【正文】 決于其政治制度的有效性和義理性。有效性是指實(shí)際的政績(jī)，即完成政府基本功能的效率；義理性的意義是指，“這個(gè)制度能否形成并維持這種信念，即現(xiàn)存的政治制度最適合這個(gè)社會(huì)?！崩杖卣f，有效性維持政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，而義理性則提供價(jià)值判斷。在他看來，義理性危機(jī)是變革的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。（利普塞特，1993）后來，政治學(xué)和社會(huì)學(xué)對(duì)義理性的含義進(jìn)行了更為細(xì)致的討論，政治學(xué)文獻(xiàn)主要是從以下兩個(gè)方面討論義理性的含義：（1）對(duì)政府運(yùn)作的評(píng)價(jià)（基于效率標(biāo)準(zhǔn)或基于公平標(biāo)準(zhǔn)）；（2）公眾對(duì)政權(quán)的接受程度（主要是根據(jù)公眾參與政治的程度加以測(cè)度的）（Weatherford,1992）?！　”疚膶?duì)義理性的討論與上述各種觀點(diǎn)略有不同。我們認(rèn)為，治國(guó)者的義理性歸根到底來自公民和官員對(duì)其的擁護(hù)。更具體地說，義理性有兩個(gè)來源：　　1．義理性的獲得來自于公民的普遍支持。韋伯曾經(jīng)談到，國(guó)家在公民中的義理性可能來自三個(gè)基礎(chǔ)：（1）領(lǐng)袖人物的感召力；（2）擁有傳統(tǒng)所承認(rèn)的統(tǒng)治地位；（3）由公民間的理性契約賦予的統(tǒng)治權(quán)力。相應(yīng)地，韋伯將統(tǒng)治分為三種純粹類型，即卡里斯馬型（charismatic）統(tǒng)治，傳統(tǒng)型統(tǒng)治和法理型統(tǒng)治。本文認(rèn)為，無論是在哪一種統(tǒng)治類型下，治國(guó)者如欲贏得公民的義理性都必須使公民普遍相信，在其治理之下，公民將獲得最大的收益或預(yù)期收益。公民的個(gè)人收益之所以和國(guó)家統(tǒng)治有關(guān)是因?yàn)椋菏紫?，?guó)家制定的產(chǎn)權(quán)規(guī)則實(shí)際上為社會(huì)提供了激勵(lì)機(jī)制，從而決定了公民從事尋利性活動(dòng)的積極性。其次，國(guó)家會(huì)直接向公民提供各種福利。一般而言，公民個(gè)人收益中的第一部分是其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中個(gè)人決策的結(jié)果，而其收益中的福利部分則是其在政治市場(chǎng)上參與集體行動(dòng)獲得的。由于國(guó)家在爭(zhēng)取公民的義理性支持時(shí)直接面對(duì)的總是參與集體行動(dòng)的公民，所以國(guó)家為了提高義理性，更注意如何滿足公民對(duì)提高福利水平的需求?！　?．義理性的獲得也來自于官員的支持。正如韋伯所指出的，法理型統(tǒng)治最有利于國(guó)家的長(zhǎng)治久安，而官僚體系正是法理型統(tǒng)治的基礎(chǔ)。韋伯認(rèn)為，人類社會(huì)處在一個(gè)不斷理性化的過程之中。在這個(gè)漫長(zhǎng)的路途中，官僚體系由于其在技術(shù)效率上的優(yōu)越性，逐漸發(fā)展了起來，成為管理日益復(fù)雜的社會(huì)行政工作的不能不依靠的一支力量。同時(shí)，官僚體系在不斷壯大和膨脹起來之后，日益成為相對(duì)獨(dú)立的利益集團(tuán)，并在政治領(lǐng)域獲得了越來越大的影響力。實(shí)際上，官員們不僅維持著國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而且在很大程度上還能左右國(guó)家的行政決策。這是因?yàn)椋海?）一般而言，官員階層在參與選擇和任命治國(guó)者的程序中比普通公民有更大的影響力；（2）官員體系的高度專業(yè)化使得其地位和作用在一般情況下是不可替代的，這也增加了官員在與治國(guó)者博弈中的討價(jià)還價(jià)能力；（3）官員在分管不同的部門中，往往與其管理的部門形成利益共同體。實(shí)際上，我們可以不太嚴(yán)格地假定官員總是某個(gè)利益集團(tuán)的代表，而政府的政策最終常常是各個(gè)利益集團(tuán)博弈的均衡結(jié)果?！　「鶕?jù)以上的討論，我們可以進(jìn)一步得出兩個(gè)結(jié)論：其一，治國(guó)者的目標(biāo)函數(shù)中同時(shí)也包含著公民和官員的效用，所以近似地講，治國(guó)者出于自利追求義理性最大化，同時(shí)也是在追求在某種程度上可做為整體利益的國(guó)家利益的最大化，或者說，治國(guó)者和作為一個(gè)整體的公民之間，以及和官員階層之間存在著“共容利益”。其二，所謂國(guó)家利益并非某種由個(gè)體利益加總得到的社會(huì)福利函數(shù)，而是國(guó)家、公民和官員三方相互博弈的結(jié)果。值得注意的是，在國(guó)家和公民，國(guó)家和官員，以及公民和官員之間總是存在著某種利益的沖突，其中公民和官員的利益沖突可能是最直接和突出的。這種利益的不一致使得國(guó)家在參加三方博弈時(shí)，可以在某個(gè)特定時(shí)期選擇與不同的對(duì)手結(jié)成聯(lián)盟，以便提高或至少維持其義理性水平。比如說，治國(guó)者可以通過打擊腐敗的官員爭(zhēng)取民心，或在公民力量分散因而很難形成集體行動(dòng)時(shí)更注意依靠官員的支持?！　〗酉聛?，我們假定治國(guó)者主要通過組織生產(chǎn)一組公共產(chǎn)品獲得義理性。對(duì)于這個(gè)假定需要做以下幾點(diǎn)說明。第一，我們所說的公共產(chǎn)品，是就其由國(guó)家組織生產(chǎn)和分配這一性質(zhì)而言，與所謂的純粹的公共產(chǎn)品意義有所不同。純粹的公共產(chǎn)品是指在生產(chǎn)和消費(fèi)方面滿足不可分性、非擁擠性和非排他性的產(chǎn)品。但事實(shí)上，國(guó)家所提供的產(chǎn)品遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了純粹公共產(chǎn)品的范圍。第二，國(guó)家提供的最基本的公共產(chǎn)品包括軍隊(duì)（對(duì)外防御）、法律和秩序（對(duì)內(nèi)防御）、意識(shí)形態(tài)、對(duì)外部性問題的管制（如環(huán)境保護(hù)）、宏觀經(jīng)濟(jì)管理、貨幣穩(wěn)定等等。不過，不同時(shí)期和不同體制的國(guó)家提供的公共產(chǎn)品集合并不完全重合，對(duì)集合中各種公共產(chǎn)品所給予的權(quán)重也并不相同。傳統(tǒng)計(jì)劃體制國(guó)家的首要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)率和充分就業(yè)，顯然，這與發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的目標(biāo)函數(shù)就有很大不同。第三，國(guó)家之所以可以通過提供公共產(chǎn)品獲得義理性，首先是因?yàn)楣駥?duì)公共產(chǎn)品存在需求，其次是因?yàn)樘峁┕伯a(chǎn)品是官員的職責(zé)（治國(guó)者負(fù)責(zé)決策，官員負(fù)責(zé)生產(chǎn)，因此在治國(guó)者和官員之間形成了一種委托－代理關(guān)系），所以官員的既得利益也是和公共產(chǎn)品的生產(chǎn)掛鉤的?！　?guó)家提供公共產(chǎn)品要受到財(cái)政預(yù)算的約束。據(jù)此推論，國(guó)家提供的公共產(chǎn)品數(shù)量應(yīng)該以不超過財(cái)政收入的負(fù)擔(dān)為極限。但實(shí)際上，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)數(shù)量卻常常突破這一極限。這是因?yàn)橹螄?guó)者經(jīng)常受到來自公民和官員的雙重壓力，不得不增加公共產(chǎn)品的產(chǎn)量?！　∈紫?，從公民的角度來看，一方面，公民希望獲得更多的公共產(chǎn)品數(shù)量，但另一方面，由于生產(chǎn)公共產(chǎn)品的成本最終要由公民的納稅支付，所以公民也關(guān)心公共產(chǎn)品生產(chǎn)成本的最小化。這里的問題在于，由于公民遠(yuǎn)離公共產(chǎn)品的生產(chǎn)決策，所以他們對(duì)公共產(chǎn)品數(shù)量增加的關(guān)心和對(duì)稅收水平維持原狀的關(guān)心便被割裂開了。換言之，公民一方面要求國(guó)家不增加稅收，另一方面卻要求國(guó)家不斷增加公共產(chǎn)品的產(chǎn)量。尤其是在民主社會(huì)中，個(gè)人利益可以通過公共領(lǐng)域表達(dá)。民主社會(huì)最初的基本信念是公民在公共事務(wù)中有平等的權(quán)利。但隨著民主的通道打開，人們通過公共領(lǐng)域傳達(dá)的要求逐漸擴(kuò)展到社會(huì)福利的各個(gè)方面，并演變成一場(chǎng)“爭(zhēng)取應(yīng)享權(quán)利的革命”（revolutionofrisingentitlements）（丹尼爾?貝爾，中譯本，1989）。收入分配超過了社會(huì)生產(chǎn)，這就引起了奧康納所說的“國(guó)家的財(cái)政危機(jī)”，也是皮特斯和羅斯之所以擔(dān)心“政府是否會(huì)破產(chǎn)”的原因（O’Connor,1973。PetersandRose,1987）?！　∑浯?，從官員的角度來看，隨著官員體系的不斷壯大，其生產(chǎn)公共產(chǎn)品的效率卻在逐漸下降。在外部的監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制方面，由于許多公共產(chǎn)品的產(chǎn)量是難以“測(cè)量”的，也由于政府在公共產(chǎn)品的供給和需求方面都作為壟斷者出現(xiàn)，所以引起治國(guó)者和公民監(jiān)督官員體系的困難，也使政府部門因缺乏競(jìng)爭(zhēng)壓力而效率低下。進(jìn)一步地，從內(nèi)部的監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制來看，由于官員的薪金和增進(jìn)效率幾乎毫無關(guān)系，所以官員自身缺乏動(dòng)力追求效率的增進(jìn)。根據(jù)尼斯卡寧的研究，官員追求的目標(biāo)包括：薪金、職務(wù)津貼、在公眾中的聲譽(yù)、權(quán)力、任免權(quán)、機(jī)構(gòu)的產(chǎn)出、輕而易舉地制造變化、輕而易舉地從事行政管理，等等。他還強(qiáng)調(diào)指出，除了最后兩項(xiàng)之外，官員追求的其它目標(biāo)均與預(yù)算規(guī)模有正相關(guān)的關(guān)系（Niskanen，1971）。由此可見，官員出于自身利益的考慮，傾向于提高公共產(chǎn)品的產(chǎn)量，從而獲得更多的預(yù)算撥款，而這樣做的結(jié)果，常常使公共產(chǎn)品的產(chǎn)量超過了社會(huì)最優(yōu)的需要量?！　【C上所述，國(guó)家的目標(biāo)函數(shù)是追求義理性的最大化。為了維持和提高義理性，國(guó)家需要組織公共產(chǎn)品的生產(chǎn)。由于生產(chǎn)和分配公共產(chǎn)品都涉及到國(guó)家的財(cái)政預(yù)算，實(shí)際上，可以看出，財(cái)政預(yù)算就是國(guó)家追求義理性最大化的約束條件。公民出于自身利益更關(guān)心稅收水平，亦即財(cái)政收入，官員出于自身利益更關(guān)心財(cái)政撥款，亦即財(cái)政支出。因此，在國(guó)家追求義理性最大化的約束條件中，包含著治國(guó)者、公民和官員之間的博弈關(guān)系。三、財(cái)政壓力決定改革的起因和路徑　（一）財(cái)政壓力決定改革的起因　　回顧歷史，我們發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的重大的社會(huì)變革都有著深刻的財(cái)政壓力的背景：發(fā)生在中國(guó)古代宋、明兩朝中期的兩次大變法，均肇始于財(cái)政長(zhǎng)期虧空的積弊（《宋史》；葉坦，1996；黃仁宇，1990）。17世紀(jì)英國(guó)經(jīng)歷了兩次革命（1642年爆發(fā)的由奧利佛?克倫威爾領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)戰(zhàn)以及1688年的光榮革命），也都和君主與議會(huì)的財(cái)政權(quán)力之爭(zhēng)有關(guān)（金德爾伯格，1991；Braun,1975）。償債壓力不僅是法國(guó)大革命的直接起因，而且在整個(gè)18世紀(jì)后期，債務(wù)危機(jī)和由債務(wù)危機(jī)引起的通貨膨脹始終左右著動(dòng)蕩的法國(guó)政局（SargentandVelde，1995）。一戰(zhàn)后德國(guó)由魏瑪共和國(guó)一步步蛻變?yōu)閷Ｖ普w，并最終使希特勒代表的法西斯勢(shì)力能夠執(zhí)政，是與其戰(zhàn)后承擔(dān)巨額戰(zhàn)爭(zhēng)賠款而引起國(guó)家財(cái)政幾乎瀕于破產(chǎn)直接相關(guān)的（keynes，1919；）。所有這些史實(shí)，似乎都在支持同一個(gè)假說，即財(cái)政壓力決定改革的起因?！　≡谖覀兛磥?，改革是國(guó)家主導(dǎo)型的制度變遷，而國(guó)家主導(dǎo)改革的初始動(dòng)機(jī)，首先是為了提高或至少維持國(guó)家的義理性水平。如果義理性水平可以保持不變，國(guó)家的政策大體上也不會(huì)變動(dòng)。但是我們將強(qiáng)調(diào)指出，在邊界穩(wěn)定的社會(huì)中，隨著時(shí)間的推移，國(guó)家的義理性將逐漸下降。這或可稱為國(guó)家義理性投資的邊際報(bào)酬遞減規(guī)律。之所以如此，是因?yàn)椋海?）由于上一節(jié)中提到的公民對(duì)社會(huì)福利的需求剛性，以及官員擴(kuò)大預(yù)算規(guī)模的欲望，國(guó)家將不得不不斷提高公共產(chǎn)品的產(chǎn)量。這意味著，隨著時(shí)間的推移，國(guó)家維持義理性的難度越來越大；（2）在邊界穩(wěn)定的社會(huì)里，隨著時(shí)間的推移，將出現(xiàn)越來越多的利益集團(tuán)，利益集團(tuán)在生產(chǎn)公共產(chǎn)品的決策中起重要影響，其總的趨勢(shì)是降低生產(chǎn)效率和國(guó)民總收入（奧爾森，1982）；（3）隨著利益集團(tuán)力量的壯大，政治生活中的分歧將會(huì)加劇，潛在的競(jìng)爭(zhēng)者增加，而國(guó)家的義理性是與潛在競(jìng)爭(zhēng)者的數(shù)量成反比的；（4）一般而言，由意識(shí)形態(tài)提供的激勵(lì)作用也