一投資主體的 模式 —— 市 大工業(yè)區(qū)模式 深圳市大工業(yè)區(qū)是深圳市人民政府于 1994 年 7 月直接設(shè)立的一個(gè)大型工業(yè)基地，在成立坪山新區(qū)以前，一直采取以政府為單一投資主體的開發(fā)模式。該模式在大工業(yè)區(qū)建設(shè)啟動(dòng)期起到了積極作用，但單一的投資模式，使得大工業(yè)區(qū)建設(shè)后續(xù)投資乏力， 也排斥了市場(chǎng)力量進(jìn)入到大工業(yè)區(qū)的開發(fā)建設(shè)之中。因此，當(dāng)園區(qū)建設(shè)進(jìn)入到發(fā)展期后，這種模式在一定程度上制約了園區(qū)的發(fā)展。 國(guó)有企業(yè) 作為單一 開發(fā) 主體的模式 （ 1）鹽田港集團(tuán)以地融資的“地主港”模式 上世紀(jì) 80 年代中期深圳市人民政府決定上馬鹽田港項(xiàng)目，國(guó)土部門將碼頭岸線和岸線腹地內(nèi)部分山體的規(guī)劃?rùn)?quán)和土地使用權(quán)讓渡劃給了“東鵬實(shí)業(yè)有限公司” （ 鹽田港集團(tuán)前身 ） 。鹽田港集團(tuán)與香港和記黃埔集團(tuán)簽訂合資經(jīng)營(yíng)鹽田港碼頭合同，土地資源為鹽田港與香港和記黃浦集團(tuán)合作成功提供了必要條件。 9 （ 2） 深福保 公司 建設(shè) 福田保稅區(qū)模式 深福 保（集團(tuán)）有限公司 （ 深福保 ） 借助保稅區(qū)管理局的土地資源，完成了由 福田保稅區(qū) 園區(qū)開發(fā)商到招商載體，再到園區(qū)運(yùn)營(yíng)商的身份轉(zhuǎn)換，其實(shí)質(zhì)是通過內(nèi)部的可經(jīng)營(yíng)物業(yè)獲得投資回報(bào)。開發(fā)有倉庫、高科技廠房、展示中心、寫字樓、單身公寓以及商品房等一批房地產(chǎn)項(xiàng)目，形成了一個(gè)以房地產(chǎn)開發(fā)為龍頭，并兼有倉儲(chǔ)物流、物業(yè)管理、國(guó)際貿(mào)易、園林市政及投資咨詢等各類專業(yè)資質(zhì)的大型企業(yè)集團(tuán)。 特許經(jīng)營(yíng)權(quán) （ BOT） 模式 —— 深高速模式 深圳市高速公路股份有限公司 （深高速） 收入及盈利主要來源于收費(fèi)公路資產(chǎn)的投資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)管理，還通過收購、參股等 方式，把公司的版圖擴(kuò)展到廣東省和國(guó)內(nèi)其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。其實(shí)質(zhì)是通過準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特許經(jīng)營(yíng)收費(fèi)來獲取投資收益。這種模式適用于有穩(wěn)定現(xiàn)金流、在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)凈現(xiàn)值為正的項(xiàng)目。 股權(quán)融資模式 —— 市五大集團(tuán) 引進(jìn)戰(zhàn)略投資者模式 2020 年底，深圳市政府宣布將包括能源、水務(wù)、燃?xì)?、公交、食品在?nèi)的 5 家市屬國(guó)企，通過招標(biāo)出讓股權(quán)的方式引入戰(zhàn)略投資者。其中，深圳水務(wù)集團(tuán)吸引了 12 家境外企業(yè)投標(biāo)，最后法國(guó)威立雅水務(wù)集團(tuán)入選，外資間接實(shí)現(xiàn)了對(duì)水源和管網(wǎng)的控制。 2020 年，市政府把過去享受政府補(bǔ)貼的排水系統(tǒng)也劃歸深圳水務(wù)。深圳水 務(wù)排水業(yè)務(wù)一年約虧損 8000 多萬元，深圳政府的新策略是：用稅收代替補(bǔ)貼，允許加征自來水增值稅，征收率為水價(jià)的 ％。其實(shí)質(zhì)是10 通過政府變相補(bǔ)貼的形式，實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)公共品經(jīng)營(yíng)企業(yè)的收支平衡，并按照事先約定的利潤(rùn)率略有盈余。 公益項(xiàng)目與盈利項(xiàng)目組合經(jīng)營(yíng)模式 —— “地鐵＋上蓋物業(yè)”模式 根據(jù)深圳市政府與港鐵公司簽署的協(xié)議， 深圳地鐵 4 號(hào)線由港鐵公司獲得運(yùn)營(yíng)及沿線開發(fā)權(quán)， 港鐵公司在深圳成立項(xiàng)目公司，以 BOT方式投資建設(shè)全長(zhǎng) 16千米、總投資 60億元的 4 號(hào)線二期工程。深圳市政府把已于 2020年底建成通車的全長(zhǎng) 4 號(hào)線一期工程，在二期工程通車前租賃給港鐵深圳公司。 4 號(hào)線二期通車之日起，全線交由香港地鐵公司成立的項(xiàng)目公司統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)，該公司擁有 30 年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。公司同時(shí)獲得 4 號(hào)線沿線 290 萬平方米建筑面積的物業(yè)開發(fā)權(quán)，以此來平衡地鐵運(yùn)營(yíng)的虧損。在整個(gè)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，項(xiàng)目公司由香港地鐵公司絕對(duì)控股，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，運(yùn)營(yíng)期滿，全部資產(chǎn)無償移交深圳市政府。 （三）遠(yuǎn)洋漁港 作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品 的特殊性 外部性 除創(chuàng)造行業(yè)利稅外，能帶來更大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。 公益性和 盈利性 （ 1）公益 性 為進(jìn)出漁港的漁船和車輛所提供的水陸進(jìn)出 口疏運(yùn)通道及其它設(shè)施而進(jìn)行的投融資，如碼頭岸線、防波堤、護(hù)岸、港池、錨地等的11 建筑和場(chǎng)所。這類項(xiàng)目設(shè)施按照現(xiàn)行的收費(fèi)規(guī)定，難以直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益。 （ 2） 盈利性 對(duì)漁港其它生產(chǎn)專用設(shè)備的投資，如水產(chǎn)品交易市場(chǎng)、冷庫、漁具儲(chǔ)藏室等。這類經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可以產(chǎn)生一定的收益。 資本密集性、成本沉沒性和投資的不可分性 漁港投入資金巨大，一旦進(jìn)行投資建設(shè)，就很難移作他用，殘值極低，具有投資成本沉沒性，且必須進(jìn)行一次性大規(guī)模投融資，零星的投融資往往無效或者不經(jīng)濟(jì)。 （四） 本項(xiàng)目社會(huì) 融 資 存在 的 問題 項(xiàng)目 地塊 內(nèi) 經(jīng)營(yíng)性地塊出 讓 難以解決 一級(jí)開發(fā)的 資金缺口 在財(cái)政投入缺位的情況下， 市 漁業(yè)基地 的出路在社會(huì)融資。社會(huì)融資不同于財(cái)政投入，是要追求投資回報(bào)的。本項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)融資 的核心問題在于 ，若 通過社會(huì)融資 進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)，則 項(xiàng)目 開發(fā)商 投資 難以 通過 項(xiàng)目地塊內(nèi) 的經(jīng)營(yíng)性地塊 出讓 取得平衡 ，也難以通過特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的運(yùn)營(yíng)收益來取得平衡。其原因在于漁業(yè)基地是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有公 益 性和經(jīng)營(yíng)性兩種屬性，基地前期建造需要大規(guī)模投入，建成后還需要支出運(yùn)營(yíng)和維護(hù)成本，但漁業(yè)碼頭等基礎(chǔ)設(shè)施的收入來源僅僅是相對(duì)商業(yè)碼頭來說很低的 漁港費(fèi)收等形者國(guó)內(nèi)事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目 ，收 益遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)投入，存在巨大的缺口。 若不考慮運(yùn)營(yíng)收益，僅通過土地收益來平衡開發(fā)商一級(jí)開發(fā)投12 入，則 按照深圳市規(guī)劃和國(guó)土委員會(huì) 公布 的 2020 年 寶安區(qū) 經(jīng)營(yíng)性 用地 平均 出讓 價(jià)格 5000 元 /平方米 計(jì)算 ，需出讓 30 萬平方米方 經(jīng)營(yíng)型用地方可平衡 本項(xiàng)目 15 億 元的一級(jí)開發(fā)投入 ，這一面積為本項(xiàng)目規(guī)劃的陸域面積，這顯然是行不通的 。 假設(shè) 以 水產(chǎn)品交易市場(chǎng)和綜合辦公用地分別為 8 萬平米 計(jì) ，二者合計(jì) 16 萬平米作為可出讓用地，則還需要 本項(xiàng)目地塊 之外 14 萬平米的 經(jīng)營(yíng)性 用地出讓方能平衡 。 因此，其收益 需 通過 取得 項(xiàng)目 用地 之外經(jīng)營(yíng)性地塊 出讓 的方式來實(shí)現(xiàn) 。 發(fā)行漁業(yè)基地地方債券面臨困難 由政府出面發(fā)行 15 億地方債券，依托深圳發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)和優(yōu)越的政策環(huán)境，組織銀行承銷團(tuán)，承銷對(duì)象可以是社保機(jī)構(gòu)也可以是各家金融類機(jī)構(gòu)。此外，還可由銀行將發(fā)行的地方債券打包，轉(zhuǎn)移給專門的金融機(jī)構(gòu)管理，通過評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)優(yōu)化，充分利用證券交易所的功能，將此 15 億債券證券化上市交易。 該種融資方式的優(yōu)點(diǎn)是： 第一 ， 深圳市剛剛獲得中央批復(fù)的可以自行發(fā)債的權(quán)利，以此為機(jī)遇，推動(dòng)地方債發(fā)行的規(guī)范化和常態(tài)化； 第二 ， 深圳市有著成熟的金融市場(chǎng)，深圳證券交易所是中國(guó)內(nèi)地上海市證券交易所以外的 唯一一家交易所，在金融改革創(chuàng)新方面一直走在前面； 第三 ， 深圳市有著眾多大型金融機(jī)構(gòu)和專業(yè)金融人才，為發(fā)債提供了必要的支持。 該種融資方式的面臨的困難是 ： 13 第一，嚴(yán)格限制發(fā)債額度。根據(jù)歷史數(shù)據(jù)， 2020 年和 2020 年財(cái)政部分別代理深圳市發(fā)行了 24 億元和 22 億元地方債， 2020 年深圳市自主發(fā)行地方債 22 億元。在告別中央代理發(fā)債后，深圳市地方債融資額度并沒有明顯放大，而是維持了上一年的發(fā)債規(guī)模，本質(zhì)上這是一次地方債務(wù)管理方式的提升。 第二，嚴(yán)格控制融得資金投向。據(jù) 2020 年 10 月 31 日深圳市五屆人大常委會(huì)第十一次 會(huì)議審議通過的《關(guān)于深圳市 2020 年本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案的報(bào)告》，此次發(fā)行地方債所得資金主要用于解決 2020 年及以前年度政府投資計(jì)劃安排的中央投資項(xiàng)目地方配套以及政府統(tǒng)貸在建項(xiàng)目，包括污水處理廠配套污水管網(wǎng)等生態(tài)建設(shè)工程以及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、交通等重點(diǎn)民生工程。遠(yuǎn)洋漁業(yè)基地等項(xiàng)目在當(dāng)前仍然沒有發(fā)債指標(biāo)。 第三，我國(guó)雖然以前發(fā)行過地方債券，但是在資產(chǎn)證券化這一部分還比較薄弱，基本可以說沒有什么經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。而且，地方債券相比國(guó)債的信用風(fēng)險(xiǎn)較高，而收益卻相當(dāng)，對(duì)投資者的吸引力不足。 成立信托基金缺乏吸引力 由政府 出面成立或者委托一家信托公司，以漁業(yè)基地的具體發(fā)展計(jì)劃為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)信托產(chǎn)品，通過該信托產(chǎn)品向社會(huì)募集資金，主要募集對(duì)象是各類具有自營(yíng)資產(chǎn)資格的金融類機(jī)構(gòu)和社保機(jī)構(gòu)，也可通過銀行渠道向個(gè)人募集。漁業(yè)基地運(yùn)營(yíng)期的凈利潤(rùn)是信托產(chǎn)品的收益保障，信托產(chǎn)品的投資者不參與漁業(yè)基地的建設(shè)管理，信托產(chǎn)品的管理者監(jiān)督所籌集資金的使用情況，政府負(fù)責(zé)運(yùn)用資金進(jìn)行漁業(yè)基地建14 設(shè)。 該種融資方式的優(yōu)勢(shì)： 第一 ， 深圳市有著發(fā)達(dá)的金融市場(chǎng)，有其他城市無法比擬的融資平臺(tái)； 第二 ， 深圳市國(guó)資部門的實(shí)力相當(dāng)雄厚，有利于信托產(chǎn)品順利籌資； 第三 ， 該融 資方式通過專業(yè)的理財(cái)機(jī)構(gòu)管理信托資金，減少了違規(guī)使用資金的機(jī)會(huì)，降低了投資者的風(fēng)險(xiǎn)。 該種融資方式的面臨的問題： 該種融資方式的風(fēng)險(xiǎn)在于項(xiàng)目投資回收期較長(zhǎng)。雖然項(xiàng)目利潤(rùn)可能比較穩(wěn)定，但是相對(duì)于總投資來說，運(yùn)營(yíng)過程的凈現(xiàn)金流是很低的，換句話說，基金投資者的收益率相對(duì)市面上其他投資品種的收益率是偏低的，這無疑影響信托基金的順利發(fā)行。 （五）本項(xiàng)目社會(huì)融資的可行性 排 除 以上不利因素，本項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)融資也存在一定的有利因素。 一是 多年來 我市已進(jìn)行了多種準(zhǔn)公共產(chǎn)品融資模式探索。 二是我市成立了三大融資平臺(tái)公司。 2020 年，我市整合和組建了包括市投資控股有限公司、市地鐵集團(tuán)有限公司、市特區(qū)建設(shè)發(fā)展集團(tuán)有限公司在內(nèi)的三大融資平臺(tái)公司，按政府統(tǒng)籌、市場(chǎng)運(yùn)作的方式，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目的融資工作。15 三大融資平臺(tái) 當(dāng)年 融資 149 億元。 在市漁業(yè)基地開發(fā)時(shí)，可選擇項(xiàng)目范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)性地塊出讓與市融資平臺(tái)注資 相結(jié)合 的方法（以城市建設(shè)費(fèi)名義注入開發(fā)商帳戶，平衡資金缺口）。 三是 若采用一級(jí)開發(fā)與 二級(jí)開發(fā) 一體化模式，則能有效減少項(xiàng)目用地 范圍之 外 的 經(jīng)營(yíng)性地塊出讓壓力。 四是 本項(xiàng)目地理位置較為優(yōu)越 ，其 定位為華南最大的水產(chǎn)品交易市場(chǎng)，都市產(chǎn)業(yè)發(fā)展極核，其開發(fā)運(yùn)營(yíng)模式和定位完全不同于傳統(tǒng)漁港，將形成類似于東京筑地的、業(yè)態(tài)豐富產(chǎn)業(yè)多元的都市產(chǎn)業(yè)區(qū)。 項(xiàng)目周邊地塊存在巨大的升值潛力，可通過整體規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā) 來引導(dǎo)社會(huì)資金投入。 原城市規(guī)劃位于 市漁業(yè)基地 東部的大 鏟灣 物流園區(qū)和南部的大鏟灣二、 三期項(xiàng)目 ， 原準(zhǔn)備為大鏟灣碼頭集裝箱產(chǎn)業(yè)配套 。但 由于 國(guó)內(nèi)制造業(yè)轉(zhuǎn)型和國(guó)際市場(chǎng)緊縮， 集裝箱產(chǎn)業(yè)的 增速將大為放緩， 原規(guī)劃建設(shè)的集裝箱泊位將出現(xiàn)過剩， 大鏟灣相關(guān)項(xiàng)目有轉(zhuǎn)變功能的必要。在此情況下，若對(duì) 市漁業(yè)基地 與周邊地塊 進(jìn)行整體規(guī)劃、 統(tǒng)一開發(fā) ，再 與機(jī)場(chǎng)南填海區(qū)進(jìn)行進(jìn)一步銜接 ，根據(jù)功能定位，進(jìn)行運(yùn)營(yíng)商國(guó)際招商，則是漁業(yè)基地目前面臨的開發(fā)難題將迎刃而解 。 香港新機(jī)場(chǎng)案例：多企業(yè)主體運(yùn)營(yíng)模式之一 香港新機(jī)場(chǎng)貨 運(yùn)中心占地 6萬平方米 ，提供倉庫、裝卸平臺(tái)、貨車停車位和辦公室等所需空間。機(jī)場(chǎng)空運(yùn)中心有限公司獲得了貨運(yùn)中心的發(fā)展權(quán)，合約價(jià)值為 19 億港元。該公司負(fù)責(zé)貨運(yùn)中心的融資、設(shè)計(jì)、建造及運(yùn)營(yíng)，租期為 20 年。機(jī)場(chǎng)空運(yùn)中心有限公司是以新鴻基地產(chǎn)為首的財(cái)團(tuán)所組成的一家聯(lián)營(yíng)公司。 16 1996 1997 1998 1999 2020 2020 2020 2020 2020 2020 2020 2020 2020 2020 2020增速全國(guó)前十大港口 深圳 圖 3 全國(guó)前十大港口及深圳港集裝箱吞吐量增速 資料來源：綜合開發(fā)研究院（中國(guó)深圳）信息部 17 三 、 開發(fā)原則及開發(fā)時(shí)序 （一）開發(fā)原則 根據(jù)漁港設(shè)施的基本性質(zhì)及其投資收益情況，可將漁港投融資分為公益性和經(jīng)營(yíng)性兩類。公益性投融資是指為進(jìn)出漁港的漁船和車輛所提供的水陸進(jìn)出口疏運(yùn)通道及其它設(shè)施而進(jìn)行的投融資，如碼頭岸線、防波堤、護(hù)岸、港池、錨地等的建筑和場(chǎng)所，這些項(xiàng)目設(shè)施按照現(xiàn)行的收費(fèi)規(guī)定 ，難以直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益；經(jīng)營(yíng)性投融資是對(duì)漁港其它生產(chǎn)專用設(shè)備的投資，如水產(chǎn)品交易市場(chǎng)、冷庫、漁具儲(chǔ)藏室等。漁港建設(shè)投融資是漁港最重要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之一，它不僅保證了漁港基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，促進(jìn)了漁港生產(chǎn)的發(fā)展，還帶動(dòng)周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)及貿(mào)易的發(fā)展。