【正文】 現(xiàn)象萌生的根源之本公共政策 的本質(zhì)是對全社會的利益做有權(quán)威的分配。基于公 共選擇理論分析得知:地方政府作為相對中央政府 有一定的獨立權(quán)的利益主體，有著自己的利益需求，中央和地方政府之間的利益沖突是造成“上有政 策，下有對策”現(xiàn)象萌生的根源之本。當執(zhí)行某項 中央政策時，對于地方政府既無利可圖又無損害，地 方政府對于政策執(zhí)行就會只做表面文章，搪塞了事，表現(xiàn)為“政策敷衍”當某項中央政策的執(zhí)行，只有 部分能使區(qū)域受益，地方政府就分解政策，斷章取 義，出現(xiàn)了“政策選擇”現(xiàn)象?；蚰稠椫醒胝唠m然 能給本區(qū)域帶來利益，但利小潤薄而無法滿足地方 利益要求時，地方政府就隨意擴大政策外延，添加不 J哈當內(nèi)容，使得“政策附加”現(xiàn)象出現(xiàn)。或執(zhí)行某項 中央政策可能損害本區(qū)域利益時，地方政府就想方 設(shè)法曲解政策，發(fā)生“政策替代”現(xiàn)象，甚至“政策截 留”現(xiàn)象。由上可知，“上有政策，下有對策”現(xiàn)象的 消除與中央政策是否反映了以及多大程度上反映了 地方政府作為地方利益代表的利益需求有密切 聯(lián)系。} 4] 32信息梗阻使現(xiàn)象產(chǎn)生有存在空間從信息論 的角度來看，公共政策執(zhí)行也是一個信息的發(fā)散和 收集過程。一方面，中央政府需向地方政府與社會 公眾發(fā)放、傳遞政策信息。另一方面，地方政府也要 向中央政府反饋政策執(zhí)行和檢驗政策效果的信息。然而，由于現(xiàn)行的政策信息傳遞渠道單一，導致政 策執(zhí)行過程中的信息交流梗阻。出于利益追求的地 方政府可能扭曲政策精神、變形政策，產(chǎn)生了所謂的 “對策”，并向上傳遞有利于自己的虛假信息。也正 是因為地方政府對信息反饋渠道的壟斷或控制，中 央政府不僅無法及時地、準確地、全面地掌握地方政 府有關(guān)政策執(zhí)行的信息，還可能被地方政府的“隱 瞞真信息，虛報假信息”情況所誤導，降低了地方政 府變通執(zhí)行政策而被查處的幾率。綜上可知，信息 梗阻為“上有政策，下有對策”現(xiàn)象的產(chǎn)生提供了存 在空間。33監(jiān)督不力讓現(xiàn)象持續(xù)無后顧之危政策的執(zhí)行監(jiān)督為政府高效執(zhí)行政策起著檢查、督促、指導和 糾偏作用，意義重大。然而在現(xiàn)實的中央政策執(zhí)行 活動中，一方面地方政府的內(nèi)部監(jiān)督機制因體制的 依附性而監(jiān)督乏力。當前，地方政府的監(jiān)督機關(guān)既 受著上級監(jiān)督機關(guān)的領(lǐng)導，又受同級黨委和政府的 領(lǐng)導?？墒潜槐O(jiān)督的當?shù)攸h委和政府機構(gòu)卻掌握著 監(jiān)督機關(guān)的人事及財政權(quán)。也就是說，監(jiān)督機關(guān)與 當?shù)卣块T有著密切的利益聯(lián)系，就連上級監(jiān)督 機關(guān)的指導作用也往往被同級黨委或政府所弱化。在這種情況下，就導致了“內(nèi)部監(jiān)督不力”局面的發(fā) 生。另一方面，外部監(jiān)督也因信息不暢，制度保障不 全而難以發(fā)揮作用，外部監(jiān)督處于疲軟乏力的狀態(tài)?！皟?nèi)外監(jiān)督不力”局面導致地方政府在扭曲執(zhí)行中 央政策，發(fā)生了“上有政策，下有對策”現(xiàn)象時，存有 監(jiān)督真空狀態(tài)，而無后顧之危。4防治“上有政策，下有對策”現(xiàn)象的 措施 1合理加大利益整合中央在制定政策時要充分考慮到與地方政府的利益差別，要在統(tǒng)籌大局的 基礎(chǔ)上盡可能聽取各地的呼聲，合理加大與地方執(zhí) 行主體間的利益整合。這樣，不僅能使中央政策能 有效的、準確的實施，而且也能讓地方政府通過政策 的落實來實現(xiàn)自己的合法合理利益，從而實現(xiàn)雙方 的良好合作，共建和諧。若在客觀條件有限制的情 況下，某些地區(qū)的利益需求難以照顧到時，就需在適 當?shù)臅r候要考慮給予該地區(qū)一定的利益補償，以防 止利益分配不公，加劇地區(qū)間利益摩擦，影響中央政 策執(zhí)行。另外，在承認中央利益與地方利益差異性 的前提下，必須強調(diào)強調(diào)地方利益服從中央利益。在進一步加強中央權(quán)威的同時，國家制定瞰令執(zhí)行法》也是勢在必行。}}f}C令執(zhí)行法》立對于政策執(zhí) 行的機關(guān)、條件、措施、程序要規(guī)定的明確、具體、易 于操作，以有助于地方政府在公共政策執(zhí)行過程中 實現(xiàn)法治化、制度化和規(guī)范化?？傊ㄟ^中央政 府在制定政策時合理地加大利益整合以及相關(guān)執(zhí)行 法的規(guī)范，以助于實現(xiàn)上下級政府之間協(xié)調(diào)利益、明 確權(quán)責，并相互配合、高效執(zhí)行政令，為消除“上有 政策，下有對策”現(xiàn)象斬根斷緣。42大力加強信息溝通中央政府不僅要加大報刊、廣播、電視等輿論工具的政策信息傳播力度，使 政策目標群體能夠及時、直接地了解政策信息，增強 公民對政府政策的認同感和支持度，并積極參與到 政策執(zhí)行過程中來。還要加強輿論媒體對政策執(zhí)行情況的跟蹤報道，旨在發(fā)現(xiàn)執(zhí)行問題時給予及時披露并提高執(zhí)行的透明度。另外，中央政府要加強與 地方政府的信息溝通，這不僅有助于提高地方政府 對政策的認識，提升地方政府的政策執(zhí)行力，而且有 助于中央政府聽取地方政府的訴求，并幫助解決執(zhí) 行中的困難。也只有大力加強各相關(guān)方面的信息溝 通，才能讓“上有政策，下有對策”現(xiàn)象在玻璃房里 消亡。43積極完善監(jiān)督落實當前，一方面要理順政府 內(nèi)部監(jiān)督體制。改變現(xiàn)行監(jiān)督機關(guān)所實行的雙重領(lǐng) 導體制，實行只受上級監(jiān)督機關(guān)領(lǐng)導的垂直管理，切 斷與同級黨委和政府的利益聯(lián)系。[5〕使得監(jiān)督機構(gòu) 的財政權(quán)、人事任免權(quán)等不再受制于監(jiān)督客體，使得 監(jiān)督機構(gòu)不再受制于監(jiān)督客體，為內(nèi)部監(jiān)督落實有 效力提供組織基礎(chǔ)。另一方面，要落實和完善外部 監(jiān)督。鼓勵立法機關(guān)、司法機關(guān)、政黨組織、利益集 團、大眾傳播媒介和公民等監(jiān)控主體對政策執(zhí)行情 況予以監(jiān)督，還要完善監(jiān)督渠道的規(guī)范化、合法化。并且在科學劃分各系統(tǒng)監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督職能，用法 律的形式確定下來，完善成為多層次、多功能、內(nèi)外 溝通、上下結(jié)合的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。積極落實監(jiān)督系統(tǒng)的 功能作用的同時，還需要科學界定問責的內(nèi)涵和外 延，明確問責的主體、對象、重點、范圍和方式，加強 問責機制建設(shè)，明確問責程序，明確責任種類及責任 追究方式后[}l，以加大對政策執(zhí)行不力之政府的問 責力度，共同約束、威懾、查處“上有政策，下有對 策”現(xiàn)象的發(fā)生。參考文獻: 【【J].新鄉(xiāng)師 范高等專科學校學報，2007(1): sls3.} 2}劉曉旭.“上有政策、下有對策”現(xiàn)象的政策執(zhí)行主體因 素分析[J].湖北成人教育學院學報，2007(2): 3133.[ 3][J].社會科學，2007(8}: 7379 [ 4]陸e}【J].云南財貿(mào)學院學報，2oos} s}: 8185 [ s]—從“上存 政策，下存對策”的角度觀之[J].行政與法，2004(2):2728 [6〕【J].紅 旗文稿，2008(1): 2425 [責任編校:李軍1 Analyz}g the Phenanenathat“theSubord}ate AuthorityDoes not Carry out Effective妙the Policies Accord}g to theRequest of Higher Goverrment“ Based on thePublic Choice Theory YANG Min(CollegeofPublic。ManagumentXiangtanUniversity, Xiangtar5 Hunan 411105 China)Abstract The phenn Iran h appening‘not on珍in portant“)〔arty out the 〔二tral policy effectivelg but‘a(chǎn)lso valuable。)przmote the localgovemm二t s policy paw er T h is