【正文】 下的農(nóng)業(yè)剩余分配制度，形成了中國特有的“三農(nóng)”問題。在此，我們擬從財政政策入手，談?wù)勅绾慰茖W(xué)運用和管理財政工具來解決“三農(nóng)”問題。一、原有財政工具運作缺乏政策效果的表現(xiàn)及其成因自從我國把“三農(nóng)”問題置于國家經(jīng)濟(jì)社會全局戰(zhàn)略開始考慮以來，中央到地方的社會各界從理論到實踐都興起了探索“三農(nóng)”問題及其應(yīng)對措施的熱潮。但近幾年來的政策目標(biāo)和政策效果都不盡如人意。其中最值得各界關(guān)注的問題是：其內(nèi)向效果和外向效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離政策目標(biāo)。而導(dǎo)致這種狀況的原因總是由于管理體制弊端的積重難返所致。“九五”期間中央財政支持農(nóng)村生產(chǎn)和各項農(nóng)業(yè)事業(yè)費4077億（比“八五”時增加1852億），作為財政扶貧和以工代賑資金480億，通過貼息方式安排的扶貧貸款770億，共計7 179億。依據(jù)帕累托最優(yōu)原理，政府沿用的財政投入方式，嚴(yán)格講來，是缺乏效率的，也存在諸多問題。（一）管理成本消耗。國家財政一度采用補貼或轉(zhuǎn)移支付方式作為“三農(nóng)”問題的對策，不僅增大了行政管理的成本，在中央財政存在困難的情況下，反倒把一個原本難以填補的“汪洋大?！睌U散得更大更深。就占據(jù)國土面積和人口三分之二的農(nóng)村來說，相對于財政補貼或轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額，本就難以為繼，加上管理成本的消耗，更顯緊張。（二）嚴(yán)重的“斷流”。從中央財政下?lián)艿降胤降馁Y金，各級地方政府一層一層“扣留”，仿佛春雨下降到地面，形成一條小溪，小溪還沒流到“大?！?，中途業(yè)已“斷流”。其結(jié)果，作為“三農(nóng)”的地面更加枯裂，于是離我們要治理的目標(biāo)越來越遙遠(yuǎn)，問題越積越多、越嚴(yán)重。其成因，主要是在各層級中，都有特殊需要。這就形成一個格局：款項先落到誰手里，誰有權(quán)力，誰就能夠以某種名目把錢截留下來。（三）久禁不止的“挪用”。中央和省市向區(qū)縣的財政支出，到了目的地后，由于地方財政緊張，或為了穩(wěn)定社會，或為了還貸，往往被挪用為工資發(fā)放，或放下舊工程興辦新工程等。其結(jié)果是“挖東墻補西腳”，延誤了“三農(nóng)”資金的用度和支付。（四）“支付的支付”或制度性“誘餌”。中央和省市向區(qū)縣的財政支出，到了目的地后，常常被基層用來數(shù)十趟地向上競爭跑項目。其結(jié)果是，即便爭取到了，由于途中耗費（汽油、修理、食宿等），“勾兌”耗費等等，最終拿回到地方基層的，也已為數(shù)不多。造成此種現(xiàn)象的原因，主要是上級職能部門的有關(guān)負(fù)責(zé)人把手中掌握的財權(quán)資源當(dāng)作做人情、照顧關(guān)系、實現(xiàn)個人私欲的工具。而之所以有這種堪稱腐敗的現(xiàn)象根深蒂固地存在，關(guān)鍵原因還是長期以來計劃經(jīng)濟(jì)管理體制慣性作祟，除了缺乏相應(yīng)的職權(quán)運作規(guī)范，也缺乏應(yīng)有的監(jiān)督管理機制。比如，在旅游、畜牧、種植等領(lǐng)域存在一定的結(jié)構(gòu)資金。對于一個省市來講，往往有幾十個區(qū)縣，但資金數(shù)額非常有限，誰都需要，上級職能部門也可以給予任何一個區(qū)縣。這樣一來，何以獲取這筆資金，全憑“八仙過海，各顯神通”了。同樣，對中央而言，也是這樣：中央面對的是全國幾十個?。ㄊ?、區(qū)），要爭取到相應(yīng)項目資金，各?。ㄊ小^(qū)）自然也得學(xué)區(qū)縣做法。在這種情形下，財政政策工具成了缺乏理性因素的感性化權(quán)力，成了操縱者濫用權(quán)力、瀆職、以權(quán)謀私、建構(gòu)裙帶關(guān)系的誘餌，同時也具備了腐敗的潛在因素。（五）“參觀考察”的巨額耗費。為了“學(xué)習(xí)”兄弟地區(qū)工商業(yè)發(fā)展的先進(jìn)經(jīng)驗，基層中從上至下常常要組織一批人馬外出參觀學(xué)習(xí)。其結(jié)果是作為“出差費”給“游”掉了。當(dāng)然，必要的學(xué)習(xí)參觀無可厚非，但實際情形并非完全這樣。（六）“形象工程”或“面子工程”。其他不論，僅就出發(fā)點是從為了給當(dāng)?shù)兀ㄖ饕强h城所在地）人民營造一個娛樂休閑或群眾性活動的場所，被取名為“民心工程”之一的“形象工程”的廣場，近幾年來很時興。一般情況下，一個廣場的修建，往往也在幾百上千萬元左右。其結(jié)果，“形象”或“面子”有了，其他沒了。這種現(xiàn)象，在區(qū)縣城所在地較為普遍。（七）項目決策的“失誤”?；鶎右皂椖可暾埛绞将@取財政支持，或者項目決策失誤，或者操作過程中失誤，或者產(chǎn)品質(zhì)量不合格，或者缺乏市場，其結(jié)果使得開發(fā)項目上的財源“水”了。這不僅造成了原有資本金的嚴(yán)重?fù)p失，反而還造成連帶性損失，比如，生態(tài)環(huán)境污染、破壞，自籌配套資金損失，以及各種社會矛盾等。（八）“關(guān)系工程”或“感情工程”。除了行政區(qū)劃管轄外的橫縱向關(guān)系相互照顧外，較多的還是區(qū)劃內(nèi)。比如，作為下屬，為了報恩于自己的首長或上司，往往會在首長或上司的家鄉(xiāng)修一條路、搭一座橋、建一個電訊接收塔、拉一條電線等，首長或上司回家時就能乘車而不會受爬坡上坎之累，或可照明、收看電視，或能使用手機。自然，這些都會使家鄉(xiāng)父老鄉(xiāng)親們感恩戴德，或者成為當(dāng)?shù)厝私逃蟠陌駱?。這樣做，雖然地方也受了益，但比起其他更重要的領(lǐng)域來，這筆錢便不應(yīng)該先花。當(dāng)然，全中國的村村戶戶要都有這些東西，乃是我們奮斗的理想目標(biāo)。二、財政工具科學(xué)運用和科學(xué)管理的新框架對財政政策工具的應(yīng)用，應(yīng)該深入研究其政策目標(biāo)與政策效果的關(guān)系，不能老是一味停留在傳統(tǒng)經(jīng)典的政治感性情結(jié)上。同時，我們務(wù)求其科學(xué)性，做好科學(xué)的監(jiān)督和管理。認(rèn)識和處理好農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村三者關(guān)系，有利于處理好工作的辯證關(guān)系，實現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置?！叭r(nóng)”問題中，關(guān)于農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村三者輕重主次關(guān)系問題的認(rèn)識上，因各持觀點不同而不同。我們認(rèn)為，在三者關(guān)系中核心是農(nóng)民問題。而在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的關(guān)系中，農(nóng)村作為一個社區(qū)，相對于農(nóng)業(yè)，它具有一定的主體地位，有什么樣的農(nóng)村就會決定有什么樣的農(nóng)業(yè)，起決定性因素。因為，環(huán)境中的人們有什么樣的生產(chǎn)力，受客觀條件制約；有什么樣的思想觀念，有什么樣的價值觀和世界觀，既受制于國家制度，也受制于自身的傳統(tǒng)格局（歷史慣性）和個人、群體意識（包括社會心理），還受制于自身的開放度。而農(nóng)業(yè)，其格局和質(zhì)量對農(nóng)村起著正反兩方面的作用。總的看來，農(nóng)民有多大的開拓精神和進(jìn)取心，與對自身現(xiàn)實狀況的不滿程度應(yīng)該是成正比例的。這決定于自己的事業(yè)——作為生命源泉的農(nóng)業(yè)和自己賴以生存和發(fā)展的空間載體——農(nóng)村的質(zhì)量水平狀況。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展可以加大作為主體的農(nóng)民自身進(jìn)化的程度，以及促成和推動國家對自身及其環(huán)境、事業(yè)的改善。對“三農(nóng)”關(guān)系問題的認(rèn)識，這不僅關(guān)涉到是否具有人本主義思想問題，也牽涉到“三農(nóng)”問題解決的績效，以及維護(hù)其成果的取得問題，有利于最終改善我們的行政管理。對于政府財政支出、轉(zhuǎn)移支付、稅收和國債四大工具的應(yīng)用，我們應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：一是應(yīng)以政策目標(biāo)為依據(jù)和出發(fā)點，以政策效果為歸結(jié)點。這要求決策者擺脫事務(wù)主義的干擾，側(cè)重宏觀決策研究，加強有效的工作監(jiān)督和管理。二是充分發(fā)揮其治標(biāo)又治本的作用。這要求決策者對原有財政政策工具使用中的弊端加以改善，清理其危害，從根本上杜絕其“負(fù)效應(yīng)”。三是充分架構(gòu)發(fā)揮其關(guān)聯(lián)帶動的正效應(yīng)結(jié)構(gòu)功能。這要求研究相應(yīng)的切實可行的對策措施，不僅是定型的，更應(yīng)該是定量的；同時，轉(zhuǎn)變過去的情感性因素，建立起更加符合理性色彩的體制和相應(yīng)機制。四是在一定法律法規(guī)框架內(nèi)開展“三農(nóng)”工作。是否可以建立一套切實可行的有利于節(jié)約成本的解決“三農(nóng)”問題的法律法規(guī)，這是高層決策者們值得研究的課題。有效地增加農(nóng)民收入，除了減輕原有的巨大負(fù)擔(dān)，改善和提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)質(zhì)量乃是關(guān)鍵，改善農(nóng)村發(fā)展環(huán)境確系其前提。但是首先得解決好幾個問題，這也是新框架的核心內(nèi)容。一是發(fā)展的天然基礎(chǔ)。包括自身腳下的土地質(zhì)量及其資源狀況。二是連接文明世界的渠道。包括交通流、通訊流、資金流、信息流、人流、物流等。三是寬松的制度環(huán)境。包括一系列用來確立生產(chǎn)、交換和分配的基本的政治、社會與法律規(guī)則。四是制度安排。包括支配經(jīng)濟(jì)單位之間可能合作與競爭方式的規(guī)則。根據(jù)上述分析，我們提出科學(xué)運用和管理財政工具的如下新框架。（一）財政政策工具中的稅費征收制度創(chuàng)新。科學(xué)有效地減輕農(nóng)民稅費征收，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，這意味著不僅本身可以幫助農(nóng)民增加收入（少取則多予），同時還可以維護(hù)農(nóng)民的積極性。實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，除了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整外，還必須研究財政政策工具對農(nóng)村稅費征收制度的創(chuàng)新，提高行政管理績效?！百M改稅”的制度創(chuàng)新，有關(guān)方針政策已經(jīng)頒布，但不少地方政府則費盡心機巧立若干名目，在“鷺鷥腿上刮精肉”，使得農(nóng)民雪上加霜。結(jié)合中國實際，借鑒西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中“稅收乘數(shù)原理”，在有效解決減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題基礎(chǔ)上，應(yīng)充分考慮到盡可能調(diào)動農(nóng)民創(chuàng)業(yè)（而非簡單地從勞動角度看）的積極性。建議有關(guān)職能機構(gòu)或組織，考慮以下幾個最主要也是最重大的因素。一是有利于減負(fù)增收。公務(wù)員、教師等工資或其他各項支出，既然是財政型支出，理當(dāng)由國家承擔(dān)。“少取”，意味著“多予”。二是有利于調(diào)動農(nóng)民積極性。農(nóng)民自己不要一旦通過補貼，則形成“得過且過”、“小富即安”的格局；政府工作要形成激勵、風(fēng)險和約束機制。同時也要“放活”，不要管得太死。三是有利于“養(yǎng)雞生蛋”。對于政府的財政支付，不要老是“救急不救窮”，力爭考慮開發(fā)式投入或轉(zhuǎn)移。通過政府財政幫助，給一只雞，等雞變多了，蛋也生多了，再收累進(jìn)稅或其他稅，都不為過。側(cè)重有利于農(nóng)村產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，轉(zhuǎn)變當(dāng)前單一的糧食生產(chǎn)格局，從經(jīng)濟(jì)效益和經(jīng)濟(jì)質(zhì)量上多做文章。四是有利于集約化和交易成本最小化。農(nóng)村開發(fā)，應(yīng)該考慮到移民因素，因為中國農(nóng)村居民住戶相當(dāng)分散。至于已成定論的小城鎮(zhèn)建設(shè)，它遠(yuǎn)非一般人們所理解那樣簡單，甚至是有些粗暴化的情形。否則，只能是不斷創(chuàng)造出一些原本沒有的得不償失的負(fù)效應(yīng)。比如，因為不當(dāng)?shù)牟僮鞫沟贸擎?zhèn)化也即農(nóng)民失業(yè)化、生態(tài)惡化、社會混亂化，導(dǎo)致農(nóng)民連原來僅有的小塊土地都沒有了，以致流離失所。五是有利于誘導(dǎo)都市大資本進(jìn)入。當(dāng)前城市資本很大程度上找不到投資項目，因為有效供給相對飽和，但又不愿意投到農(nóng)村。而農(nóng)村原本是大有作為的廣闊天地，為什么不給大資本創(chuàng)設(shè)條件和設(shè)法大力鼓勵，而偏要用拮據(jù)的財政去灑胡椒粉？關(guān)鍵是民營企業(yè)的準(zhǔn)入制度創(chuàng)新和國企新通道的開設(shè)問題。給民營企業(yè)以國民待遇，鼓勵國企到農(nóng)村、農(nóng)業(yè)中去發(fā)展。政府可以采取減稅、免稅方式讓企業(yè)降低成本、增加收益和利潤。六是統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制。給予農(nóng)民“國民待遇”應(yīng)盡快統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，全面取消城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，使農(nóng)民工享受同等的勞動權(quán)益和就業(yè)機會，給農(nóng)民和國有土地?fù)碛姓咭约俺鞘衅渌恋負(fù)碛姓咄鹊耐恋貦?quán)利，使農(nóng)村和城市居民同等享有義務(wù)教育的權(quán)利，以及城鄉(xiāng)居民逐步享受同等的社會保障等。（二）加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，構(gòu)建對生產(chǎn)生活起關(guān)聯(lián)帶動的效應(yīng)機制。由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)特征突出，城鄉(xiāng)市場隔絕，農(nóng)村消費呈原始狀態(tài)，市場狹窄。作為公共品的供給，通過財政政策工具的施行，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以推動農(nóng)村市場的培育和發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)生活水平的提升，形成關(guān)聯(lián)帶動的正效應(yīng)。這是改善農(nóng)村、農(nóng)民生產(chǎn)生活一勞永逸的生產(chǎn)力因素，自然也會改變農(nóng)村緊張的生產(chǎn)關(guān)系。在占全國總?cè)丝?3．8％的農(nóng)村地區(qū)，與生活有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施十分落后?；驘o電網(wǎng)，或電網(wǎng)陳舊、電壓不穩(wěn)，電價高昂；絕大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)戶沒有自來水，大大限制了農(nóng)村地區(qū)對現(xiàn)代消費品的需求。1999年12月，國家統(tǒng)計局農(nóng)調(diào)隊和北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心對全國18796個農(nóng)戶所做的抽樣調(diào)查和計量分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村電價每調(diào)低0 ．1元，對彩電需求的刺激作用相當(dāng)于農(nóng)村人均純收入提高370元；對電冰箱的需求相當(dāng)于農(nóng)村人均純收入提高667元；對洗衣機的需求相當(dāng)于農(nóng)村人均純收入提高909元。水、電等和生活有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施問題解決后，將會在很大程度上擴大有效需求，把許多制造業(yè)現(xiàn)存的過剩生產(chǎn)能力消化掉，同時改善農(nóng)民的生產(chǎn)和生活質(zhì)量，進(jìn)而促進(jìn)生產(chǎn)。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是農(nóng)村現(xiàn)代化必不可少的前提條件。實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長離不開城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，城市現(xiàn)代化發(fā)展到一定階段必然要向農(nóng)村擴張，良好的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施正是城市文明向農(nóng)村延伸的橋梁。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)而可以擴大全國的市場規(guī)模，不斷為全國經(jīng)濟(jì)增長提供新的空間，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?；A(chǔ)設(shè)施及其配套設(shè)施的建設(shè)和完善，便于在廣大農(nóng)村形成交通流、通訊流、資金流、信息流、人流、物流等。這對促進(jìn)和推動農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展，方便農(nóng)民生產(chǎn)、生活具有無可估量的積極作用。當(dāng)然，