【正文】 治，就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質(zhì)特征，就專業(yè)好文檔 4 在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。 2．善治的基本要素 法國學者瑪麗一克勞德 ?斯莫茨提出，“善治”或“有效治理”的構(gòu)成有以下四個要素： （ 1）公民安全得到保障，法律得到尊重，特別是這一切都通過司法獨立，亦即法治來實現(xiàn)； （ 2）公共機構(gòu)正確而公正地管理公共開 支，亦即進行有效的行政管理； （ 3）政治領(lǐng)導人對其行為向人民負責，亦即實行職責和責任制； （ 4）信息靈通，便于全體公民了解情況，亦即具有政治透明性。 中國學者俞可平在綜合了各家對善治問題的觀點后，提出善治的十個基本要素： 第一，合法性；第二，法治；第三，透明性；第四，責任性；第五，回應； 第六，有效；第七，參與；第八，穩(wěn)定；第九，廉潔；第十，公正。 四、治理理論興起的背景 治理、善治和全球治理的理論與實踐在 90 年代的勃興有其深刻的原因。它是全球化進程的邏輯結(jié)果，是冷戰(zhàn)結(jié)束后國際政治經(jīng)濟秩序的新的發(fā)展形態(tài)，是 國際規(guī)則有效性的現(xiàn)實要求，是全球公民社會和世界民主潮流的產(chǎn)物。 促成“全球性結(jié)社革命”的原因、條件 20 世紀 80 年代前后，全球出現(xiàn)了一場“結(jié)社的革命”，其主要標志是在世界各國涌現(xiàn)出一大批民間非營利／非政府組織。美國約翰 ?霍普金斯大學公共政策研究所所長，第三部門研究的權(quán)威學者萊斯特 ?薩拉蒙對“全球性結(jié)社革命”的發(fā)生原因作了最精辟的論述，他把這些原因歸結(jié)為四個“危機”和兩次“革命”。 1．促成“全球性結(jié)社革命”的原因 第一個危機是指現(xiàn)代福利國家的危機，其主要發(fā)生在發(fā)達國家。 第二個危機是指發(fā)展中國家發(fā)展模式的危 機。 第三個危機是指“國家社會保險”制度的危機。 第四個危機是世界性的環(huán)境危機。 2． 兩個具有革命性意義的因素為“全球性結(jié)社革命”的出現(xiàn)創(chuàng)造了條件。 第一個革命性因素是在 20世紀 60年代和 70年代早期發(fā)生的全球性的可觀的經(jīng)濟增長以及由此帶來的社會結(jié)構(gòu)的變化。 第二個革命性因素是 20世紀 70年代和 80年代期間發(fā)生的通訊革命。 五、社區(qū)治理概念及其含義 社區(qū)治理指的是 一種由共同的目標支持的社區(qū)公共事務方面的活動或管理機制。這些活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。它是一個由在社區(qū)范圍內(nèi)的不同 的公私行為主體（包括個人、組織、公私機構(gòu)、權(quán)力機關(guān)、非權(quán)力機構(gòu)，社會、市場等），依據(jù)正式的強制性的法規(guī)，以及非正式的、人們愿意遵從的規(guī)范約定，通過協(xié)商談判、資源交換、協(xié)調(diào)互動，共同對涉及社區(qū)居民利益的公共事務進行有效管理，從而增強社區(qū)凝聚力、提高社區(qū)自治能力、增進社區(qū)成員福利、推進社區(qū)經(jīng)濟和社會進步的過程。 從社區(qū)治理的界定可以說明社區(qū)治理概念包括以下幾層基本含義： 第一，社區(qū)治理的行為主體構(gòu)成突破了過去那種“政府獨大、一統(tǒng)天下”的局面，形成一種由多元化、多樣性的行為主體共同參與的新的格局。 第二，社區(qū)治理 作為一個長期的過程，其目標除了完成特定的、具體的經(jīng)濟和社會發(fā)展的任務外，更看重社區(qū)基本要素的培育，其中包括社區(qū)組織體系的發(fā)育完善、社區(qū)成員參與公共事務積極性和能力的增長、社區(qū)中正式的和非正式的制度規(guī)則的形成、社區(qū)中不同行為主體交往互動方式和機制的磨合等。 第三，社區(qū)治理的行為指向是社區(qū)中的公共事務，它是一個關(guān)系社區(qū)成員切身利益的范圍廣闊的領(lǐng)域，包括社區(qū)服務與社區(qū)照顧；社區(qū)安全與綜合治理；社區(qū)公共衛(wèi)生及疾病預防；社區(qū)環(huán)境及物業(yè)管理；社區(qū)文化和精神文明建設(shè)；社區(qū)社會保障等等。 第四，社區(qū)治理作為區(qū)別于政府行政化 管理方式的另類的社會管理模式，其權(quán)力運行的方向并不總是單一的、自上而下的，它是一種多向度的、上下互動的過程。它不是通過發(fā)號施令、制定和執(zhí)行政策來達到管理的目標，而是主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認同和共同的目標等方式來實施對公共事務的管理。 六、中國城市基層由社會控制到社區(qū)治理轉(zhuǎn)變的必然性 改革開放以來，以市場經(jīng)濟為導向的經(jīng)濟體制改革以及與之配套的相關(guān)政治、社會體制變革導致整個社會的結(jié)構(gòu)性變遷，使得傳統(tǒng)的城市社會管理體制面臨日益嚴重的危機。社會的結(jié)構(gòu)性變遷主要表現(xiàn)在以下方面： 第一，單位體制弱化使得單位 的社會職能外溢。 第二，城市人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，單位體制外的社會空間日益擴大。 第三，居民的社區(qū)性公共需求、鄰里關(guān)照和互助需求，以及社區(qū)共同利益聚合與表達的需求日益增長。 第四，政府機構(gòu)改革與城市管理任務加重。 七、社區(qū)建設(shè)的定義、指導思想、基本原則 1．社區(qū)建設(shè)的定義 社區(qū)建設(shè)，是指在黨和政府的領(lǐng)導下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強化社區(qū)功能，專業(yè)好文檔 5 解決社區(qū)問題，促進社區(qū)政治、經(jīng)濟、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)和健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量的過程。 2．社區(qū)建設(shè)的指導思想 以鄧小平理論和“三個代表”思想 為指導，從我國基本國情出發(fā)，改革城市基層管理體制，強化社區(qū)功能。鞏固黨在城市工作的組織基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，加強城市基層政權(quán)和群眾性自治組織建設(shè)，提高人民群眾的生活質(zhì)量和文明程度，擴大基層民主，密切黨群關(guān)系，維護社會政治穩(wěn)定，促進城市經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。 3．社區(qū)建設(shè)的基本原則 第一，以人為本、服務居民。堅持以不斷滿足社區(qū)居民的社會需求，提高居民生活質(zhì)量和文明程度為宗旨，把服務社區(qū)居民作為社區(qū)建設(shè)的根本出發(fā)點和歸宿。 第二，資源共享、共駐共建。充分調(diào)動社區(qū)內(nèi)機關(guān)、團體、部隊、企業(yè)事業(yè)組織等一切力量廣泛參與社區(qū)建 設(shè)，最大限度地實現(xiàn)社區(qū)資源的共有、共享，營造共駐社區(qū)、共建社區(qū)的良好氛圍。 第三，責權(quán)統(tǒng)一、管理有序。改革城市基層社會管理體制，建立健全社區(qū)組織，明確社區(qū)組織的職責和權(quán)利，改進社區(qū)的管理和服務，寓管理于服務之中，增強社區(qū)的凝聚力。 第四，擴大民主、居民自治。堅持按照地域性、認同感等社區(qū)構(gòu)成要素科學合理地劃分社區(qū)；在社區(qū)內(nèi)實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，逐步實現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督。 第五，因地制宜、循序漸進。堅持實事求是，一切從實際出發(fā)，突出地方特色，從居民群眾迫切要求 解決和熱切關(guān)注的問題入手，有計劃、有步驟地實現(xiàn)社區(qū)建設(shè)的發(fā)展目標。 4．社區(qū)建設(shè)的主要目標 第一，適應城市現(xiàn)代化建設(shè)的要求，加強社區(qū)黨的組織和社區(qū)居民自治組織建設(shè)，建立起以地域性為特征、以認同感為紐帶的新型社區(qū)，構(gòu)建新的社區(qū)組織體系。 第二，以拓展社區(qū)服務為龍頭，不斷豐富社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容，增加服務的發(fā)展項目，促進社區(qū)服務網(wǎng)絡化和產(chǎn)業(yè)化，努力提高居民生活質(zhì)量，不斷滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需求。 第三，加強社區(qū)管理，理順社區(qū)關(guān)系，完善社區(qū)功能，改革城市基層管理體制，建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的社區(qū)管理體制 和運行機制。 第四，堅持政府指導和社會共同參與相結(jié)合，充分發(fā)揮社區(qū)力量，合理配置社區(qū)資源，大力發(fā)展社區(qū)事業(yè)，不斷提高居民的素質(zhì)和整個社區(qū)的文明程度，努力建設(shè)管理有序、服務完善、環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和諧的新型現(xiàn)代化社區(qū)。 八、社區(qū)組織的含義及分類 社區(qū)組織是指社區(qū)內(nèi)有目標、有計劃建立起來的、以滿足一定需要的各種團體和機構(gòu)。 社區(qū)組織可以根據(jù)不同的標準進行各種分類。按照組織成員之間關(guān)系的性質(zhì)，可以劃分為正式組織和非正式組織；按照組織的功能和目標，可以分為經(jīng)濟組織、政治組織、文化組織等；按照成員 來源和活動范圍，可以分為純社區(qū)內(nèi)組織和社會組織在社區(qū)內(nèi)的分支組織等。 一般認為，中國城市社區(qū)組織主要有三類：政府行政機構(gòu)、企事業(yè)單位和社團組織。 第三章 社區(qū)治理的策略選擇和歷史演變 一、社區(qū)治理的策略選擇的含義 社區(qū)治理的策略選擇是指調(diào)動社區(qū)內(nèi)外的資源和力量，有所取舍、有所側(cè)重地管理社區(qū)事務的制度、方針和方法。一般來說，本國的社區(qū)治理的策略總是和本國的社會文化基礎(chǔ)；政治制度、經(jīng)濟體制等基本背景高度相關(guān)。 美國社區(qū)工作學者杰克 ?羅斯曼（ Jack Rothman， 1968）根據(jù)美國等國家地區(qū)的歷史傳統(tǒng)，把資本 主義國家的社區(qū)治理策略劃分成三大類：地區(qū)發(fā)展策略、社會行動策略和社會計劃策略。 二、傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期城市社區(qū)治理的基本策略 第一，雖然社區(qū)居民組織是法定的自治組織，但是卻存在著嚴重的行政化傾向，是一種在國家統(tǒng)一部署下的群眾政治活動組織。 第二，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期城市社區(qū)治理中群眾動員和參與的主要方式包括群眾運動、政治性積極分子網(wǎng)絡、組織群眾互助服務和生產(chǎn)自救等。 第三，社區(qū)居民在社區(qū)治理中的作用是響應配合式的參與。 第四，在計劃經(jīng)濟時期，駐在社區(qū)中的其他黨政機關(guān)、企事業(yè)單位很少參與社區(qū)事務，他們實行的是垂直領(lǐng) 導，只接受來自上級部門的指示和任務，而橫向的社區(qū)聯(lián)系比較缺乏，每個單位都是一個封閉的小社會，一切生產(chǎn)、生活活動都在單位中開展。 總之，在計劃經(jīng)濟時期，城市社區(qū)治理的基本策略是貫徹黨和政府的方針路線和政策，通過組織群眾，建立積極分子網(wǎng)絡，發(fā)動群眾運動，開展社區(qū)互助服務和生產(chǎn)自救等方式，實現(xiàn)城市社區(qū)的基層治理。 三、傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期鄉(xiāng)村社區(qū)治理的基本策略 第一，在鄉(xiāng)村社區(qū)，通過人民公社體制下的生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)小隊的組織方式把廣大的農(nóng)民組織起來，開展集體化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動。 第二，在鄉(xiāng)村社區(qū)，國家通過人民公社體制，把 行政體制直接延伸到原來實行鄉(xiāng)村士專業(yè)好文檔 6 紳自治的領(lǐng)域，基本上從體制上消除了過去的士紳統(tǒng)治。 第三，在人民公社時期，村民以社員的身份參與生產(chǎn)勞動和村里事務，他們的政治地位獲得提升，政治熱情比較高漲，也是以響應式地參與國家發(fā)動的政治運動和政治思想教育活動。 第四，在人民公社時期，社區(qū)的公益事業(yè)和公共福利獲得了提升。 總之，在人民公社時期，鄉(xiāng)村社區(qū)的治理是通過政治統(tǒng)一性比較強的人民公社組織來推動的，村民以社員的身份被組織到集體化的農(nóng)業(yè)勞動當中，參與到各種各樣的政治運動當中，村民的政治參與程度和熱情空前高漲，士紳階層被取締 ，家族勢力受到削弱，農(nóng)村實行一種社員制的集體公益和公共福利模式。 四、城市街道居委會體制的確立 1．街道辦事處的建立 1954 年 12 月，經(jīng)第一屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過，《城市街道辦事處組織條例》頒布實施。該（條例）以法律形式確立了城市街道辦事處的設(shè)立條件、性質(zhì)、任務和作用。其中規(guī)定： 街道辦事處是市轄區(qū)或者不設(shè)區(qū)的市的人民委員會的派出機關(guān)。 10 萬人以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，應當設(shè)立街道辦事處； 10 萬人以下 5萬人以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，如果工作確實需要，也可以設(shè)立街道辦事處。 街 道辦事處的管轄區(qū)域，一般應當同公安派出所的管轄區(qū)域相同。 街道辦事處的任務（工作）主要是：辦理市、市轄區(qū)的人民委員會有關(guān)居民工作的交辦事項；指導居民委員會工作；反映居民意見和要求。 街道辦事處設(shè)專職干部 3— 7人，其中包括街道婦女干部二人。 《城市街道辦事處組織條例》頒布后，從 1955 年起。全國各地城市都根據(jù)此條例建立健全了街道辦事處組織。 2．居民委員會的建立 1954 年 12 月，經(jīng)第一屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過，《城市居民委員會組織條例》頒布實施。該（條例）以法律形式規(guī)定了居民委員會的設(shè)立、 性質(zhì)、任務和作用等。（條例）規(guī)定： 居民委員會是城市基層群眾性居民組織； 居民委員會的任務是：辦理有關(guān)居民的公共福利事項、反映居民的意見和要求、動員居民響應政府號召并遵守法律、領(lǐng)導群眾的治安保衛(wèi)工作、調(diào)解居民間的糾紛等等； 居民委員會按照居民的居住狀況并參照公安戶籍段的管轄區(qū)域設(shè)立，一般應以 100—600戶居民范圍設(shè)立； 居民委員會下設(shè)居民小組，由居民小組推選出居民委員，再由居民委員推選出主任、副主任；居民較多的居民委員會可以設(shè)立社會福利、治安保衛(wèi)、文教衛(wèi)生、調(diào)解、婦女等工作委員會； 居民委員會成員每屆任期 1年； 居民委員會的辦公等費用和居民委員會委員的生活補助費由省、直轄市政府統(tǒng)一撥發(fā)，等等。 《城市居民委員會組織條例》頒布后，全國各地城市都開始根據(jù)此條例建立健全基層群眾組織。到 1956年，根據(jù)條例建立健全居民委員會的工作在全國范圍內(nèi)基本完成。 3．街道辦事處和居民委員會之間的關(guān)系 從法律上說，街道辦事處和居民委員戶之間的關(guān)系十分明確，它們之間是指導與被指導關(guān)系?！冻鞘薪值擂k事處組織條例》第四條明確規(guī)定，街道辦事處的任務為“指導居民委員會的工作”等?！冻鞘芯用裎瘑T會組織條例》第二條也明確規(guī)定：“不設(shè)區(qū)的市、 市轄區(qū)的人民委員會或者它的派出機關(guān)對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助”。但是，在實際運行中，由于我國行政管理中的中央集權(quán)制、單位體制，以及政府運行中的強行政弱法治等因素的制約，這種指導與被指導關(guān)系很容易演變?yōu)轭I(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系，也就是說居民委員會這一群眾自治組織的自治功能逐步弱化，而行政管理功能逐步強化，以至于和群眾自治相比，它更像是政府行政管理機構(gòu)和功能在基層的延伸和擴展。 五、城市基層社區(qū)的形成和發(fā)展 我國城市基層社區(qū)是在城市街道辦事處轄區(qū)和居民委員會轄區(qū)這種特定法定社區(qū)基礎(chǔ)上產(chǎn)生發(fā)展起來的。從街道辦 事處和居民委員會所發(fā)揮的職能來看，他們都或多或少從事著我們后來稱之為社區(qū)建設(shè)的工作內(nèi)容，并在實際上成為社區(qū)建設(shè)的組織主體，尤其是居民委員會所承擔的公共福利、治安保衛(wèi)、調(diào)解糾紛、動員居民、反映民意等職能完全可以歸結(jié)為社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容。但是，城市基層社區(qū)的形成發(fā)育和