【正文】 當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。新公共管理的改革浪潮由各種不同于傳統(tǒng)行政模式的理論所支持。這包括：政府工作人員被假定為具有經(jīng)濟(jì)利益動(dòng)機(jī)；私營(yíng)部門(mén)的靈活管理為政府部門(mén)提供了經(jīng)驗(yàn)；政治與行政不可分離。在從行政到管理的理論變化中，一個(gè)關(guān)鍵的區(qū)別是：行政是執(zhí)行指令，而管理是獲取結(jié)果并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。新公共管理從經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)部門(mén)獲取了主要的理論支持。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義上講，最有代表性的理論家是奧斯特羅姆。在20世紀(jì)70年代初，他就指出，組織有兩種對(duì)立的形式：官僚制和市場(chǎng)。在奧斯特羅姆眼里，官僚組織相對(duì)于市場(chǎng)選擇是低效率和低成效的。官僚行政模式缺乏競(jìng)爭(zhēng)、消費(fèi)者主權(quán)和低成本選擇下的激勵(lì)。他指出，許多當(dāng)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家以經(jīng)濟(jì)理論導(dǎo)出的一種范式為基礎(chǔ)，“向傳統(tǒng)行政理論的許多基本假設(shè)提出了挑戰(zhàn)”。新公共管理證實(shí)了奧斯特羅姆的觀點(diǎn)，盡管這種觀點(diǎn)經(jīng)過(guò)一段時(shí)間才被采用。在奧斯特羅姆的著作中，我們能看到新公共管理的兩個(gè)基本原則。第一，從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，它是市場(chǎng)導(dǎo)向的。這運(yùn)用的是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共選擇理論、委托代理理論和交易成本理論。第二，它否定以官僚制作為組織原則。正如亞當(dāng)斯密所洞見(jiàn)的那樣，如果允許個(gè)人追求最佳結(jié)果，那么市場(chǎng)就是更為有效的資源分配形式。另一個(gè)理論變化是私營(yíng)部門(mén)管理理論的變化，即打破了公共部門(mén)制度中曾被認(rèn)為是基本要素但實(shí)際不是的東西。公務(wù)員在和客戶(hù)打交道時(shí)必須公平和公正，但這并不意味著公務(wù)員需要保持政治中立或者終身雇用。衡量公共部門(mén)績(jī)效可能確實(shí)困難，但這并不意味著就不需要努力去這樣做。公共部門(mén)的政治本質(zhì)確實(shí)有別于私營(yíng)部門(mén)，但這并不意味著所有的行動(dòng)都是政治性的，或者所有的政策都由政治家做出。以前被認(rèn)為是公務(wù)員必須做的現(xiàn)在已經(jīng)成為特例，人們很難理解公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供會(huì)因?yàn)楹贤陀弥苹驑I(yè)余工作制而遭受破壞。然而所有這些都有悖于曾被視為公共雇用的必要條件。公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)間除卻最高層的管理外，許多工作都是一樣的。所以我們很難認(rèn)可公共部門(mén)的不同于一般的雇用方式。也許，私營(yíng)部門(mén)為我們提供了重視結(jié)果的經(jīng)驗(yàn)。傳統(tǒng)行政模式正是由于強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)和過(guò)程而非結(jié)果才深受批評(píng)。另外，正如前面討論過(guò)的，官僚組織并不自然就有效率。私營(yíng)部門(mén)已經(jīng)在實(shí)踐其他的組織結(jié)構(gòu)——利潤(rùn)中心、分權(quán)、雇員靈活性——所有這些也正在為公共部門(mén)所采用。四、發(fā)展中國(guó)家的公共管理盡管與傳統(tǒng)的公共行政模式相比，新公共管理適合于發(fā)達(dá)國(guó)家，但這是否同樣適用于發(fā)展中國(guó)家卻不得而知。我們不能想當(dāng)然地認(rèn)為始于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的管理方式就必然適用于不同的環(huán)境。新公共管理可能與發(fā)達(dá)國(guó)家特定的文化背景相聯(lián)系，那么與新公共管理興起并占主導(dǎo)地位的發(fā)達(dá)國(guó)家相比，不發(fā)達(dá)國(guó)家在采用時(shí)就會(huì)受到限制。發(fā)展中國(guó)家的確也采用過(guò)傳統(tǒng)的公共行政模式，因此也盛行嚴(yán)格的等級(jí)制度和所有熟悉的官僚制度。官員通過(guò)考試獲得了終身雇用。即使在最貧窮的國(guó)家，官僚制度也要維護(hù)那些地位顯赫、薪水相對(duì)較高的精英集團(tuán)的利益。有人認(rèn)為，新公共管理改革同樣適用于發(fā)展中國(guó)家，這是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的官僚制在許多國(guó)家都已失敗?；裟匪购蜕械露贾鲝垼拔覀儜?yīng)當(dāng)更多地關(guān)注管理改革對(duì)發(fā)展中國(guó)家的意義。我們相信，基本原則對(duì)每一個(gè)國(guó)家都是適用的。”另一方面，米諾格認(rèn)為，“市場(chǎng)檢測(cè)和內(nèi)部市場(chǎng)等復(fù)雜的改革不可能在發(fā)達(dá)國(guó)家之外行之有效?！比欢?，與把新公共管理排除在發(fā)展中國(guó)家之外相反，更為合理的方法是以務(wù)實(shí)的方式具體確定新公共管理在發(fā)展中國(guó)家運(yùn)用的一系列前提條件。斯蒂格利茲主張一種新的發(fā)展日程。它包括國(guó)家作用的變化，在這種變化中，政府和私營(yíng)部門(mén)進(jìn)行合作，促進(jìn)政府建立市場(chǎng)。在一些領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)更多地進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)。這就要求政府改善自身的工作績(jī)效，通過(guò)盡可能地利用和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)廣泛使用類(lèi)似于市場(chǎng)的機(jī)制。任何國(guó)家在采用這些觀點(diǎn)推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的時(shí)候，都應(yīng)當(dāng)有足夠的基礎(chǔ)條件以采用包括市場(chǎng)檢驗(yàn)和履行合同在內(nèi)的新公共管理。五、對(duì)新公共管理的批評(píng)毋庸置疑，人們會(huì)對(duì)這場(chǎng)改革有對(duì)立的評(píng)價(jià)。當(dāng)然，這場(chǎng)變化還沒(méi)有得到完善的運(yùn)作，會(huì)出現(xiàn)一些錯(cuò)誤，向新模式轉(zhuǎn)變的過(guò)程也存在各種問(wèn)題。這些不足似乎會(huì)導(dǎo)致政治上要求回到原來(lái)非黨派、中立的行政制度，但這實(shí)際上極不可能。更為可能的是，要進(jìn)一步完善改革中尚不完善的地方，然后逐步演進(jìn)到另一種模式。傳統(tǒng)模式以及它所堅(jiān)持的主張已經(jīng)結(jié)束了。這種觀點(diǎn)并沒(méi)有得到普遍贊同。有意思的是，隨著改革的不斷推進(jìn)，批評(píng)家也越來(lái)越多。他們的批評(píng)涉及了公共部門(mén)改革的方方面面。有人認(rèn)為沒(méi)有什么范式變化，也沒(méi)有發(fā)生國(guó)際范圍的變化。批評(píng)家們認(rèn)為，公共管理的改革是對(duì)民主的攻擊，是意識(shí)運(yùn)動(dòng)，是一種流行時(shí)尚，在已經(jīng)嘗試過(guò)的公務(wù)員變化中導(dǎo)致了士氣低落。這些觀點(diǎn)有些是有道理的，而另外一些則完全不著邊際。確實(shí)，反對(duì)者和批評(píng)家難于就爭(zhēng)論的焦點(diǎn)達(dá)成一致。有無(wú)范式變化問(wèn)題是公共管理改革中最具爭(zhēng)論性的問(wèn)題之一。（一）范式變化人們就新公共管理展開(kāi)的爭(zhēng)論最有意思的一個(gè)方面在于，盡管最激烈的批評(píng)家也承認(rèn)發(fā)生了變化，但這種變化是否足夠大到可以構(gòu)成一個(gè)范式變化卻有待商榷。盡管有人仍然不太相信，但再次考察一下范式是什么，考察一下公共行政中的競(jìng)爭(zhēng)性范式是否有效是有用的。我認(rèn)為，無(wú)論是采用“范式”的通常意義，還是與庫(kù)恩著作相關(guān)的用法，“范式”這個(gè)術(shù)語(yǔ)無(wú)論指代傳統(tǒng)行政模式還是公共管理改革都是合適的（這些公共改革聯(lián)系在一起就被稱(chēng)為新公共管理）。除了強(qiáng)調(diào)結(jié)果并通過(guò)各種機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)結(jié)果外，關(guān)鍵的不同是其背后的經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)部門(mén)管理理論基礎(chǔ)。在這一點(diǎn)上，公共行政的基礎(chǔ)是公共利益激勵(lì)理論、官僚制理論和政治與行政二分理論。人們認(rèn)為，有足夠的差異可以說(shuō)明存在不同的范式：官僚和市場(chǎng)是兩個(gè)截然相反的組織運(yùn)作方式；公務(wù)員的公共利益激勵(lì)不同于市場(chǎng)理性行為假設(shè)；政治與行政分離被普遍認(rèn)為是不切實(shí)際的；側(cè)重于過(guò)程的傳統(tǒng)模式與側(cè)重于結(jié)果的新模式完全不同。（二）一場(chǎng)國(guó)際運(yùn)動(dòng)公共部門(mén)改革是否構(gòu)成了一種國(guó)際現(xiàn)象也是爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一。人們已經(jīng)注意到，類(lèi)似的改革運(yùn)動(dòng)已經(jīng)在好幾個(gè)國(guó)家發(fā)生了。湯普森認(rèn)為新公共管理是一場(chǎng)世界性的變革，因?yàn)樗鼛缀跤绊懙搅巳澜绲拿總€(gè)角落。對(duì)世界上最大的123個(gè)國(guó)家進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查表明，重要的政府改革正在全世界進(jìn)行。在很大程度上，類(lèi)似的改革也發(fā)生在各個(gè)不同的國(guó)家。凱特爾也認(rèn)為：自20世紀(jì)80年代以來(lái)，公共管理改革運(yùn)動(dòng)如火如荼。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)從兩個(gè)方面看是國(guó)際性的。首先，它已經(jīng)擴(kuò)展到了蒙古、瑞典、新西蘭和美國(guó)等一系列國(guó)家。其次，改革范圍很廣，政府已經(jīng)利用管理改革來(lái)重塑?chē)?guó)家的作用及其與國(guó)民間的關(guān)系。另一方面，胡德也提出反對(duì)全球化范式的思想。這有三個(gè)原因。首先，公共行政傳統(tǒng)方法的部分撤退并不一定表明，新公共管理的單一模式會(huì)在全世界適用，也不意味著舊的模式就會(huì)徹底消失。其次，全球化范式的思想忽略了截然不同且路徑依賴(lài)的國(guó)情，正是在這些不同的環(huán)境中發(fā)生了當(dāng)代公共管理的變化。第三，公共管理在過(guò)去一二十年里是否足夠穩(wěn)定以至可以被視為一套單一的思想和做法。按照胡德等批評(píng)家的邏輯，不同國(guó)家的改革內(nèi)容、時(shí)間安排和戰(zhàn)略的差別就意味著不存在全球化的運(yùn)動(dòng)。在批評(píng)家們看來(lái)，只要說(shuō)改革具有相似性，似乎就意味著改革應(yīng)該一模一樣并同時(shí)發(fā)生。其實(shí)，改革范圍和速度存在著不同。英格拉哈姆認(rèn)為有三種改革模式：新英格蘭模式摧毀了舊結(jié)構(gòu)而代之以競(jìng)爭(zhēng)性、市場(chǎng)導(dǎo)向組織，這代表出現(xiàn)的線(xiàn)段的一個(gè)端點(diǎn)。美國(guó)代表了線(xiàn)段的另一端，新興政府建立在舊的官僚體制基礎(chǔ)上，并沒(méi)有發(fā)生會(huì)導(dǎo)致游戲規(guī)則改變的系統(tǒng)改革。線(xiàn)段的中點(diǎn)是階段改革戰(zhàn)略，這以澳大利亞和英國(guó)為代表。這種模式奉行變化的戰(zhàn)略，它首先攻擊舊體制的復(fù)雜和僵化之處，然后在此基礎(chǔ)上逐步進(jìn)行其他改革。不同的國(guó)家所受的制度約束不同，改革的不同之處也就在情理之中了。目前，在公共管理改革運(yùn)動(dòng)中，存在理論趨同化以及公共部門(mén)改革者所使用的工具和戰(zhàn)略的趨同化的情況。我們沒(méi)有必要由于存在一場(chǎng)世界范圍的公共部門(mén)改革運(yùn)動(dòng)，就說(shuō)改革是不可抵制的、統(tǒng)一的、全球的。更為正確的觀點(diǎn)是公共部門(mén)改革涉及了相似的政策工具，正如博斯托姆(Bostom)認(rèn)為的那樣：雖然全世界對(duì)改革的說(shuō)法五花八門(mén)，但最近關(guān)于政府重組、重塑和更新的大部分努力都有近似的目標(biāo)，即提高公共部門(mén)的效果和效率，提高公共部門(mén)對(duì)顧客的反應(yīng)程度，減少公共開(kāi)支，增強(qiáng)管理責(zé)任。這些努力所選擇的工具也非常相似：商業(yè)化、公司化和企業(yè)化；責(zé)任下放；從投入控制轉(zhuǎn)向產(chǎn)出和結(jié)果控制；更嚴(yán)格的績(jī)效規(guī)定和更廣泛的合同履行。凱特爾也認(rèn)為，“這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)之所以如此引人注目，是因?yàn)楹芏鄧?guó)家在短時(shí)間內(nèi)以相似的基本戰(zhàn)略實(shí)施著改革?！彼M(jìn)而列舉這些戰(zhàn)略，包括：生產(chǎn)率——以更少的稅收生產(chǎn)更多的公共服務(wù)；市場(chǎng)化——利用市場(chǎng)化進(jìn)行激勵(lì)；分權(quán)：政策——分離購(gòu)買(mǎi)者與供給者；對(duì)結(jié)果承擔(dān)責(zé)任的制度。因此，各國(guó)改革之間存在著比批評(píng)家認(rèn)可的更多的形似性。發(fā)生變化的是模式背后的理論基礎(chǔ)而不是改革的細(xì)節(jié)。（三）新公共管理運(yùn)動(dòng)會(huì)持續(xù)嗎？新公共管理的批評(píng)家認(rèn)為這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)將會(huì)消失，有的甚至認(rèn)為它從沒(méi)有發(fā)生過(guò)。林恩認(rèn)為公共管理將逐漸消退。他認(rèn)為，盡管新公共管理被其推崇者尊為范式，但只是曇花一現(xiàn)，很可能衰退。因?yàn)椋?1)在政治過(guò)渡中，曾賦予其靈感的威斯敏斯特改革的初始模式將最終被破壞，黨派人士和學(xué)者之流將看到新公共管理被推出歷史舞臺(tái)。(2)隨著各國(guó)各部門(mén)間比較實(shí)踐的積累，改革的基本不同之處將使其表面化的相似之處相形見(jiàn)絀。(3)術(shù)語(yǔ)“新”將會(huì)由于后面出現(xiàn)了更為新興的事物，而被看做一個(gè)很麻煩的形容詞。(4)政治爭(zhēng)論將呼喚新的主題來(lái)吸引和支持下一輪行政改革思想。上述論點(diǎn)值得商榷。關(guān)于第一點(diǎn)，政治變化當(dāng)然能夠先于任何改革。但林恩所指的威斯敏斯特制度中發(fā)生的變化是指政府的變化。在澳大利亞和新西蘭，這表現(xiàn)為從左派過(guò)渡到右派，在一些地方是又回到左派。在英國(guó)則是從右派到左派。新公共管理或者變化依舊，或者像1996年的澳大利亞國(guó)民政府那樣加速了變化。關(guān)于林恩所指的第二點(diǎn)，各國(guó)改革情況是不同的，但改革背后的理論是一樣的。正如前面已經(jīng)論述的那樣，不同的國(guó)家不是處于不同的路徑上，而是遠(yuǎn)近不同的路徑。林恩所說(shuō)的第三點(diǎn)和第四點(diǎn)有待進(jìn)一步的考查。林恩認(rèn)為，“新”這個(gè)詞變得越來(lái)越不合適確有幾分道理。考慮到這個(gè)詞首次引用以來(lái)已經(jīng)有十多年了，那么什么時(shí)候這個(gè)“新”不再新了呢？在20世紀(jì)的美國(guó)有這么一件事情，60年代后期，美國(guó)開(kāi)始“新公共行政”。針對(duì)舊官僚制發(fā)展起來(lái)的這種制度，更多地強(qiáng)調(diào)價(jià)值、平等和公共行政的定性方面。幾年之后，當(dāng)效率問(wèn)題日益突出的時(shí)候，該制度也就萎縮了。同樣，將來(lái)，“新公共管理”中的“新”也將不得不退縮，但不管怎樣，關(guān)鍵的變化是從公共行政過(guò)渡到了公共管理。林恩的第四點(diǎn)易于駁斥。將來(lái)當(dāng)然會(huì)出現(xiàn)新的主題或模式以供討論，如電子政府。本文把世界看做是范式的連續(xù)，某種范式最終肯定會(huì)消失。對(duì)新管理模式的批評(píng)實(shí)際上大多來(lái)自學(xué)術(shù)界而不是實(shí)業(yè)界。這似乎是因?yàn)閷W(xué)術(shù)界出于職業(yè)和專(zhuān)業(yè)的特點(diǎn)，對(duì)某個(gè)事件吹毛求疵而不是歡呼成功。六、結(jié)論政府管理在過(guò)去的一百五十年里經(jīng)歷了三種模式。首先是人格化或前現(xiàn)代行政模式，當(dāng)該模式日益暴露其缺陷以及出于提高效率的目的，它就被第二種模式即傳統(tǒng)的官僚行政模式所取代。同樣，當(dāng)傳統(tǒng)行政模式問(wèn)題重重時(shí)，它就為第三種模式即新公共管理取代，從政府轉(zhuǎn)向替代性市場(chǎng)。20世紀(jì)80年代以來(lái)，市場(chǎng)的主導(dǎo)地位就如同20世紀(jì)20年代到60年代官僚制度居主導(dǎo)地位一樣。在任何一種政府制度中，官僚和市場(chǎng)都是共存的，只是在某個(gè)階段一種形式占主導(dǎo)地位，而在另一階段，另一種形式占主導(dǎo)地位。新公共管理時(shí)代是官僚制日益削弱而市場(chǎng)在公共行政領(lǐng)域占據(jù)統(tǒng)治地位的時(shí)期。在現(xiàn)實(shí)中，市場(chǎng)和官僚體制相互需要，相互補(bǔ)充。新公共管理不可能完全代替官僚制，正如1989年以前的東歐，官僚制不可能代替市場(chǎng)一樣。但新公共管理運(yùn)動(dòng)表明的是，早期傳統(tǒng)官僚制的許多功能都可以而且現(xiàn)在經(jīng)常由市場(chǎng)來(lái)執(zhí)行。在一個(gè)官僚制作為組織原則日益削弱的環(huán)境下，市場(chǎng)解決方案就會(huì)被推出。當(dāng)然不是所有的市場(chǎng)藥方都能成功，但這不是問(wèn)題的核心。政府將從新公共管理這一工具箱中探尋到解決方案。如果這些方案行之無(wú)效，政府就會(huì)從同一來(lái)源中尋找其他方案。政府管理背后的理論基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了變革，我們完全可以用“范式”這一術(shù)語(yǔ)來(lái)描述它。在公共行政學(xué)術(shù)界，有許多對(duì)新公共管理持否定態(tài)度的批評(píng)家。但是他們的批評(píng)對(duì)迅速開(kāi)展的政府改革影響很小。在新公共管理模式之后，會(huì)出現(xiàn)另一種新的模式，但肯定不會(huì)回到傳統(tǒng)的行政模式。第二篇：公共管理研究征地拆遷工作中政府領(lǐng)導(dǎo)能力的加強(qiáng)政治與行政學(xué)院 行政管理09級(jí)研究生 蘭玲 2009010156【內(nèi)容摘要】在征地拆遷運(yùn)作中，引發(fā)出了各類(lèi)群體糾紛和惡性事件。主要原因?yàn)椋阂恍┑胤秸捌渲鞴懿块T(mén)有法不依、違法違規(guī)行政；利益驅(qū)動(dòng)、權(quán)益失衡；監(jiān)督失效等。所以加強(qiáng)政府的領(lǐng)導(dǎo)能力，就要確實(shí)不斷地提高各級(jí)政府及其主管部門(mén)的決策能力、管理能力和監(jiān)督能力。【關(guān)鍵詞】征地拆遷；群體糾紛；政府領(lǐng)導(dǎo)能力隨著我國(guó)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，征地拆遷工作已經(jīng)成為各級(jí)地方政府主要工作之一。這項(xiàng)工作由于各地條件不同和不同級(jí)別的政府貫徹執(zhí)行法律、政策的情況不同，除少部分地區(qū)積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，大部分地區(qū)都陸續(xù)出現(xiàn)了一些問(wèn)題。這些問(wèn)題，除個(gè)別特殊情況和客觀存在外，主觀上都凸現(xiàn)出了地方政府在執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)能力方面的缺陷和不足。所以如何提升各級(jí)政府處理征地拆遷糾紛事件問(wèn)題的領(lǐng)導(dǎo)能力，不斷提高其執(zhí)政能力水平，使