【正文】 境的活動。由于出入境涉及本國、前往國以及途經(jīng)國的領(lǐng)土主權(quán)，所以更明確地說，出入境是指一國公民經(jīng)本國政府主管機關(guān)批準和前往國家或地區(qū)許可，持規(guī)定的有效出入境證件和簽證，從本國出境進入其他國家或地區(qū)，或者從其他國家或地區(qū)返回本國的活動。而在中國，由于實行“一國兩制”，中國內(nèi)地與作為特別行政區(qū)的香港、澳門和尚未與內(nèi)地實現(xiàn)主權(quán)認同統(tǒng)一的臺灣地區(qū)的人員往來仍然屬于出入境行為。不過，按其性質(zhì)劃分，內(nèi)地、香港、澳門、臺灣之間的“境”只能理解為狹義的“邊境”，即國家之內(nèi)的非主權(quán)邊境，而非國家之間的主權(quán)邊境。由此，中國公民的出入境行為就可分解為出入國境和出入邊境或者國際出入境和國內(nèi)出入境兩大類別。中國公民往來香港、澳門、臺灣地區(qū)不屬于國際出入境行為，只能看做是國內(nèi)出入境行為。另外，按照出入境事由劃分，在中國還有因公出入境和因私出入境之分，而且因公、因私的內(nèi)涵在不斷演變。現(xiàn)實的演變趨勢是：因公出入境是指受本國官方的派遣，辦理官方事務(wù)的出入境行為；因私出入境是辦理單位民事事務(wù)和個人私事的出入境行為?，F(xiàn)實的做法是中國公民(主要指中國內(nèi)地公民)的國際出入境(出入國)行為，需持外交、公務(wù)護照的，由外交(外事)部門簽發(fā)和管理；需持普通護照的，由公安部和公安部授權(quán)的地方公安出入境管理部門簽發(fā)和管理。中國內(nèi)地公民因公往來港澳地區(qū)的出入境證件由中央人民政府港澳事務(wù)辦公室和地方人民政府外事辦公室簽發(fā)和管理，中國公民因私往來港澳地區(qū)和港澳居民往來中國內(nèi)地的出入境證件則由公安部和公安部授權(quán)的地方公安出入境管理部門簽發(fā)和管理。中國公民因公、因私往來臺灣地區(qū)則全部由公安部授權(quán)的地方公安出入境管理部門簽發(fā)和管理。此外，參考國際慣例，中國海員的出入境證件的簽發(fā)和管理又由中央人民政府交通運輸部授權(quán)的港務(wù)監(jiān)督機構(gòu)負責(zé)。由此，中國的出入境證件的簽發(fā)和管理分屬于公安、外交(外事)、港澳辦和交通四個系統(tǒng)。中國現(xiàn)行出入境管理體制的特殊性與復(fù)雜性本文所稱中國出入境管理體制是指作為中國主體部分的中國內(nèi)地的出入境管理體制，不包含香港、澳門、臺灣地區(qū)的出入境管理體制在內(nèi)。與世界各國的出入境管理體制相比較，中國的出入境管理體制不但具有國際出入境管理體制的一般復(fù)雜性，而且具有中國的特殊復(fù)雜性。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：(一)中國的國際出入境管理與國內(nèi)出入境管理、因公出入境管理和因私出入境管理互相交織，導(dǎo)致大出入境管理體制的特殊復(fù)雜性出入境，在世界上的大多數(shù)國家是指出入國境。因為這些國家的邊境和國境是一致的，出入邊境就是出入國境。據(jù)此，出入境可通俗理解為跨越本國和外國國境的活動。由于出入境涉及本國、前往國以及途經(jīng)國的領(lǐng)土主權(quán)，所以更明確地說，出入境是指一國公民經(jīng)本國政府主管機關(guān)批準和前往國家或地區(qū)許可，持規(guī)定的有效出入境證件和簽證，從本國出境進入其他國家或地區(qū)，或者從其他國家或地區(qū)返回本國的活動。而在中國，由于實行“一國兩制”，中國內(nèi)地與作為特別行政區(qū)的香港、澳門和尚未與內(nèi)地實現(xiàn)主權(quán)認同統(tǒng)一的臺灣地區(qū)的人員往來仍然屬于出入境行為。不過，按其性質(zhì)劃分，內(nèi)地、香港、澳門、臺灣之間的“境”只能理解為狹義的“邊境”，即國家之內(nèi)的非主權(quán)邊境，而非國家之間的主權(quán)邊境。由此，中國公民的出入境行為就可分解為出入國境和出入邊境或者國際出入境和國內(nèi)出入境兩大類別。中國公民往來香港、澳門、臺灣地區(qū)不屬于國際出入境行為，只能看做是國內(nèi)出入境行為。另外，按照出入境事由劃分，在中國還有因公出入境和因私出入境之分，而且因公、因私的內(nèi)涵在不斷演變?，F(xiàn)實的演變趨勢是：因公出入境是指受本國官方的派遣，辦理官方事務(wù)的出入境行為；因私出入境是辦理單位民事事務(wù)和個人私事的出入境行為?，F(xiàn)實的做法是中國公民(主要指中國內(nèi)地公民)的國際出入境(出入國)行為，需持外交、公務(wù)護照的，由外交(外事)部門簽發(fā)和管理；需持普通護照的，由公安部和公安部授權(quán)的地方公安出入境管理部門簽發(fā)和管理。中國內(nèi)地公民因公往來港澳地區(qū)的出入境證件由中央人民政府港澳事務(wù)辦公室和地方人民政府外事辦公室簽發(fā)和管理，中國公民因私往來港澳地區(qū)和港澳居民往來中國內(nèi)地的出入境證件則由公安部和公安部授權(quán)的地方公安出入境管理部門簽發(fā)和管理。中國公民因公、因私往來臺灣地區(qū)則全部由公安部授權(quán)的地方公安出入境管理部門簽發(fā)和管理。此外，參考國際慣例，中國海員的出入境證件的簽發(fā)和管理又由中央人民政府交通運輸部授權(quán)的港務(wù)監(jiān)督機構(gòu)負責(zé)。由此，中國的出入境證件的簽發(fā)和管理分屬于公安、外交(外事)、港澳辦和交通四個系統(tǒng)。(二)堅持上下貫通原則，對地方出入境主管部門實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一管理目前，中國地方公安出入境管理體制存在著機構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一、名稱機構(gòu)不規(guī)范、人員編制無標準、上下領(lǐng)導(dǎo)不垂直、日常管理不統(tǒng)一等一系列問題。就機構(gòu)和名稱來說，省、自治區(qū)、直轄市公安出入境管理部門機構(gòu)設(shè)置為兩種模式，即按副廳級單位設(shè)置和按處級單位設(shè)置，出入境管理機構(gòu)有些名為“出入境管理局”，有些名為“出入境管理處”。地級市公安出入境管理部門有些叫出入境管理處，有些叫出入境管理科?？h區(qū)級公安出入境管理部門有些叫出入境管理科，有些叫出入境管理股。這些現(xiàn)象反映出中國地方出入境管理體制和運行機制還不健全，存在著隨意性。為了適應(yīng)出入境管理工作的需要，便于與各國使、領(lǐng)館交流和交往，應(yīng)統(tǒng)一和規(guī)范全國地方出入境管理機構(gòu)名稱和人員編制標準，上下實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，日常管理做到統(tǒng)一。(三)堅持循序漸進原則，逐步實現(xiàn)出入境主管部門的獨立化、系統(tǒng)化第一步，盡快完成出入境邊防檢查站的全面改制工作。把尚未實行職業(yè)制的出入境邊防檢查站，由兵役制改為職業(yè)制，暫劃歸公安部出入境管理局直接領(lǐng)導(dǎo)。盡管此項工作難度較大，但應(yīng)抓緊進行，盡早結(jié)束出入境邊防檢查雙軌制的局面。第二步，在口岸城市設(shè)立暫由公安機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的出入境管理局。邊防檢查站全面改制后，與口岸城市的出入境管理局合并，并擴大職能，加強管理隊伍，形成出境審批、發(fā)證、簽證、驗證一條龍的出入境管理新體制。第三步，實現(xiàn)出入境管理部門的獨立化、系統(tǒng)化。建議全國人大通過立法設(shè)立獨立的中華人民共和國出入境管理總局，直接由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。在省(自治區(qū)、直轄市)、地級市和縣區(qū)三個層次上設(shè)立出入境管理局，并實行直線型的上下垂直領(lǐng)導(dǎo)，使全國出入境主管部門成為一個獨立的系統(tǒng)。(四)堅持互相配合原則，加強出入境管理部門與公安部門的有效合作無論是從理論還是從實踐看，任何體制都有利有弊。獨立化的出入境管理系統(tǒng)，其利之處是統(tǒng)一、規(guī)范、專業(yè)化程度高。其弊之處是獨立、封閉，容易造成監(jiān)督不力，與其他部門的合作難度增大。我們?nèi)绻豢吹姜毩⒒鋈刖彻芾硐到y(tǒng)的有利的一面，而忽視其有弊的一面，就不是全面地看問題和解決問題。鑒于篇幅所限，這里只對出入境管理部門與公安部門的合作問題略作闡述。中國現(xiàn)行的公安出入境管理體制是一種典型的混合式出入境管理體制。公安出入境管理機構(gòu)既具有出入境管理職能，又具有警察職能和外事職能。具體來說，出入境管理職能表現(xiàn)在本國公民出入境證件的簽發(fā)與管理、本國公民和外國人的出入境檢查、外國人在華居留旅行管理、本國公民和外國人出入境違法犯罪行為查處；警察職能表現(xiàn)在在華外國人一般的違法犯罪行為查處．外事職能表現(xiàn)在與外國駐華機構(gòu)就涉外案(事)件進行交涉。這種混合式體制的最大優(yōu)勢有兩點：一是可以通過龐大的警察基層組織把出入境管理職能落實到社會的方方面面，把外國人在華居留旅行管理落到實處；二是把在華外國人出人境違法犯罪行為查處與在華外國人一般違法犯罪行為查處在體制和二為一。出人境管理部門從公安部門獨立出來后，盡管仍屬