【正文】 放、最到位的政策。 2023年 12月 建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》：是我國(guó)繼電力、航空、電信等壟斷行業(yè)對(duì)外資和民間資本全面開放后的又一重大突破。標(biāo)志著中國(guó)城市的供水、供氣、供熱、污水處理、拉圾處理及公共交通等公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的加速。 2023年 7月，國(guó)務(wù)院審批通過(guò)《水利工程供水價(jià)格管理辦法》：水利工程供水價(jià)格正式納入商品管理范疇；同年，《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》正式出臺(tái)，意味著在我國(guó)實(shí)施多年的排污費(fèi)收費(fèi)制度將發(fā)生重大變化。 最近，建設(shè)部公布了《公用事業(yè)民營(yíng)化管理?xiàng)l例》，規(guī)定民營(yíng)資本和外資可進(jìn)入原屬國(guó)家專營(yíng)的城市公用事業(yè)。 （二）市場(chǎng)化運(yùn)作的供給特征 政府與生產(chǎn)者角色分離 政企分開，市政公用的決策職能、監(jiān)督職能與生產(chǎn)職能相分離。政府部門根據(jù)規(guī)劃和公眾需求決定增加或改善何種市政服務(wù)，至于由誰(shuí)來(lái)投資、誰(shuí)來(lái)生產(chǎn)、如何實(shí)施，則采用市場(chǎng)機(jī)制的辦法，由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所決定。 政府管制與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有機(jī) 結(jié)合 政府管制是政府對(duì)市政公用設(shè)施服務(wù)市場(chǎng)的直接干預(yù)，具體表現(xiàn)為政府依據(jù)法律法規(guī)對(duì)市政公用設(shè)施企業(yè)的市場(chǎng)進(jìn)入、價(jià)格決定、產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)條件施加直接的行政干預(yù)。 生產(chǎn)者的確定引入市場(chǎng)機(jī)制。對(duì)非經(jīng)營(yíng)性服務(wù)，如街道保潔、綠化等應(yīng)采用政府采購(gòu)的方式，招標(biāo)選擇生產(chǎn)者；對(duì)經(jīng)營(yíng)性服務(wù)，如供水、供氣等，通過(guò)特許權(quán)授予的方式，競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)選擇投資者或經(jīng)營(yíng)者。 合同約束取代行政管理 政府通過(guò)合同的方式與服務(wù)的提供者建立自愿、平等、互利的民事關(guān)系。 投資和生產(chǎn)主體多元化 市政公用設(shè)施服務(wù)市場(chǎng)是一個(gè)由企業(yè)、民間投資者和外商投資者等多元投資主體共同參與的有序競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。 投資的風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任、回報(bào)分 擔(dān) 按照政府與投資者和生產(chǎn)者的角色分工不同，風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任、回報(bào)分別各自承擔(dān)。屬于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)自身產(chǎn)生的，由投資者承擔(dān)；屬于政府決策或管制產(chǎn)生的，由政府承擔(dān)；屬于不可抗力的，由政府和投資者共同承擔(dān)。 （三）公用事業(yè)改革在西方 有人說(shuō)：公用事業(yè)的改革問(wèn)題是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物 ， 這是一種誤解 。 其實(shí) ， 在西方國(guó)家 ， 這種類似的改革及伴隨改革而引發(fā)的爭(zhēng)論始終沒(méi)有停息過(guò) 。 傳統(tǒng)上 ， 全世界的公用事業(yè)大都是由政府直接投資 ， 壟斷經(jīng)營(yíng)的 。 二十世紀(jì)八十年代以來(lái) ， 一些國(guó)家相繼開始了公用事業(yè)民營(yíng)化的進(jìn)程 。 法國(guó)由市長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)監(jiān)管，以租賃或特許權(quán)經(jīng)營(yíng)的方式選擇專業(yè)公司經(jīng)營(yíng)。法國(guó)有過(guò)一種很特殊的，被稱為“水政治”的現(xiàn)象。 即過(guò)去法國(guó)的水費(fèi)收入中大約有幾個(gè)百分點(diǎn)是用來(lái)助選的，這樣當(dāng)選的政府官員就會(huì)對(duì)曾給予他幫助的水公司以回報(bào)，允許其對(duì)水的特許經(jīng)營(yíng)。近年來(lái)，民主政治已經(jīng)不容許利益集團(tuán)的不公開助選。然而，法國(guó)的兩大水務(wù)集團(tuán)作為世界上最大的水務(wù)集團(tuán)仍與政治仍然息息相關(guān)。法國(guó)當(dāng)選總統(tǒng)希拉克的競(jìng)選特別助理莫諾就是法國(guó)最大的蘇伊士里昂水務(wù)集團(tuán)的董事長(zhǎng)。希拉克的競(jìng)選班底智囊核心就來(lái)自水公司。 法國(guó)的特許經(jīng)營(yíng)制度歷史悠久，被世界銀行稱為：“一種真正的法國(guó)模式”。 英國(guó)的公用事業(yè)原來(lái)是由皇家經(jīng)營(yíng)的。官僚陋習(xí)，低效浪費(fèi)，不顧成本和效益。自撒切爾夫人上臺(tái)后，為了提高公用事業(yè)的效率和解決政府的財(cái)政需求，在改革過(guò)程中拿公用事業(yè)民營(yíng)化開刀。民營(yíng)化的結(jié)果稱為三滿意： 政府對(duì)公用事業(yè)的補(bǔ)貼完全取消，稅收大幅度增長(zhǎng)（政府滿意）； 通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)，電費(fèi)，水價(jià)不升反降。服務(wù)水平不斷提高（用戶滿意）； 股價(jià)上漲，企業(yè)效益提高，職工參股（企業(yè)滿意）。 美國(guó)多年來(lái)也是政府經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)，市長(zhǎng)苦不堪言。水質(zhì)下降，水壓不足，都導(dǎo)致選票不保，民心轉(zhuǎn)向。近年來(lái)，自亞特蘭大市開始，許多州市實(shí)行特許權(quán)經(jīng)營(yíng)，外國(guó)公司相繼涌入。 世界銀行，亞洲開發(fā)銀行大力提倡民營(yíng)化。民營(yíng)化提供了不斷增長(zhǎng)的公用事業(yè)投資需求與政府有限的財(cái)政收入之矛盾難題的解決辦法。 就當(dāng)前世界上總趨勢(shì)來(lái)看，公用事業(yè)民營(yíng)化是一個(gè)大趨勢(shì)。 歐美國(guó)家，水市場(chǎng)基本上是在競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上，通過(guò)兼并與收購(gòu)形成的若干巨頭相對(duì)壟斷又相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的局面。如英國(guó)的威爾士，英格蘭在上世紀(jì) 50年代曾存在 1000多家供水企業(yè)，到 70年代并為198家，私有化之前為 29家。通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)與競(jìng)爭(zhēng)最后形成了 10家主要供水企業(yè)。 （四） 非贏利還是贏利 美國(guó)的公用事業(yè) 美國(guó)醫(yī)院 在美國(guó) ， 最近四五十年 ， 主要的潮流或者主要的傾向性 ， 基本上朝著盈利的民營(yíng)醫(yī)院這種形式和方向去發(fā)展 ， 逐漸地越來(lái)越多地放棄非盈利醫(yī)院的組織形式或者企業(yè)經(jīng)營(yíng)形式 。 1965年以前 ， 美國(guó)主要的醫(yī)院多數(shù)是為一般的大眾 、 不太有錢的人服務(wù)的 。 有錢的人一般都不去醫(yī)院 ， 把醫(yī)生請(qǐng)到自己的家里來(lái)做治療 。 那些大眾的醫(yī)院主要是為老百姓 、 沒(méi)錢的人提供服務(wù) 。 如果容許醫(yī)院追求盈利的話 ， 道德風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)變得非常嚴(yán)重 ，治理成本也非常高 ， 所以慢慢就產(chǎn)生了非盈利的組織和形式 。 捐贈(zèng)人規(guī)定醫(yī)院不是為了追求利潤(rùn)去進(jìn)行運(yùn)作 。 為了防止醫(yī)院追求利潤(rùn) ， 規(guī)定醫(yī)院只能是一個(gè)非盈利組織 ， 從而盡量避免損壞消費(fèi)者的利益或病人的利益 。 非盈利的組織形式更多強(qiáng)調(diào)的是防止道德風(fēng)險(xiǎn) ， 或者說(shuō)防止醫(yī)院的操作者去追求利潤(rùn) ， 但是非盈利的組織形式有一個(gè)致命的缺陷 ， 沒(méi)有任何人是這個(gè)企業(yè) 、 這個(gè)醫(yī)院的所有者 ， 就象中國(guó)的國(guó)有企業(yè)一樣 。 1965年 ， 肯尼迪總統(tǒng)推出的聯(lián)邦醫(yī)療保險(xiǎn)制度出臺(tái)以后 ， 就把窮人和富人往醫(yī)院推 。 這樣 ， 慢慢就有了一些新的變化 。 隨著有錢的人越來(lái)越多地去醫(yī)院 ， 使得醫(yī)院的消費(fèi)者和損資者開始是同樣的人了 。 另外 ， 隨著醫(yī)療技術(shù)逐漸的復(fù)雜化 ， 要醫(yī)生到病人家里去治療 ， 很多病已經(jīng)不太可能了 。 與此同時(shí) ， 隨著醫(yī)療技術(shù)的發(fā)展 ， 購(gòu)買醫(yī)療設(shè)備需要的資金越來(lái)越多 、 融資需求也越來(lái)越大 ， 于是自 60年代末 ， 醫(yī)療服務(wù)開始朝 “ 贏利公司 ” 發(fā)展 、 甚至 “ 上市 ” 。 在這樣一個(gè)基礎(chǔ)上就慢慢出現(xiàn)了一些以盈利為主要追求目標(biāo)的民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu) 。 在美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)界 ， 爭(zhēng)議一直比較大的一個(gè)問(wèn)題是 ，“ 為什么要有一個(gè)非盈利組織 ？ 非盈利組織追求的目標(biāo)到底是什么 ？ ” 盈利組織追求利潤(rùn) ， 但是非盈利組織到底追求什么 ？非盈利組織或者企業(yè)追求的目標(biāo)是很含糊的 ， 理論上說(shuō) ， 是追求讓他們服務(wù)的對(duì)象的效用最大化 ， 但是從那些為窮人開的醫(yī)院來(lái)看 ， 窮人得到的服務(wù)到底好不好 ？ 他們得到的效用到底有多少 ？ 無(wú)法判斷 。 美國(guó)教育業(yè)及其他公用事業(yè) 與醫(yī)院幾乎類似的是教育 ， 大概 60年代以前 ， 美國(guó)教育事業(yè)方面的組織基本上都是非盈利的 。 女權(quán)運(yùn)動(dòng)使越多的中產(chǎn) 、 富有婦女出家工作 ， 對(duì)托兒所和幼兒教育需求的增加 ， 改變了這種現(xiàn)象 。 到 1992年為止 ， 美國(guó)的公益服務(wù)行業(yè)大概的分配是 ， 69%的養(yǎng)老院是由以盈利為主的公司來(lái)運(yùn)作； 37%的民營(yíng)托兒所是盈利性的公司； 12%的醫(yī)院是以盈利為主 ， 所有的醫(yī)院中 ， 78%的醫(yī)院是民營(yíng)的 。 從 92年到現(xiàn)在 ， 這方面的變化更大 ， 盈利性的傾向越來(lái)越強(qiáng) 。電力 、 電信 、 還有環(huán)境保護(hù)等公用事業(yè)基本上都民營(yíng)化了 。 許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家在研究盈利和非盈利的醫(yī)院 ， 到底哪一種醫(yī)院提供的服務(wù)更好 ？ 到 90年代 ， 很多研究得出來(lái)的結(jié)論是 ， 從統(tǒng)計(jì)學(xué)的意義上來(lái)說(shuō) ， 在醫(yī)療質(zhì)量和服務(wù)上面 ， 看不出盈利和非盈利醫(yī)院有什么明顯的差別 ， 二者提供的醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量都是差不多的 。當(dāng)然在中國(guó)情況會(huì)不一樣 ， 因?yàn)樵谥袊?guó)很多制衡和監(jiān)督的機(jī)制都不到位 。 另外一些研究結(jié)果發(fā)現(xiàn) ， 非盈利的醫(yī)院確確實(shí)實(shí)比盈利的醫(yī)院更少去考慮如何減少成本 ， 這一點(diǎn)跟我們預(yù)計(jì)的差不多 。 盈利的醫(yī)院在提供同樣的服務(wù)的基礎(chǔ)上 ， 降低成本方面 ， 考慮得比非盈利的醫(yī)院要更多一些 。 而同樣的事例在玻利維亞、加拿大都已出現(xiàn)。有些非政府組織認(rèn)為：一些大的水務(wù)公司的策略是先以不現(xiàn)實(shí)的、不可持續(xù)的低價(jià)中標(biāo)，然后利用所在國(guó)監(jiān)管不足及政府官員的尋租事后漲價(jià)、謀求私利。受害的是當(dāng)?shù)厮脩?,特別是貧困的弱勢(shì)群體。 （五）另一種聲音 公用事業(yè)民營(yíng)化從輿論上說(shuō)，似乎是一邊倒，人人叫好。然而，在去年的南非約翰內(nèi)斯堡世界環(huán)保大會(huì)，以及剛剛在日本京都舉行的第三次世界水論壇上，我們都聽到了不同的聲音。 菲律賓首都馬尼拉，將本來(lái)是地方政府管理的水公司變?yōu)樽⑷胪赓Y和當(dāng)?shù)刭Y本的民營(yíng)化企業(yè)。四年過(guò)去了，居民平均水費(fèi)比民營(yíng)化之前高出很多，兩家世界著名水務(wù)公司以亞洲金融危機(jī)為借口繞過(guò)政府監(jiān)管部門，修改合同，提高水價(jià)。當(dāng)再次提高水價(jià)的努力失敗后 ,2023年 12月特許權(quán)經(jīng)營(yíng)方提出終止合同。這一事件嚴(yán)重影響了政府的威望 .連民選總統(tǒng)都受到牽連。 在有些國(guó)家，公眾普遍對(duì)公用事業(yè)的私有化持反對(duì)態(tài)度，是因?yàn)樵谠S多發(fā)展中國(guó)家，公用事業(yè)私有化的可信度很低。阿根廷和秘魯不贊成的比例超過(guò) 80％。據(jù)分析，這種不滿意主要是由于監(jiān)管不到位而造成的。 四、公共民營(yíng)合作制 (PPP) （ 一 ） PPP（ 公共民營(yíng)合作制 ） 的內(nèi)涵 PPP (Public Private Partnership） 模式是 90年代在西方開始流行起來(lái)的 ， 以歐洲居多 ， 在 PPP中有多種具體的實(shí)施形式 。影響公共民營(yíng)合作制形式的主要因素是項(xiàng)目的具體內(nèi)外環(huán)境條件以及合作雙方所愿承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度 。 PPP最核心的概念是為了完成某些公共服務(wù)項(xiàng)目而在政府機(jī)構(gòu)與民營(yíng)機(jī)構(gòu)之間達(dá)成協(xié)議 ， 簽署合同明確雙方的權(quán)利 、 利益 、義務(wù)和責(zé)任 ， 以確保項(xiàng)目的順利完成 。 PPP的基本特征包括共享投資收益 ， 分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)和分擔(dān)社會(huì)責(zé)任； PPP的典型結(jié)構(gòu)是由公共機(jī)構(gòu)設(shè)立項(xiàng)目 ， 民營(yíng)機(jī)構(gòu)投資建設(shè)并負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng) 。 聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署 /中國(guó)建設(shè)部 水務(wù)督察體系專家高中說(shuō)：PPP的最好譯文應(yīng)當(dāng)是 “ 官督商辦 ” 。 1908年 （ 光緒 34年 ） ， 當(dāng)時(shí)故宮經(jīng)常失火 ， 慈禧太后問(wèn)袁世凱怎么辦 ， 袁世凱提出由洋辦法來(lái)建立一個(gè)自來(lái)水公司 ， 用自來(lái)水滅火 。 于是由天津的一個(gè)錢柜發(fā)起 ， 籌集了 270萬(wàn)銀元成立了北京的第一家自來(lái)水公司 。 同年 3月 28日 ， 公司的董事長(zhǎng)上書慈禧的第二道奏折 ， 提出這個(gè)自來(lái)水公司的性質(zhì)就叫 “ 官督商辦 ‘ ， 由此看來(lái) PPP的發(fā)明權(quán)實(shí)在應(yīng)當(dāng)算在中國(guó)人頭上 。 “官督”和“商辦”，兩者缺一不可。非“官督”不能抑制資本的貪婪，保障公用事業(yè)的公益性；非“商辦”則不能通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)提高服務(wù)質(zhì)量，增進(jìn)效率和效益。中國(guó)水行業(yè)過(guò)去全行業(yè)虧損，原因在于，我們不知不覺(jué)把“ 官督商辦 ”變成了“ 官督官辦 ”。 （二） PPP中各合作方的角色 政府和民營(yíng)機(jī)構(gòu)各有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì) ， 采納公共民營(yíng)合作制是為了使合作雙方能各展所長(zhǎng) ， 最大限度地發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì) 。 政府機(jī)構(gòu) 優(yōu)勢(shì)：公共部門可依據(jù)需要制定相應(yīng)的政策 ， 有政策支持 ，而且具有較強(qiáng)的支持系統(tǒng) ， 有很好的支持能力 。 劣勢(shì)：缺乏足夠的資金 、 管理落后 、 效率低 。 民營(yíng)機(jī)構(gòu) 優(yōu)勢(shì)：資金相對(duì)充裕 、 擁有先進(jìn)的管理模式與豐富的管理經(jīng)驗(yàn) 、 靈活性強(qiáng)且具備較強(qiáng)的創(chuàng)新能力 。 劣勢(shì)：承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力有限 。 正是由于這個(gè)優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)各不同 ， 形成了不同的組合 ， 各種組合 ， 都可以稱之為 PPP。 （三） PPP的模式選擇 以城市自來(lái)水供應(yīng)為例，我國(guó)城市公用事業(yè)的改革模式呈現(xiàn)多元公的形勢(shì)。 1．集團(tuán)化模式 通過(guò)改制組建集團(tuán)公司，以資本運(yùn)作實(shí)現(xiàn)企業(yè)外向型規(guī)模拓展和管理、經(jīng)營(yíng)、技術(shù)、綜合服務(wù)水平的提高。這種模式成為當(dāng)前我國(guó)公共事業(yè)經(jīng)營(yíng)模式改革的主流方向。 2023年深圳市以自來(lái)水公司為基礎(chǔ)，吸收排水業(yè)務(wù)，由深圳市政府牽頭組建了總資產(chǎn)約 60億的大型水務(wù)集團(tuán)。 2023年 7月武漢市誕生了水務(wù)“超級(jí)航母” 武漢控股公司。